Теоретико-правовая характеристика территориального планирования

Т ерриториальное планирование по своему теоретико-правовому содержанию является межотраслевым и междисциплинарным институтом, подтверждению чему являются научные работы различных исследователей.

Наибольший объем исследований территориального планирования посвящен работам в сфере экономики, в результате которых рассмотрены вопросы денежного обращения, трудовых ресурсов, землепользования в европейских странах, бытового обслуживания, розничной торговли, экономического отбора объектов строительства, промышленного сектора, сельскохозяйственного машиностроения, районной планировки, управления капитальным строительством, потребления, капитальных вложений, тепло-потребления и иным подобным вопросам в рассматриваемой сфере. К исследователям экономического блока относятся Деревец В.В. [1, с. 197], Киевская Е.С. [2 с. 157], Примакина В.А. [3, с. 179], Травников О.Ю. [4, с. 187], Мещеряков Е.С. [5, с. 188] и другие. Очевидно, что столь широкая сфера экономических исследований территориального планирования нуждается в ее параллельном правовом регулировании, в результате чего исследователи в области юриспруденции в своем большинстве уделяют внимание земельным отношениям, являющимся первичным элементом любой сферы планирования в государстве. Так в отечественной юриспруденции были исследованы различные стороны территориального планирования такие как: правовое регулирование использования земель; правовой режим земельных участков; зонирование земель; ограничение прав на земельные участки; земельный правопорядок в области градостроительства. Указанные вопросы нашли свое отражение в работах Лебедева Д.Г. [6, с. 214], Александровой А.Ю. [7, с. 273], Савельева Е.А. [8, с. 180], Гордиенко И.И. [9, с. 208], Бурмисторова С.А. [10, с. 238] и другие.

Наряду с этим, некоторые аспекты, влияющие на институт территориального планирования, содержатся в работах Караковского В.В. [11, с. 272], Ивашкиной И.В. [12, с. 159], Груднева Д.З. [13, с. 195], Яковлева И.Г. [14, с. 167], Кондаковой Т.Ю. [15, с. 221] связанных с экологий, геологией, географией. К таким исследуемым аспектам можно отнести вопросы связанные с геологией, гидротехническим обоснованием, картографическим обеспечением.

Невзирая на подавляющий объем исследований, связанных с гуманитарной направленностью, существует целый пласт научных работ, рассматривающих территориальное планирование со стороны технических наук, градостроительства, архитектуры, что является безусловным подтверждением универсальности его содержания. Исследователи, такие как Едельсков А.Е. [16, с 149], Носкова Н.В. [17, с. 165], Пи-щин О.Н. [18, с. 233], Сирина Д.А. [19, с. 215] рассма- тривают территориальное планирование во взаимосвязи с предметом урбанизации отдельных субъектов и территорий Российской Федерации, электромагнитной безопасности и технической эффективности сетей связи и вещания, определением приоритетных направлений развития территории.

Надо отметить, что такое широкое применение и исследование территориального планирования в различных отраслях обязывает определить его содержание, применимое к научной деятельности. Так территориальное планирование можно рассматривать как практическую, исследовательскую деятельность, направленную на изучение планирования развития территорий. В результате чего, можно сформировать ряд подходов к понятию «территориальное планирование».

Первый подход можно определить как нормативно-правовой, изложенный в законодательстве, содержание которого будет подробно рассмотрено ниже.

Второй подход является методологическим, рассматривающим территориальное планирование в системе некоторых методов, а именно:

• •    метода экстраполяции, выраженный в продолжении на будущее время определенных действий, имевших место в прошлом, позволяющий осуществить более эффективное территориальное планирование на необходимый период времени;

• •    метод экспертных оценок, позволяющий принимать необходимые решения для определения перспектив территориального планирования при отсутствии достаточной информации;

• •    балансовый метод, служит для обеспечения и соблюдения пропорций при достижении эффективного территориального планирования;

• •    экономико-статистический, направлен на определение связи прогнозируемых показателей, используемых при территориальном планировании с факторами влияющими на них;

• •    экономико-математический, предполагает установление оптимальных показателей территориального планирования в определенных условиях и с учетом определенных факторов.

Третий подход позволяет под территориальным планированием понимать деятельность органов публичной власти по планированию размещения объектов федерального, регионального, муниципального значения. При этом к объектам федерального значения относятся объекты не являющиеся составной частью, инфраструктуры определенной административно-территориальной единицы государства, а связаны с обороной и безопасностью государства, здравоохранением, энергетикой, образованием, медициной, федеральным транспортом. В отличие от объектов федерального значения, объек- ты регионального и муниципального значения имеет четкую связь с технологической и бюджетной составляющей субъектов и муниципальных образований Российской Федерации.

Описанные варианты к пониманию «территориального планирования» различны по своей сущности и отличаются не только по содержанию, но также и по сфере применения. Выбор для использования подхода зависит от задач исследуемой сферы, а также определяется изменениями законодательства, регулирующего территориальное планирование в конкретный период. В указанном определении целесообразно проанализировать каждое его составляющее. Термин «территория», употребляемый в земельном и градостроительном законодательстве, не имеет самостоятельного определения.

Матузов Н.И., Малько А.В. [20], рассматривая территорию в эпоху образования государств, подразумевают под ней пространство, в котором властвовал военачальник, вождь, другой руководитель.

В учебной литературе теории государства и права территорию можно рассматривать во взаимосвязи с государством. Так, например, В.К. Бабаев [21, с. 342] определяет государственную территорию, как территорию, состоящую из суши, недр, континентального шельфа, вод (территориальных вод), а также воздушное пространство. При этом к государственной территории, имеющей условное значение, А.С. Пиголкин и А.Х. Саидов [22, с. 420] относит территории посольств, корабли (морские, речные, воздушные и космические) под флагом, знаком государства, сооружения, находящиеся на континентальном шельфе, трубопроводы, кабеля проходящие в открытом море, военные суда, а невоенные воздушные и морские только в случае их нахождения в воздушном и водном пространстве государства к которому они принадлежат в воздушном пространстве над ним и в открытом море.

На основании изложенных мнений возможно сделать вывод, что ученые в области теории государства и права определяют территорию государства в более широком содержании, чем понятие территории, в отношении которой необходимо осуществить планирование (административно-территориальную единицу).

С точки зрения градостроительного законодательства территория представляет собой: территорию государства, двух и более его субъектов, территорию муниципальных образований или составную их часть. Таким образом, территорией в рамках территориального планирования является территория России либо ее определенная часть.

Немаловажным для теоретико-правовой характеристики понимания сути территориального планирования является анализ содержания термина

«планирование». Использование планирования по отношению к территории может выражаться в схеме или проекте, иными словами в документе, определяющем содержание территории.

Очевидно, что используемое понятие должно отражать исследуемую область социальной действительности и для полной теоретико-правовой характеристики территориального планирования необходим анализ оснований, содержащихся в его понятии, имеющих ключевое значение для практического применения.

Так, Е.В. Демидова [23, с. 14-20] сопоставляет территориальное планирование со стратегическим планированием, реализуемым как план развития экономических и социальных областей определенной административно-территориальной единицы. По мнению автора, предложенный подход не в полной мере отражает содержание территориального планирования в полном объеме, так как упускает одну из наиболее важных сфер, влияющих на жизнедеятельность человека, а именно его экологическую и оборонную (военную) безопасность. Соединяя в одно понятие стратегическое и территориальное планирование, первое возможно рассмотреть с двух сторон. С одной стороны, стратегию можно рассматривать как происходящие закономерные явления, предсказуемые и допускающие контроль над собой, а с другой стороны, как осознанное направление (действие) при изменяющихся факторах, следуя которому возможно получить желаемый результат.

С точки зрения научного подхода, как утверждают К.С. Харькова, А.Н. Левичев [24, с. 180-184] территориальное планирование представляет собой теорию и практику, направленную на равномерное использование территории и размещения на ней объектов промышленного и производственного назначения, территорий, планируемых для использования в интересах населения с учетом экологических, географических, архитектурно-строительных факторов, а также специальную область знаний в отношении метода и методики территориального планирования. Из предложенного содержания очевидно, что территориальное планирование с точки зрения науки является более объемным, чем оно изложено в законодательстве. При этом, не взирая на научный подход к содержанию территориального планирования, в общих чертах оно сводится к мероприятиям, направленным на определение и учет явлений, влияющих на развитие территории.

Рассматривая термин территориальное планирование с точки зрения Градостроительного кодекса РФ [25] следует учесть, что такая деятельность осуществляется именно в отношении планируемых для размещения объектов, в результате чего легальное определение не содержит информации о наличии уже существующих объектов на планируемой территории. Необходимо также отметить, что, как указывает Г.Л. Землякова [26], исключение из определения территориального планирования зон с особыми условиями использования территории (далее – ЗОУ-ИТ) приводит к необходимости отображения ЗОУИТ только в материалах, используемых для обоснования схем территориального планирования. По мнению автора, указанное обстоятельство приводит к тому, что документы территориального планирования при размещении планируемых объектов становятся не руководством, а рекомендацией. На актуальность подобной проблемы указывают в своих научных работах М.Е. Бабич [27, с. 241], Н.Г. Нарышева [28, с. 7-12], говоря о необходимости возврата в положения Градостроительного кодекса РФ необходимости отображения ЗОУИТ в схемах.

В.В. Козлов, В.М. Хромешкин [29] высказываются о территориальном планировании как о понятии синонимичном понятию районная планировка. В результате чего можно предположить, что цель территориального планирования, по их мнению, аналогична цели районной планировки и заключается в разностороннем обустройстве проектируемого района, рациональном размещении объектов производства, улучшении качества условий труда и отдыха, организации комплекса производства, эффективности использования ресурсов, а также обеспечения охраны окружающей среды.

С.Ф. Жилкин, А.В. Князева понимают территориальное планирование как регулирование развития территории путем взаимодействия уровней власти при перераспределении средств бюджетной системы, выполнения мер административного управления, координации инвестиционной деятельности [30], а А.А. Васильев понимает его как деятельность органов власти по разработке и принятию правовых актов в сфере территориального планирования [31]. Указанное понимание содержания территориального планирования, по мнению автора, отражает лишь сферу государственных интересов и не учитывает интересы частных лиц, которыми являются землевладельцы и правообладатели большого процента земельных участков и объектов капитального строительства. Необходимо отметить, что территориальное планирование предусматривает процедуру установления функциональных зон, которые на прямую затрагивают различные интересы физических и юридических лиц, являющихся собственниками недвижимого имущества, и при таких обстоятельствах не может оставлять без внимания интересы частных собственников. В статьях 11, 15, 20, 24 Градостроительного кодекса РФ прямо указывается, что лица, имеющие заинтересованность, обладают правом вносить свои предложения при условии, если территориальное планиро- вание затрагивает сферу их интересов. Такие нормы законы обязывают учитывать интересы всех лиц, чье недвижимое имущество находится на планируемой территории.

Реализация территориального планирования как инструмента государственного управления приводит к необходимости исследования теоретикоправовой характеристики актов, с учетом которых осуществляется такое планирование. В российском законодательстве существуют акты декларативного, общего характера, в которых отсутствуют императивные нормы в общем понимании. Такие акты содержат в себе нормы, определяющие установки, принципы, задачи, сферу проблемных вопросов, основные направления действий для выполнения их в будущем. Эти акты являются основанием для принятия нормативных правовых актов, содержащих конкретные норма в регулируемых областях.

Исследователи справедливо приходят к выводу, что подобные акты можно рассматривать как «концептуальные и доктринальные документы» [32, с. 7]. И.Н. Маланыч называет эти акты стратегическими нормативными [33, с. 117-130], а А.А. Федорченко акты программно-директивного характера [34, с. 37-43] .

Применительно к теоретико-правовой характеристике территориального планирования можно условно определить три подхода, употребляемых в научной литературе относительно содержания актов, с учетом которых осуществляется подготовка документов территориального планирования. Первый подход связан с тем, что акты имеют особенный нормативный характер и являются источником права [35, с. 9-11].

Сторонники второго подхода, утверждают, что данные акты не содержат норм права, не приводят к возникновению, изменению и прекращению правоотношений, а направлены на реализацию политической воли и являются доктринальными [36, с. 194-195].

Третий подход можно рассматривать как смешанный, где акты не содержат правовых норм и не являются источником права, но при этом имеют нормы-задачи, нормы-цели, нормы-этапы, в результат чего их можно отнести к специальной группе правовых актов.

Можно заметить, что не смотря на различные подходы, большинство исследователей относят акты, являющиеся основанием подготовки документов территориального планирования федерального уровня, к нетипичным правовым актом. К таким наиболее значимым актам можно отнести указы Президента Российской Федерации в области стратегии национальной безопасности, стратегии экономической безопасности на период до 2030 года, стратегии экологической безопасности на период до 2025 года, стратегии государственной национальной политики на период до 2025 года. Наиболее явным основанием издания таких актов является Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [37]. А.В. Маль-ко отмечает, что Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ содержит ориентиры, необходимые для развития всех элементов правовой общественной системы и вех ее участников [38, с. 22-28].

Необходимо отметить, что отечественными учеными, такими как А.В. Малько, Я.В. Гайворонская [39, с. 4-42] исследовано содержание концептуальных и доктринальных актов как инструмента правовой политики. При этом, по мнению авторов, остаются не исследованными с точки зрения теоретико-правового содержания акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, утверждающие документы территориального планирования, которые отечественные ученые, для примера такие как Е.М. Бутаева [40, с. 93], С.А. Теренцев [41, с. 13] и Е.А. Белокрылова, П.В. Мунтяну [42, с 703-716], в своих научных работах в области юриспруденции соотносят с правовыми актами.

Результаты исследования авторов свидетельствуют, что территориальное планирование выступает своеобразным посредником между реализацией управленческих решений органов власти, выраженных в утверждающих актах и актах, направленных на реа- лизацию документов территориального планирования (выделение денежных средств из бюджетов различных уровней, установления ЗОУИТ, перевод земельный участков из одной категории в другую, изъятие земельных участков). Основной целью территориального планирования можно считать подготовку документа, обязательного для всех заинтересованных лиц. Сущность такого планирования заключается в подготовке оптимального плана действий для достижения цели, поставленной в концептуальных и доктринальных актах.

Установлено, что территориальное планирование является предметом научных работ исследователей различных отраслей и дисциплин, имеет различную теоретико-правовую характеристику, что позволяет охватывать всю сферу государственного, регионального и муниципального планирования, а также является вектором развития государства. Между тем проблема совершенствования правового регулирования территориального планирования как механизма управления и развития государства представляет не только теоретический интерес, но и практическую необходимость, связанную, в первую очередь, с размещением объектов обороны и безопасности в условиях складывающихся факторов международной и внутренней обстановки, что в совокупности требует постоянного внимания исследователей в области теории государства и права.