Территориальное общественное самоуправление как механизм развития территории в современных условиях

Снижение уровня социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации, общая социально-политическая и экономическая нестабильность в государстве вынуждают искать новые пути развития муниципальных образований как основной составляющей региона, что актуализирует проблематику взаимодействия всех участников муниципальных отношений, включенных в процесс организации и развития территориального общественного самоуправления (далее – ТОС), поскольку решение вопросов местного значения при помощи активного населения является необходимым для развития государства и общества механизмом.

С нашей точки зрения, ТОС – единственная системная форма непосредственной демократии, применяемая для решения проблем микротерритории, возникающая по воле населения территории и осуществляемая этим населением. В связи с наличием у ТОС устава, территории, собственной структуры управления (выборный орган и контрольно-ревизионный орган, председатель), бюджета и ресурсной базы можно говорить о ТОС как о полноценном хозяйствующем субъекте муниципального образования.

Вопросы деятельности ТОС на протяжении многих лет привлекали к себе внимание ученых, таких как А.Е. Гузий [4], Л.А. Капустян [8], В.П. Ляхов [11]. Они посвятили свои труды исследованиям непосредственного осуществления ТОС как формы участия населения в местном самоуправлении. Исследованию роли ТОС в муниципальных образованиях уделили внимание Я.Н. Мураева [15], Л.Г. Рагозина [18], Н.М. Филиппова [26] и Е.С. Шомина [28; 29]. Проблематику определения прав и полномочий ТОС на муниципальном уровне рассматривали Е.В. Раздъяконова [19]и Н.А. Соловьева [22]. Недостатки развития ТОС как высшей формы проявления гражданского самосознания и его деятельности в качестве некоммерческой организации описывали Л.Д. Морозова [14] и Ю.С. Королев [10]. Изучением электоральных и неэлекторальных направлений деятельности ТОС занимались М.В. Балашова [2] и Л.А. Бурылова [3]. Участие ТОС в социально-экономических процессах – предмет исследования В.П. Максимова [12], В.А. Корниловича [9] и В.В. Сер-ватинского [21]. Тем не менее на сегодняшний день практически отсутствуют комплексные исследования, посвященные изучению возможностей и направлений участия ТОС в развитии территорий.

В этой связи авторы рассматривают вопрос практической реализации ТОС как механизма развития территории, выявляют особенности современных практик работы ТОС в муниципальных образованиях разных субъектов Российской Федерации. Для этого были изучены опыт и статистические материалы о деятельности ТОС, исследованы формы взаимодействия ТОС с акторами муниципального развития.

Имеющаяся информация о количестве ТОС, зарегистрированных на территории Российской Федерации, является крайне разрозненной, что не позволяет с точностью говорить о степени распространения этой формы непосредственной демократии в стране. В некоторых регионах ТОС охватили практически все муниципальные образования (например, Республика Марий Эл, Краснодарский край, Белгородская и Волгоградская области), есть города, в которых работает по несколько сотен ТОС (в частности, Воронеж, Курск, Нижний Новгород, Орел, Тамбов, Челябинск). Однако в ряде регионов ТОС созданы единично или вообще отсутствуют (например, Республики Калмыкия, Карелия, Чеченская Республика, Мурманская и Псковская области, Камчатский край) [24].

В целом, по данным Министерства юстиции РФ по состоянию на начало 2015 года в стране действовали около 21 тыс. ТОС, охватывающих 4 тыс. муниципалитетов [23]. В свою очередь, в органах местного самоуправления зарегистрировано 24,7 тыс. уставов ТОС [6]. По результатам Первого съезда ТОС Российской Федерации, проходившего в феврале 2016 г., было определено, что всего их зарегистрировано около 28 тыс. [7]. Таким образом, можно говорить о разногласии в данных относительно количества ТОС в России.

Подобная ситуация неразрывно связана с отсутствием единого ответственного органа государственной власти, занимающегося вопросами развития ТОС, с неопределенностью законодательства и, как следствие, отсутствием унифицированного подхода к организации ТОС.

Масштабы развития ТОС, на наш взгляд, неотъемлемо связаны с наличием разных практических подходов и систем работы с этой формой непосредственной демократии как со стороны органов местного самоуправления, так и самого населения.

В частности, представительными органами местного самоуправления определены разные перечни полномочий для ТОС. Положение о ТОС в отдельном муниципальном образовании задает рамки деятельности, определяет особенности функционирования ТОС, но важнейшим фактором в работе ТОС остается отношение к нему со стороны органов местного самоуправления, органов государственной власти, бизнеса, некоммерческих организаций и объединений, населения.

В ряде территорий наблюдается повышенное внимание к работе ТОС, что проявляется в создании специализированных отделов в органах государственной власти или местного самоуправления, принятию и реализации разнообразных муниципальных и государственных (региональных) программ по развитию гражданского общества, местного самоуправления, общественного участия в местном самоуправлении. Первой подобной практикой можно считать отдел по работе с ТОС мэрии города Москвы, созданный в 1991 г. После этого подобные организации появились в Вологде и Новгороде [28]. Сегодня такие структуры эффективно работают в Рязани, Ростове-на-Дону, Омске, Магадане, Перми, Новосибирске, Биробиджане, Самаре, Волгограде [29]. В этих городах разработаны механизмы и выстроена система поддержки ТОС (помещения, мебель, оргтехника, инвентарь для проведения мероприятий, доступ к распределению грантов и субсидий и пр.). В разных городах ТОС поддерживается со стороны органов местного самоуправления и через муниципальные программы, конкурсы социальных и культурных проектов, льготы и иные преференции.

В рамках «Социального форума», проходившего в 2004 г. в Перми, город был отмечен как безусловный лидер в развитии и формах поддержки ТОС [29]. В частности, за период с 2011 по 2013 год объем субсидий для ТОС составил более 63 млн руб. [13], аналогичная сумма была выделена и на 2015–2017 гг. В 2016 году на деятельность ТОС г. Перми в области социальной поддержки и защиты граждан выделена субсидия в размере 25,2 млн руб. [20] До сих пор ТОС г. Перми получают субсидии из местного бюджета, поддержку в рамках городских целевых программ, помощь в решении проблем, связанных с поиском и арендой помещений для своей деятельности.

Помимо субсидий поддержка ТОС ведется в рамках региональных или муниципальных целевых программ по развитию взаимодействия органов городского самоуправления и некоммерческих организаций. Основным направлением программы «Общественное участие» является поддержка социально значимых проектов из средств городского бюджета, получаемых в результате участия и победы в городских и районных конкурсах. Так, на реализа- цию 201 проекта по установке детских и спортивных площадок, реконструкции скверов и парков, расчистке родников и колодцев ТОС Воронежа, по итогам конкурса 2016 г., из бюджета области было выделено около 30 млн руб. [5]

В свою очередь, объем ежегодной финансовой поддержки ТОС в Бурятии составляет более 40 млн руб., в Сургуте – около 19 млн руб. [7] В Архангельске финансовая поддержка осуществляется за счет соглашения правительства области с компанией «ЛУКОЙЛ» о финансировании ряда мероприятий в сфере социально-экономического развития области [9] [17], в соответствии с которым компания перечислила на развитие системы ТОС 10 млн руб.

Отдельным видом финансирования ТОС можно считать наличие договоров о взаимодействии ТОС и местной администрации. Сегодня около 800 ТОС России имеют договорные отношения с муниципалитетами, позволяющие использовать средства местных бюджетов для обустройства территории и иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей жителей. Подобные форматы взаимодействия распространены в Архангельской, Самарской, Волгоградской областях и Пермском крае [24].

Существующие формы взаимодействия, на наш взгляд, можно разделить на три основных типа: организационный, процессный, структурный. К организационному типу взаимодействия мы относим участие ТОС в деятельности ассоциаций и союзов. Процессный, на наш взгляд, предполагает взаимодействие нескольких ТОС в процессе реализации мероприятий. К проявлению структурного типа считаем возможным отнести преобразование ТОС путем объединения двух ТОС в один или разделения одного ТОС на два или более.

Важнейшим и самым распространенным на сегодняшний день является организационный тип взаимодействия. Примером организационного типа можно считать объединение ТОС в ассоциации и союзы с целью разрешения возникающих проблем, касающихся как непосредственного функционирования ТОС, так и нормативно-правового регулирования этого института. Подобные объединения образуются как единая формализованная площадка, зарегистрированная в качестве юридического лица. Чаще всего в работе таких объединений принимают участие председатели и активисты ТОС, эксперты, депутаты и муниципальные служащие.

Ассоциации ТОС созданы и успешно работают в Челябинске, Ростове-на-Дону, Хакасии, Ивановской, Воронежской и других областях [29]. Наиболее интересными, на наш взгляд, представляются объединения в г. Перми и Республике Коми.

В Республике Коми работает Ассоциация органов территориального общественного самоуправления Республики Коми (АТОС РК). Это общественная организация, созданная с целью развития органов ТОС на территории республики за счет использования новых информационных и управленческих технологий при реализации гражданских инициатив в местном сообществе [27]. Помимо объединяющей роли Ассоциация ведет хозяйственную, приносящую доход деятельность, а «вся прибыль организации направляется на развитие системы ТОС Республики Коми» [1]. Ассоциацией оказываются бухгалтерские и юридические услуги коммерческим и некоммерческим организациям, услуги по проведению мероприятий и акций, осуществляются ведение документации и консультации некоммерческих организаций и др.

В г. Перми работают сразу две объединяющие ТОС организации – Лига председателей ТОС города Перми и Ассоциация территориальных общественных самоуправлений «Лига ТОС» (стала основой для создания ООО «Лига ТОС»).

Первая организация объединяет всех председателей ТОС города для принятия решений об организации и проведении слушаний по общественно важным проблемам, проведении экспертизы проектов нормативно-правовых актов органов местного самоуправления г. Перми. Лига председателей имеет возможность направлять запросы должностным лицам местного самоуправления, приглашать их на свои заседания [16, п. 20 ч. 1 ст. 5].

Вторая организация вышла за пределы города и сейчас работает в масштабах России. В феврале 2016 года Ассоциация территориальных общественных самоуправлений «Лига ТОС» стала организатором Первого съезда ТОС Российской Федерации, других крупных и значимых для ТОС мероприятий межрегионального уровня.

Деятельность муниципальных и региональных ассоциаций вызвала интерес у руководства Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы, Общероссийского конгресса муниципальных образований, Всероссийского совета местного самоуправления, и в январе 2016 г. была создана Общероссийская ассоциация территориального общественного самоуправления [25]. С нашей точки зрения, создание данной ассоциации является началом нового этапа развития ТОС в нашей стране.

Делая вывод относительно вышесказанного, можно констатировать, что ТОС реально может использоваться в качестве механизма развития территории. Интерес к деятельности ТОС со стороны органов государственной власти и местного самоуправления возрастает, развиваются различные формы поддержки ТОС, происходит увеличение размеров субсидий на деятельность ТОС. Стоит отметить и наличие позитивных практик сетевого взаимодействия ТОС на муниципальном, региональном и межрегиональном уровнях. Несмотря на положительные тенденции, нами выявлены серьезные системные проблемы в организации ТОС. Главная проблема заключается в отсутствии единого ответственного за деятельность ТОС органа государственной власти. На сегодняшний день эти функции закреплены за Министерством юстиции Российской Федерации, но двойственность нормы об обязательности регистрации ТОС исключает из внимания ведомства большую часть организаций. Из этой проблемы вытекают еще две. Во-первых, отсутствуют достоверные статистические данные о ТОС в субъектах Российской Федерации, что не позволяет определить уровень развития этой формы непосредственной демократии, а без этого невозможно выстраивание государственной политики в области развития ТОС. Во-вторых, нет унифицированного подхода к ТОС, что приводит к разрозненности подходов к их сущности и функционалу.