Территориальное общественное самоуправление в регионах России в условиях реформирования системы местного самоуправления: достижения и риски имитации

Н еобходимость территориального общественного самоуправления в условиях модернизации России и реализации курса на демократизацию общественнополитических отношений не вызывает сомнений и обусловлена потребностью в укреплении реализации свобод граждан в процессе формирования самостоятельных инициатив в решении вопросов социально-экономического развития территории проживания граждан [Щукина 2014: 63]. Поскольку Россия – страна регионов, необходимо обратиться к региональному опыту функционирования ТОСа с анализом возникающих в этом направлении реформирования системы местного самоуправления проблем и перспектив их решения.

Прежде всего, мы хотим остановиться на опыте функционирования ТОСа в Ростовской обл., на территории которой такая форма самоорганизации граждан развивается достаточно активно, хотя и не так активно, как, к примеру, в Волгоградской обл. или в Краснодарском крае. ТОС в Ростовской обл. реализует свою деятельность на основании областного закона «О территориальном общественном самоуправлении в Ростовской области», однако, как отмечают российские исследователи, первые комитеты ТОСа в Ростовской обл. появились еще в конце 1980-х гг. – задолго до того, как был принят областной закон [Калачев, Ляхов, Овакимян 2011]. Преимущественно данные объединения формировались для благоустройства домов, дворов, подъездов, а также решения других проблем и вопросов местного значения.

Если говорить о гендерном составе ТОСа в Ростовской обл., то выявляется численное, надо сказать, подавляющее, преимущество женщин: в 2009 г. в органах ТОС мужчины составляли всего лишь 31,2%. Да и активность женщины проявляют значительно более высокую, нежели мужчины: как показывают исследования, лишь 17% мужчин из органов ТОС в Ростовской обл. отличались активностью [Калачев, Ляхов, Овакимян 2011: 115].

В проведенном ростовскими учеными эмпирическом исследовании, в рамках которого они пытались выявить специфику отношений органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления, было показано, что ТОС выступает одним из инструментов управления муниципальным образованием, наиболее активно задействованным в сфере благоустройства территории (92%), в области организации и проведения культурно-массовых мероприятий (76%), в сфере работы с молодежью (48%), а также при проведении выборов и обсуждении текущих вопросов управления и развития муниципального образования [Калачев, Ляхов, Овакимян 2011: 118].

Значительный опыт в использовании потенциала ТОСа как инструмента управления социально-экономическим развитием территории накоплен в таких муниципальных образованиях Ростовской обл., как Семикаракорское городское поселение Семикаракорского района, Коксовское сельское поселение Белокалитвинского района, Большеорловское сельское поселение Мартыновского района, Летницкое сельское поселение Песчанокопского района и др. [Калачев, Ляхов, Овакимян 2011: 121].

К основным проблемам, которые препятствуют развитию такой формы самоорганизации граждан муниципальных образований, как территориальное общественное самоуправление, ростовские ученые относят:

– низкую активность населения, граничащую с безразличием, которое и выступает основой игнорирования возможности участия в ТОСе;

– низкую степень информированности населения о такой форме самоорганизации, как ТОС, и ее возможностях в решении вопросов местного значения;

– ограничения финансового характера системы местного самоуправления, что негативно сказывается на формировании ТОСа в конкретном муниципальном образовании;

– несовершенство нормативно-правовой базы функционирования ТОСа.

Соответственно выстраивались и меры по преодолению указанных проблем, среди которых необходимо обратить внимание на следующие:

– формирование эффективной системы взаимодействия комитетов ТОСа с органами местного самоуправления, в рамках которой следует уделять внимание более тесному сотрудничеству активистов ТОСа и представителей местной власти;

– содействие развитию сети ТОСа на территории муниципального образования со стороны органов местного самоуправления путем улучшения материальнотехнического оснащения ТОСа, расширения базы информационных ресурсов и возможности их активного использования;

– разработка и внедрение технологии социального партнерства, в рамках которого необходимо наладить продуктивный и активный диалог между различными инфраструктурными единицами, организациями коммерческого и некоммерческого характера, социальными и профессиональными группами и т.д.;

– организация и проведение конкурсов «Лучшее поселение», «Лучший двор», «Лучшее ТОС» и др.;

– привлечение комитетов ТОСа к процессу формирования бюджета муниципального образования;

– разработка и внедрение инфраструктурных проектов на базе ТОСа в рамках софинансирования;

– оказание финансовой поддержки тем мероприятиям, которые проводятся ТОСом в рамках модернизации инфраструктуры населения, в частности, субсидирование из регионального бюджета части процентной ставки по кредитам, взятым ТОСом на реализацию указанных проектов [Калачев, Ляхов, Овакимян 2011: 142143].

Среди проблем, с которыми столкнулись при развитии системы ТОСа в г. Иркутске, например, стали, помимо низкой информированности населения о правах на осуществление местного самоуправления, отсутствие четкого понимания процедуры регистрации ТОСа как юридического лица; специфическое понимание своей деятельности активистами ТОСа, которые воспринимали ТОС как контролирующий орган, а также полагали, что их деятельность должна быть оплачиваемой; устойчивое представление о ТОСе среди представителей органов местного самоуправления как о конфликтном и бесполезном институте ¹ .

Следует также учитывать, что не все организации ТОСа зарегистрированы в данной форме: есть отдельные организации, зарегистрированные в форме органа общественной самодеятельности (ООС), общественной организации (ОО), общественного движения (ОД), некоммерческого партнерства (НП), автономной некоммерческой организации (АНО) и др. ² , что высвечивает еще один кластер проблем, связанных с организационной и регистрационной спецификой ТОСа.

Весьма активно привлекаются организации ТОСа к делам местного самоуправления и в других региона России. Так, в Костромской обл. [Слюняев 2010: 23-25], в которой создано более 1 000 организаций ТОСа, органы территориального общественного самоуправления активно привлекают местное население к работам по благоустройству территории, осуществляют тесное взаимодействие с органами внутренних дел, пожарной охраной, оказывают содействие службе социальной защиты населения, опеки и попечительства, осуществляют общественный контроль в сфере жилищно-коммунального хозяйства, организуют спортивные, праздничные мероприятия, конкурсы и концерты.

В данной области активно ведется работа в области создания советов по вопросам территориального общественного самоуправления при главе городского округа или муниципального района, в полномочия которых входит решение проблем взаимо- действия органов ТОСа с различными структурами и организациями. Нормативноправовой базой функционирования организаций ТОСа в Костромской области является принятое в 2006 г. постановление «Об организации территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях области». Постоянно проводятся конкурсы на лучшую организацию работы ТОСа среди муниципальных образований области и среди органов ТОСа Костромской обл.

Одним словом, активная работа ТОСа в данной области стала основанием для вывода о том, что не все упирается в финансы, а многое зависит от самих жителей, их организаторских способностей и готовности принимать активное участие в благоустройстве своего места проживания [Слюняев 2010: 26].

По словам И.В. Бабичева, чтобы ТОС развивалось в стране более эффективно, нужна система образования, система подготовки активистов ТОСа, а также тех служащих, которые будут работать непосредственно с ТОСом. И такое образование должно быть предусмотрено не только на местах, но и на региональном и федеральном уровнях [Бабичев 2010: 102]. Кроме того, полезной может оказаться система медиасопровождения деятельности ТОСов [Бабичев 2010: 103].

Из интервью с главой администрации Волгоградской области А. Бровко также стало ясно, что деятельность ТОСа нуждается в медиаосвещении. Он отметил, что в процессе выстраивания продуктивного диалога немаловажно качество наполнения информационного пространства, в котором, благодаря активности ТОСа по формированию доступной и объективной для всех пользователей сети Интернет информации, должна проявляться реальная картина работы ТОСа, целей и задач его деятельности, т.к. только таким образом можно повысить уровень доверия к нему и повысить уровень развития местного самоуправления в целом ¹ .

В Волгоградской обл. уровень развития ТОСа – один из самых высоких в стране. Подходят к данной проблеме в Волгоградской обл. на серьезном уровне, о чем свидетельствуют проводимые в области семинары по проблемам развития ТОСа. Однако, как отметил О. Керсанов, несмотря на высокие достижения органов ТОСа в Волгоградской области, ее власти не стремятся встроить общественный элемент в свою вертикаль. А между тем ТОС следует рассматривать как партнеров, а не низовой уровень управления, т.к. оно принимает самое активное участие в построении гражданского общества ² .

О. Керсанов, председатель правления Совета муниципальных образований Волгоградской области, глава Алексеевского муниципального района выделил принципиальные особенности волгоградской модели ТОСа как инновационной модели [Керсанов 2011: 15]:

– деятельность ТОСа в рамках волгоградской модели не рассматривается обособленно, а характеризуется равноправным участием в партнерских отношениях с административной властью, гражданским обществом и бизнесом;

– целью деятельности ТОСа является повышение качества жизни граждан, построение развитого гражданского общества и не ограничивается инициативными решениями тех или иных вопросов местного значения;

– деятельность ТОСа сконцентрирована на образе жизни граждан с использованием организационного потенциала «дойти до каждого», что составляет суть взаимодополнения управленческих усилий административной власти и гражданского общества;

– организация ТОСа в Волгоградской обл. носит массовый, повсеместный, а не локальный характер и базируется на принципах самоорганизации и самоуправления, т.е. непосредственного народовластия;

– в основе организационной структуры ТОСа находится командная культура управления;

– финансовая поддержка ТОСа носит грантовый характер, что формирует мотивацию эффективной и долговременной работы по всему комплексу проблем мест ного населе ния.

А вот информационный обмен между городами Центра и Северо-Запада страны, проходящий под эгидой Союза городов Центра и Северо-Запада России, показал, что не все формы участия, предусмотренные принципами местного самоуправления, могут быть реализованы в данных регионах страны. Так, практически не проводятся референдумы, слушания, конференции и т.д., слабо развита сеть органов ТОСа ¹ .

Участники круглого стола на тему «Совершенствование жилищного, земельного и градостроительного законодательства в целях формирования рынка доступного арендного жилья и развития некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень дохода», который прошел в Совете Федерации, высказали идею о том, что развитие сектора некоммерческого арендного жилья и появление арендных домов может стать основой для развития ТОСовского движения, поскольку ТОС – это единственный установленный законодательством институт, способный объединять проживающих компактно нанимателей жилья с целью защиты их интересов в области благоустройства и охраны общественного порядка, организации социальной работы с различными категориями граждан, оказания им социальной помощи и т.д. ²

В завершение следует отметить, что, безусловно, такая форма самоорганизации, как ТОС, нуждается в самом серьезном внимании со стороны органов местного самоуправления, а также органов региональной и федеральной власти как основа развития общественного участия, повышения гражданской активности, гражданского участия и гражданского сознания, что в комплексе выступает основой развития гражданского общества.

Очевидно, историческое забвение форм самоорганизации граждан и слабая развитость самой культуры гражданской активности, гражданского участия не способствуют развитию ТОСовского движения в современной России. Но для того, чтобы система МСУ стала реальной площадкой для диалога общества и власти и реализации принципов гражданского общества, необходимо поступательно преодолевать проблемы в области развития ТОСа, формируя эффективную законодательную базу для его функционирования и поощряя само ТОСовское движение.

К сожалению, сегодня это движение начинает приобретать политизированный характер и, соответственно, формируются риски имитации деятельности ТОСа подобно тому, как имитируется многое другое в политической сфере Российского государства.

Итак, территориальное общественное самоуправление (ТОС) следует рассматривать как важнейший механизм реализации принципов местного самоуправления и один из немногих реально функционирующих институтов гражданского общества. Это делает данную форму общественного участия и самоорганизации граждан в условиях необходимости демократизации общественных отношений и реформирования системы МСУ весьма перспективной, чем и объясняется высокий и глубокий интерес со стороны ученых к территориальному общественному самоуправлению.

Востребованность такой формы самоорганизации, а также значительные достижения в этом направлении в различных регионах России позволяют прогнозировать дальнейшее эффективное развитие ТОСа, однако для этого следует учитывать возникающие на современном этапе его практической деятельности трудности и проблемы. Среди них наиболее пристальное внимание необходимо обратить на повышение социальной активности и социального участия граждан, уровень которых постепенно снижается, в т.ч. по причине роста политической ангажированности ТОСа; обеспечение роста доверия населения к органам ТОСа как общественным организациям, выражающим интересы местного населения; более точное определение статуса ТОС в системе местного самоуправления с четким разграничением полномочий и функций.