Территориальное общественное самоуправление: политические аспекты

Т ема территориального общественного самоуправления (ТОС) для политических исследований – это сравнительно новый материал, в отношении которого экспертное сообщество, особенно в регионах, только формируется. Сложность данного предмета изучения заключается в его междисциплинарном характере, а также «погруженности» в две взаимосвязанные проблематики: развитие сферы местного самоуправления и сферы гражданского общества в России.

Актуальность вопроса связана с анализом накопленного практического опыта реализации российской муниципальной реформы 2003 г. и началом постреформаторского этапа. Особым измерением проблемы можно назвать и подъем гражданских инициатив, что становится важной составляющей модернизационного дискурса в России. При этом критический анализ взаимодействия власти и общества позволяет выделить ряд проблем. Наиболее рельефно потребность в общественно-властном диалоге проявляется на местном уровне. Нужна не только политическая воля, но и технологизация диалогового процесса. Определенный потенциал, необходимый для того, чтобы стать такой технологией на местах, приобрело ТОС за время реализации муниципальной реформы, что и обусловливает растущий интерес к его анализу.

Приступая к такому анализу, на наш взгляд, важно выделить базовое понимание местного самоуправления (МСУ) как общественновластного института1. На этой основе рассматриваются факторы субъектности населения в принятии решений на местном уровне, выраженные в разных формах участия населения в осуществлении местного самоуправления и являющиеся непременными условиями муниципального развития. Что касается политического анализа и политической природы местного самоуправления, то роль местного самоуправления в политической системе остается малоизученной и нераскрытой2. Отмечается и существенное преоблада- ние формально-правовой логики1. Однако, бесспорно, есть серьезные научные работы, сфокусированные на политических процессах в местном самоуправлении. Их авторы задают импульс развитию муниципальных исследований как самостоятельного направления политической науки2.

При объяснении природы местного самоуправления как субъекта политического пространства отмечается, что основная функция муниципальной политики – распределительная, из которой рождается конфликт интересов и борьба за власть³. Местное самоуправление структурирует локальное политическое пространство, которое определяется как система отношений по поводу местной власти, складывающихся между политическими субъектами в местном сообществе. К таким субъектам относятся органы местного самоуправления, партийные и общественные организации, СМИ, лобби, политические лидеры, а также региональные и даже центральные власти⁴. Для понятийной определенности в вопросах общественного самоуправления большое значение имеют также разработка понятия «общественное участие» и широко представленная в зарубежной традиции МСУ концепция соседских сообществ ( community )⁵.

Обобщение современного научного дискурса по вопросам МСУ в России, а также теории и практики развития гражданского общества позволили сформулировать следующий тезис: местное самоуправление является важнейшим аспектом становления и развития гражданского общества в России, а основным каналом гражданской активности являются формы участия населения в местном самоуправлении. Среди данных форм, прописанных в

Федеральном законе № 131 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – ФЗ-131), особое внимание обращает на себя форма территориального общественного самоуправления.

Становление практических моделей ТОС в современной России следует рассматривать в связи с реализацией муниципальных реформ. При этом важнейшими факторами оформления институционального дизайна местного самоуправления оказываются состояние политической системы в целом и логика выстраиваемых отношений «центр – регионы». Предлагается следующая периодизация муниципального реформирования в современной России: с конца 1980-х гг. по 1995 г., с 1995 г. по 2000 г., с 2000 г. по настоящее время. Разные политические ситуации, в которых вызревали эти этапы, позволяют делать вывод о разных концепциях реформирования института российского МСУ на разных этапах.

На современном этапе реформирования (с 2000 г.) ключевым событием для муниципальной России стало принятие и поэтапное вступление в силу ФЗ-131. При этом важно учитывать политические условия вызревания и реализации реформы. На настоящем этапе в условиях централизованного федерализма происходит трансформация роли местного самоуправления в направлении большей централизации6. Прежняя заинтересованность центра в самостоятельности местного самоуправления заменяется политическим курсом на усиление влияния региональной власти на местное самоуправление в качестве продолжения политики «административной вертикали» на местном уровне.

В то же время официально заявлена главная цель реформы – создание подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня7, что связано с определением населения как активного субъекта местной жизни. Если сравнить ФЗ-131 в современной редакции и редакцию 1995 г., то в федеральном законе 2003 г. обнаруживается существен- ное увеличение главы о прямом и опосредованном участии населения в МСУ: добавлены новые формы, расширено толкование прежних, при этом текстуально преобладает ст. 27 о ТОС. На наш взгляд, именно вопросы участия населения в местном самоуправлении были призваны стать «визитной карточкой» муниципальной реформы в публичном политическом процессе.

Юридическое определение ТОС, которое прописано в российском законодательстве о МСУ, звучит следующим образом: «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения1». ТОС – одна из форм осуществления местного самоуправления непосредственно населением с определенной территориальной локализацией. Однако фактически в сравнении с другими формами участия, указанными в законе, ТОС представляет собой единственную форму, предполагающую самоорганизацию населения на основе общих интересов проживания, имеющую массовый (коллективный) и долгосрочный характер, а также определенную институционализацию взаимоотношений организованного сообщества жителей с органами местной власти. В связи с территориальной природой ТОС важно подчеркнуть, что именно территория проживания остается основой для прочной социальной интеграции граждан.

Спектр деятельности объединений ТОС с учетом законодательных рамок (вопросы местного значения) и разного территориального уровня (от подъезда до микрорайона) – широкий. Так, Е.С. Шомина выделяет следующие крупные блоки проблем, которыми занимаются активисты ТОС2: защита своей территории; улучшение своей жилой среды; социально-культурная работа; блок проблем по обслуживанию и эксплуатации жилого фонда.

Таким образом, ТОС является самостоятельной формой участия граждан в осу- ществлении местного самоуправления, т.е. имеет законодательно определенный статус элемента в системе местного самоуправления. При этом рамочные организационные и финансовые основы ТОС регулирует ФЗ-131. Однако, с другой стороны, ТОС – это общественная структура, часто имеющая организационноправовой статус общественной организации. То есть, институционально ТОС оказывается встроенным в систему местного самоуправления, что сближает его с другими формами участия и предусматривает определенное взаимодействие с органами МСУ, но фактически его сущность связана с реализацией независимых гражданских инициатив как элемента гражданского общества. Такая двойственность предопределяет особый политико-правовой статус ТОС.

В пользу особой субъектности ТОС в муниципальном политическом процессе говорят и следующие факторы:

– легитимность объединений ТОС, которая оказывается выше, чем у представительной власти (строгие требования по кворуму для собраний/конференций ТОС в сравнении с отменой явки на выборах для формирования представительных органов);

– социальные ресурсы ТОС и их влияние на формирование общественного мнения на территории;

– коллективные действия, лежащие в основе ТОС, массовый характер субъектности ТОС;

– пограничный, посреднический характер самой формы ТОС между органами власти и населением.

Данные факторы априори предопределяют наличие политического интереса к ТОС со стороны власти. Практика свидетельствует о широком привлечении ТОС к избирательным кампаниям. В связи с этим некоторые исследователи выражают мнение о возможной трансформации ТОС из независимых гражданских структур в подчиненную, встроенную в систему МСУ структуру. Е.С. Шомина также отмечает стремление власти муниципализировать данные общественные инициативы3.

Немаловажно, что заинтересованность к тематике ТОС стали проявлять партийные, межмуниципальные объединения, главы не только городов, но и регионов. При этом отмечается участившаяся включенность вопросов о ТОС в партийную повестку «Единой России»1. Возрастающий интерес наблюдается и со стороны межмуниципальных объединений – Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС)2, Конгресса муниципальных образований. Можно предположить, что в дальнейшем на федеральной площадке или между регионами3 может наметиться конкуренция за «продвижение» темы ТОС.

Рассмотрение некоторых сюжетов, связанных с современным состоянием и развитием ТОС, позволяет сделать следующие обобщения.

• 1.    Состояние сферы местного самоуправления зависит от общесистемных проблем взаимоотношений государства и общества в стране. Наиболее показательным примером этой зависимости является динамика участия населения в местном самоуправлении.

• 2.    Вопросы общественного участия в местном самоуправлении позиционируются как цель и «лицо» муниципаль-

  ной реформы 2003 г., чем объясняется их активное «продвижение» в публичной политике на всем протяжении реализации реформы и до настоящего времени.

• 3.    Наблюдается противоречие между формальными и фактическими практиками осуществления общественного самоуправления, что отличает политический процесс в России в целом.

• 4.    Из всех форм участия населения в осуществлении МСУ, прописанных в ФЗ-131, одной из важнейших является форма ТОС, обладающая политико-правовой субъектностью в муниципальном процессе.

• 5.    Основная дилемма, предопределяющая развитие формы ТОС, в том, что, с одной стороны, ТОС институционально встроено в систему местного самоуправления, а с другой – выступает как форма гражданской активности и независимого гражданского контроля, т.е. как элемент гражданского общества.

• 6.    В условиях ограниченности ресурсов органов МСУ для решения вопросов местного значения важно переосмыслить роль институтов самоорганизации жителей на местах и найти новые решения включения данных институтов в местное самоуправление. Однако поиск механизмов обратной связи и важность со-участия жителей в решении вопросов местного значения сталкиваются со опасениями чиновников по поводу усиления гражданских инициатив. Этот вывод получает подтверждение и в связи с рассмотрением формы ТОС.

При всех существующих проблемах и на фоне дефицита других форматов диалога общества и власти территориальное общественное самоуправление является работающим каналом публично-властной коммуникации и обратной связи с населением на местном уровне.