Трансформация государственной гражданской службы в условиях административной реформы в постсоветской федеративной России

История российской государственности содержит богатый опыт становления и развития аппарата государственной власти. Деление «служилых» на «государеву службу» (которая проходила в основном в войсках) и «приказную работу», означавшую службу в государственных органах, произошло в середине XVII века.

В последующие годы законодательство России о гражданской службе постоянно трансформировалось. Однако изменения правовых предписаний о государственной службе носили в основном производный характер от социально-экономических и политических реалий в стране. В годы советской власти не существовало правового закрепления института государственной службы, а сама служба в государственных органах регламентировалась актами различной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруда утвердил единую номенклатуру должностей служащих. Под номенклатурой понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, утверждались и отзывались партийными комитетами - от райкома (горкома) до ЦК партии150. Наиболее существенной функцией номенклатуры была функция политического управления страной, которая просуществовала вплоть до времени ликвидации советской власти. В 1990 году начался глобальный политический кризис, положивший начало ликвидации советской государственности и управления. Новые экономические и политические условия потребовали коренной перестройки государственного аппарата и его адаптации к новому этапу развития страны. Одной из актуальных задач стало создание корпуса профессиональных государственных служащих, которые могли бы работать в условиях политического плюрализма и рыночных отношений.

В реформировании системы государственной службы Российской Федерации можно выделить несколько этапов.

Первый этап (1992-1997 годы). В 1992 году была разработана концепция реформирования государственной службы, предусматривающая принятие рамочного закона о государственной службе, который послужил бы отправным этапом для дальнейшего нормативного правового регулирования в этой сфере. Однако закон не был принят.

Реальные шаги по становлению государственной службы в нашей стране были предприняты в 1993 и первой половине 1995 годов. При Президенте РФ 3 июня 1993 года был учреждён Совет по кадровой политике, в феврале 1994 года - Управление федеральной государственной службы, в июне - Российская академия государственной службы при Президенте РФ (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС).

Конституцией РФ 1993 года впервые были заложены основы законодательного регулирования института государственной службы как важнейшего элемента государственного управления. На протяжении последнего времени вся система российской государственной службы формируется на основе ее принципов.

В 1993 году Президент РФ издал Указ, утвердивший Положение о государственной службе только в государственных органах федерального уровня151. Данное Положение стало первым комплексным нормативным правовым актом о государственной службе. В нем впервые было дано определение государственной службы. Этот документ должен был, по мнению разработчиков152, способствовать формированию государственного аппарата из высококвалифицированных специалистов, стоящих вне экономических и политических влияний, и обеспечивать стабильность правового положения государственных служащих. В результате были заложены основы государственной службы в России.

Впоследствии становилось очевидным, что одними указами и подзаконными актами нельзя отрегулировать всю сферу государственной службы. Необходимость принятия закона стала очевидной.

Принятый 31 июля 1995 года Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"153 (далее также – закон об основах государственной службы) стал этапом дальнейшего формирования нормативной правовой базы государственной службы в нашей стране. Этот закон уже имел более широкую сферу действия, охватывал службу в государственных органах федерального и регионального уровня. Федеральный закон установил правовые основы организации такой службы и основы правового положения российских государственных служащих. В указанном законе впервые были юридически закреплены определения понятий государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, определены принципы государственной службы. Законом был установлен правовой статус государственных служащих, ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, правовые гарантии, ответственность государственных служащих, порядок прохождения гражданами государственной службы.

По своему функциональному назначению закон об основах государственной службы должен был стать основным и являться базовым законодательным актом, определяющим правовой статус государственных служащих, и распространяющимся на всех государственных служащих независимо от вида государственной службы.

Тем не менее, несмотря на бесспорно положительное значение указанного Федерального закона, комплексная, эффективная система обеспечения правового регулирования государственной службы в Российской Федерации окончательно не была сформирована. Военная и правоохранительная службы продолжали регулироваться отдельным законодательством, которое сформировалось значительно ранее ¹⁵⁴ , развиваясь автономно.

Анализ норм Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ показал, что он содержал большое количество отсылочных норм к федеральным законам (42), к законам субъектов Российской Федерации (20) и к подзаконным актам (17).

Наряду с федеральными законами и указами Президента РФ существовал ряд Постановлений Правительства РФ, принятых во исполнение данных нормативных правовых актов.

В итоге российское законодательство о государственной службе в тот период характеризовалось хаотичностью и противоречивостью друг другу нормативных правовых актов о федеральной гражданской службе, о службе в отдельных государственных органах (органах прокуратуры, внутренних дел, таможенных органах).

Отсутствие единой системы нормативного правового регулирования на федеральном уровне привело к тому, что в субъектах РФ складывались свои собственные подходы к правовому регулированию государственной службы. Такое обстоятельство во многом объяснялось нормативной неопределенностью: рамочный закон об основах государственной службы оставлял государственную службу субъектов в их ведении, тогда как п. "к" статьи 72 Конституции РФ относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её субъектов.

В результате сложилась ситуация, когда в регионах правовые основы государственной службы регулировались различными нормативными правовыми актами, не согласующимися с федеральным законодательством и между собой. Например, в законодательных актах Башкирии, Марийской республики, Татарстана термин "квалификационный разряд" был заменен термином "классный чин". В Иркутской области, где существовало своё, отличное от федерального, деление государственных должностей на группы, было предусмотрено параллельное существование и квалификационных разрядов, и классных чинов. Существенно отличались и региональные нормы денежного содержания госслужащих. И, как следствие, оплата труда и социальная защита государственных служащих в некоторых субъектах Федерации превышала уровень, определенный для федеральных служащих.

Очевидно, что на этом этапе не удалось создать стройную систему государственнойслужбы в стране. Не были четко определены новые задачи и сферы ответственности государственных служащих. Нормативные правовые акты принимались разрозненно и не могли обеспечивать целостность и единство института государственной службы РФ, чем затрудняли реализацию уже принятых актов и вызывали необходимость дополнительного разъяснения по их применению. Сложившееся состояние государственной службы не могло не сказаться на эффективности работы органов государственной власти.

Второй этап (1996–1998 годы). В сентябре 1996 года главе государства была представлена аналитическая записка «О проблеме слабой управляемости государственными процессами», где в качестве главной проблемы выделялась необходимость подготовки концепции нового правового порядка в государственном управлении¹⁵⁵. В этот период было подготовлено 12 вариантов концепции административной реформы. Впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы и определены основные направления реформы – повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества. 13 марта 1998 года в Администрации Президента России состоялось обсуждение проекта концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 года к ее практической реализации преступать нецелесообразно.

Третий этап (конец 2000 года до середины 2001 года). В этот период формировался концептуально новый подход в сфере модернизации института государственной службы страны в целом. Он ознаменовался утверждением Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации156 (далее – Концепция) и Планом первоочередных мероприятий по ее реализации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования.

Концепция предусматривала кардинальное обновление федерального законодательства в сфере государственной гражданской службы. Принципиальным положением этого документа явилось формирование единой системы государственной службы в нашей стране.

Главными целями реформирования государственной службы Концепция определила:

• 1.    Повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

• 2.    Создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей России.

В результате реформирования государственная служба должна представлять собой целостный, базирующийся на единых принципах институт и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Должны были быть созданы действенные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. Предполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственной службы как рода профессиональной деятельности. В Концепции в целом были определены основные задачи и этапы реформирования государственной службы. Особое внимание было обращено на необходимость реформирования системы государственной службы в условиях гласности и при участии институтов гражданского общества. Был издан Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".

Четвертый этап (2002-2007 годы) . В 2002 году была принята федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003-2005 годы (далее – федеральная программа). Позже срок действия программы был продлен до 2007 года.

Данной программой было намечено повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление. К числу основных задач реформы были отнесены создание единой, стабильной и унифицированной законодательной базы государственной службы, обеспечение взаимосвязи между различными видами государственной службы, разграничение законодательной компетенции Федерации и ее субъектов157.

Субъектам РФ было рекомендовано за счет собственных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных федеральной программой, а также разработать и утвердить собственные региональные программы реформирования государственной службы субъектов.

В результате реализации Концепции и федеральной программы должно было быть обеспечено, в том числе, "создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих"158. В качестве инструментов решения этих задач значились:

• -    внедрение контракта (на основе должностных регламентов, включающих показатели эффективности оказания государственными гражданскими служащими услуг) вместо трудового договора;

• -    обеспечение конкурсности при замещении должностей государственной гражданской службы;

• -    внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе;

• -    законодательное регулирование профессиональной этики государственных гражданских служащих.

Принятые на федеральном уровне Концепция и федеральная программа явились базовыми документами, определяющими подходы к реформированию государственной службы.

Среди первых результатов, которые удалось реализовать в ходе реформирования государственной службы, следует отметить подготовку нормативной правовой базы, закрепляющей механизмы обеспечения единства системы функционирования трех видов государственной службы – гражданской, военной и правоохранительной. Обеспечена взаимосвязь между государственной гражданской и муниципальной службами.

27 мая 2003 года был принят Федеральный закон № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", которым впервые юридически закреплена видовая классификация государственной службы и ее деление на самостоятельно обособленные виды (государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба). По своей сути данный закон явился базовым, который установил общие принципы и закрепил основы правового регулирования государственной службы в России.

В развитие указанного закона 27 июля 2004 года был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее также – закон о гражданской службе), который регламентирует вопросы государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы. Данный закон по своему предмету регулирования охватывает обширную сферу общественных отношений, определяет правила конкретного вида государственной службы: устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации.

Современный этап реформирования государственной службы . В результате осуществления мероприятий федеральной программы были выявлены сложные и комплексные проблемы в сфере государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития этого института.

Ряд задач реформирования государственной службы остался нерешенным. Не были реализованы положения Концепции и законодательства РФ о формировании системы управления государственной службой. Сегодня эта система начинает только складываться. Здесь ценным представляется опыт создания при аппарате полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, при главах субъектов РФ специальных советов по государственному и муниципальному управлению, советов и комиссий по вопросам местного самоуправления при Правительстве России, при Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

В законодательной сфере в настоящее время необходимо принятие федеральных законов о правоохранительной службе, о военной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей.

Одной из принципиальных проблем является разграничение компетенции Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования в сфере государственной службы.

Разработка и принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровнях, должны обеспечивать единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с конституционными принципами разграничения компетенции.

В ходе реформы в субъектах Федерации был реализован большой комплекс мер по реализации федеральной программы реформирования государственной службы России в период 2003 – 2007 годов: проводились анализ и оценка реального состояния государственной службы в регионах, утверждались нормативные правовые акты, собственные программы реформирования. Практически во всех субъектах Федерации велась работа по формированию методики реформирования гражданской службы, осуществлялся поиск рациональных методов и способов управления гражданской службой и внедрения их на практике. Однако проводимый анализ соответствующих нормативных правовых актов специалистами показывает, что в большинстве случаев наблюдается практика копирования положений закона о гражданской службе без каких-либо попыток раскрытия данных положений с учетом специфики местных условий и потребностей159.

В активизации реформирования государственной службы важно учитывать состояние ее кадрового состава, его количественные и качественные параметры, основные тенденции развития, использовать невостребованные способности государственных служащих.

В законе о гражданской службе в числе приоритетных направлений формирования ее кадрового состава наряду с профессиональной подготовкой гражданских служащих закреплены их переподготовка, повышение квалификации и стажировка. Закон определяет компоненты дополнительного профессионального образования, их назначение, цели и процедуры реализации. Однако при имеющейся системе государственных образовательных учреждений, недостаточности государственного финансирования (в том числе и в реализации государственного заказа, особенно в субъектах Федерации) пока нет реальной возможности обеспечить повышение профессиональной квалификации гражданских служащих не реже одного раза в три года, как это требуется по закону.

Все эти проблемы, как предполагается, должна решать Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Одним из главных недостатков этого документа, на наш взгляд, его односторонняя юридическую направленность в решении проблем государственной службы, в основном правовыми методами без реального политического и практического сопровождения.

Многие аспекты кадровой политики, проводимой Президентом РОССИИ Д.А. Медведевым, в программе не затронуты. Так, например, вопросы реформирования и развития муниципальной службы, ее взаимосвязи с гражданской службой остаются в тени. В программу не включено такое важное направление политики главы государства, как формирование и использования резерва управленческих кадров.

Представляется целесообразным, пока не упущено время, учесть мнение ученых и практиков и по возможности внести определенные коррективы в программу с тем, чтобы эффект от реализации мероприятий был максимален, а ее выполнение не пришлось откладывать на более поздние сроки.