Трансформация политики южнороссийских регионов в условиях внешних шоков

DOI:

Цитирование. Митрофанова И. В., Чернова О. А. Трансформация политики южнороссийских регионов в условиях внешних шоков // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Регионоведение. Международные отношения. – 2023. – Т. 28, № 3. – С. 197–209. – DOI: jvolsu4.2023.3.18

Введение. Изменения в региональной политике являются неизбежным процессом, связанным как с внутренней трансформацией социально-экономических систем регионов, так и с появлением внешних шоков. При этом шоки отличаются от угроз стремительностью воздействия, что значительно усиливает риски их неблагоприятных последствий для социально-политической ситуации. Необходимость ответа на наблюдаемые или ожидаемые вызовы обусловливает корректировку политических стратегий государственного управления в целях поддержания стабильной социально-экономической обстановки в регионах и мобилизации в максимально короткий срок ресурсов, обеспечивающих экономическую безопасность страны.

После череды шоковых событий, связанных с мировым экономическим кризисом 2008–2009 гг., экономическими санкциями со стороны западных стран в отношении России с 2015 г. после присоединения Крыма, пандемией COVID-19, российская экономика вновь оказалась под воздействием шоков, заставляющих пересмотреть политическую стратегию управления в регионах. Отвечая на новые вызовы, органы власти субъектов Федерации используют различные инструменты в осуществлении преобразующих действий, связанных со стабилизацией социально-политической ситуации в регионах и обеспечением их экономической безопасности. При этом регион воспринимается как институциональный актор государственной политики, а проводимая в регионе экономическая политика – как важнейший институт государственной деятельности, обеспечивающий согласованность и последовательность действий отдельных ведомств [4].

Центральные вопросы данного исследования – как органы власти понимают сложившиеся вызовы для экономики региона и их возможные социально-политические последствия; какие политические решения они принимают в связи с этим? Соответственно, цель данного исследования состоит в том, чтобы определить, каким образом в регионах меняется политическая стратегия решения задач повышения экономической безопасности в условиях нарастающего экономического давления со стороны западных стран, а также оценить результативность предпринимаемых мер. Новизна исследования состоит в том, что оценка эффективности реализуемых региональными властями политических решений в условиях текущих шоков осуществляется сквозь призму обеспечения экономической безопасности региона, определяемой в контексте целей и направлений, заложенных в Стратегии экономической безопасности РФ, тогда как большинство научных работ сосредоточено на анализе эффективности использования властями отдельных инструментов региональной политики.

Методология и методы исследования. В последние годы в научной литературе уделяется достаточно много внимания вопросам обеспечения экономической безопасности регионов, что связано с ухудшением геополитической ситуации в мире. Как известно, экономическая безопасность региона характеризуется: 1) устойчивостью развития региональной экономики; 2) защищенностью экономических отношений от внешних угроз; 3) способностью экономики адаптироваться к новым условиям и вызовам [14]. Исследователи рассматривают различные аспекты обеспечения экономической безопасности территории с учетом региональной специфики [5; 10; 15; 16; 20] и в условиях различных шоковых событий [18]. При этом всеми авторами признается важнейшая роль государственного управления в решении задач мобилизации ресурсов для достижения баланса выгод и потерь в условиях потрясений.

В рамках нашего исследования при оценке эффективности мер экономической политики мы фокусируем внимание на том, насколько эти меры способствуют решению задач обеспечения экономической безопасности региона в контексте целей и направлений, заложенных в Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 г. [17], проецируя отраженные в ней показатели на региональный уровень управления. При формировании системы показателей мы учитывали, что они должны, во-первых, отражать «справедливость» существующей системы распределения, обеспечивающей политическую стабильность в регионе [1], во-вторых, демонстрировать реакции экономики региона на внешние шоки [8; 24]. При этом мы не использовали показатели, характеризующие общую макроэкономическую ситуацию в стране. Также мы принимали во внимание возможность получения для анализа данных из Информации для ведения мониторинга социально-экономического положения субъектов РФ в январе – декабре 2022 года.

В частности, в качестве показателей, характеризующих экономическую безопасность региона, в статье были выбраны следующие:

– индекс промышленного производства;

• –    индекс производства продукции с/х;

• –    оборот розничной торговли;

• –    индекс цен на товары и услуги;

• –    объем инвестиций в основной капитал;

• –    среднедушевые денежные доходы населения;

• –    уровень занятости населения.

Оценку эффективности мер экономической политики мы определяли на основе расчета относительных отклонений перечисленных показателей в 2022 г. от их прогнозных значений. Использование усредненных по России показателей в качестве базы сравнения, как это достаточно часто встречается в исследованиях устойчивости регионов к потрясениям [6; 7; 23], представлялось нам некорректным, поскольку не позволяло оценить, в какой мере предпринимаемые региональными властями усилия по стабилизации ситуации в регионе позволили обеспечить выход на те социально-экономические позиции, которые бы достиг регион при сохранении имеющихся тенденций развития при отсутствии внешних шоков.

Прогнозные значения показателей определялись на основе использования метода линейной регрессии с применением функции ПРЕДСКАЗ в Excel. В рамках построения прогноза рассматривался период с 2016 по 2021 год. Индекс ( I_i ), характеризующий отклонение i -го фактического показателя в 2022 г. от прогнозного, определялся по формуле:

I i факт

Ii =       –1, iпрогн где Iiфакт – фактическое значение i-го индекса;

I – прогнозное значение i -го индекса.

прогн

Значение I_i < 0 свидетельствовало о том, что выбранная политическая стратегия экономического развития оказалась неэффективной в отношении обеспечения экономической безопасности по данному показателю; I_i > 0 – об эффективности выбранной стратегии в отношении обеспечения уровня экономической безопасности по данному показателю.

Объектом исследования являлись старопромышленные регионы Юга России – Волгоградская и Ростовская области. Для проведения работы авторы использовали: системный подход для исследования экономической политики региона как составного компонента обеспечения национальной безопасности в условиях внешних шоков; контекст-анализ документов, принимаемых органами законодательной власти регионов в отношении реализации экономической политики; сравнительный анализ показателей экономической безопасности регионов. Источниками данных являлась нормативно-законодательная база по проблематике исследования, представленная на официальных сайтах региональных Правительств, а также официальные данные Федеральной службы государственной статистики, включая оперативные показатели за 2022 г., представленные территориальными органами службы государственной статистики в Волгоградской и Ростовской областях.

Результаты исследования. Современные угрозы дестабилизации социально-политической обстановки в южнороссийских регионах. Специальная военная операция (СВО) на Украине и обусловленное ею экономическое давление со стороны зарубежных оппонентов привели к возникновению серьезных проблем для экономической безопасности российских регионов. Еще не оправившаяся от последствий введенных с 2015 г. санкций и шоков пандемии COVID-19 экономика российских регионов столкнулась с новыми вызовами и угрозами, связанными с усилением санкционных мер со стороны западных стран и значительной мировой изоляцией.

Исторически экономическая ситуация влияет на социально-политическую стабильность, поскольку определяет возможности реализации планов модернизационного развития, реализации социальных проектов [21].

Слабая экономика приводит к утрате доверия к государственной власти с возрастанием риска выражения социальных протестов в условиях роста цен и снижения реальных доходов населения [12]. Поэтому, столкнувшись с экономическими проблемами, органы власти в регионах все больше фокусируются на необходимости корректировки экономической политики в направлении сглаживания негативных воздействий кризисных явлений и поиска новых возможностей развития. В какой мере преобладает тот или иной процесс, во многом определяется тем, как оценивают власти сложившуюся ситуацию и какие политические цели преследуют.

Наиболее серьезную угрозу социальнополитической стабильности для Волгоградской и Ростовской областей в настоящее время представляет ограничение импорта высокотехнологичного оборудования и комплектующих, программного обеспечения [19].

Как видно из данных рисунка 1, географически внешняя торговля в 2021 г. в исследуемых регионах была ориентирована на дальнее зарубежье. В структуре экспорта в Ростовской области преобладали продовольственные товары и продукция сельского хозяйства (см. рис. 2). Значительную долю также занимала продукция ТЭК, машины и оборудование. При этом на долю США и Европы в 2021 г. приходилось порядка 10–12 % всего экспорта; на долю Азии – 49 %, на долю Аф- рики – более 21 % [13]. Для Волгоградской области наибольшая доля экспорта приходилась на продукцию ТЭК, металлы и продукцию химической промышленности (см. рис. 3), при этом доля США и Европы также составила около 12 %; доля Азии – 28,5 %. В структуре импорта в обоих регионах преобладали машины и оборудование, продукция химической промышленности и металлы.

В сфере экспорта технологий и услуг технического характера Ростовская область по числу и стоимости соглашений значительно превышала Волгоградскую область (54 соглашения стоимостью более 26,9 млн долл. США против 13 соглашений стоимостью 7,6 млн долл. США), а в сфере импорта, при относительно равном числе соглашений (67 и 54 соответственно) их стоимость также была выше более чем в 2 раза (29,8 и 13,9 млн долл. США).

Высокий уровень импортозависимости экономики регионов предоставляет им ограниченное пространство возможностей для предотвращения ухудшения условий и качества жизни населения, дефицита определенных товаров и услуг. Ограничения на доступ к высокотехнологичному оборудованию сдерживают возможности модернизации промышленного сектора экономики, а также сектора ИКТ для обоих регионов. А дефицит спроса на ряд товаров нашего экспорта еще более усугубляет ситуацию в отношении возможностей развития

Рис. 1. Географическая структура внешней торговли в Волгоградской и Ростовской областях в 2021 г., млн долл. США

Fig. 1. Geographical structure of foreign trade in the Volgograd and Rostov regions in 2021, mln USD

Примечание. Источник: [11].

Рис. 2. Товарная структура экспорта / импорта в Ростовской области в 2021 г., млн долл. США

Fig. 2. Commodity structure of export/import in the Rostov region in 2021, mln USD Примечание. Источник: [11].

Рис. 3. Товарная структура экспорта / импорта в Волгоградской области в 2021 г., млн долл. США

Fig. 3. Commodity structure of export/import in the Volgograd region in 2021, million USD Примечание. Источник: [11].

отечественного промышленного производства. При этом в результате ухудшения внешнеторговой конъюнктуры региональные бюджеты Волгоградской и Ростовской областей, доходы которых в значительной степени определяют- ся деятельностью экспортоориентированных и импортозависимых отраслей, почувствуют ощутимое давление, что делает риски социально-политической дестабилизации в регионах достаточно высокими.

Ключевые изменения в экономической политике южнороссийских регионов: анализ преемственности и новых трендов развития . Крупномасштабные геополитические изменения, начало которым было положено СВО на Украине, привели к сдвигу парадигмы региональной политики в сторону поиска инклюзивных факторов развития и поддержания экономической безопасности. Условием, позволяющим стабилизировать социально-экономическую ситуацию в регионе, стало рассмотрение угроз как перспектив развития с возложением на региональные власти особой ответственности в отношении выбора мер, позволяющих не только смягчить возникающие потери, но и найти возможности для обновления и реконфигурации.

Для мониторинга социально-экономической ситуации в стране и решения задач обеспечения национальной безопасности в марте 2022 г. в РФ начал работу оперативный штаб, возглавляемый председателем правительства страны. Аналогичные структуры под руководством губернаторов регионов и их заместителей были созданы в Волгоградской и Ростовской областях.

Накопленный значительный опыт в реализации политических действий в период коро-накризиса определил общую направленность предпринимаемых органами власти мер поддержки экономики региона: финансовые, имущественные и административные. При этом, учитывая обстоятельства, отличающие текущую ситуацию от коронакризиса, решение задач повышения экономической безопасности в условиях нарастающего экономического давления со стороны западных стран региональные правительства связывали с поддержанием деловой активности бизнеса и стабилизацией экспортных поставок. В решении задачи поддержания деловой активности регионального бизнеса органы власти традиционно сосредоточились на фискальных мерах и отсрочках платежей в бюджет, уже доказавших свою эффективность в стимулировании процессов восстановительного роста экономики в условиях коронакризиса. В дополнение к федеральным мерам отсрочки по страховым взносам для предприятий из ряда отраслей, работающих на внутренний рынок, а также введению промышленной ипотеки, призванной стимулировать при- обретение производственной недвижимости, на региональном уровне были разработаны дополнительные меры, призванные облегчить доступ к источникам финансирования и снизить налоговое бремя.

Задача стабилизации экспортных поставок в условиях разрушения сложившихся глобальных цепочек имела место и в период пандемии COVID-19. Однако, в отличие от коро-накризиса, ее решение в настоящее определяется не только ориентацией отечественного производства на внутренний рынок, но и возможностью перенаправления ресурсных и товарных потоков в Азию, Африку, Латинскую Америку. Продвижению продукции регионов на новых рынках сбыта во многом помогло эффективное взаимодействие государственного института поддержки несырьевого экспорта – Российского экспортного центра – с региональными органами власти Ростовской и Волгоградской областей. Так, объем поддержанного экспорта в Ростовской области в 2022 г. составил более 1,5 млрд долл. [3], в Волгоградской области – более 367 млн долл. [2]. В целом же можно отметить, что данные меры были оперативными и тактическими.

К стратегическим мерам можно отнести те, которые были направлены на стимулирование импортозамещающего производства для повышения технологического суверенитета страны в рамках решения задач обеспечения национальной безопасности. Курс на им-портозамещение в южнороссийских регионах был взят еще в 2014 г., но низкий импортозамещающий потенциал российской промышленности, сложности перехода на отечественные аналоги и недоказанность их эффективности привели к тому, что активно разрабатываемые в 2015–2016 гг. региональные программы им-портозамещения были свернуты в результате отсутствия каких-либо значимых практических результатов [9; 22]. Однако введенные санкции и массовый уход из регионов фирм с иностранным капиталом и бенефициарами потребовали возврата внимания региональных властей к разработке и реализации импортозамещающих проектов.

В настоящее время для возможностей осуществления сценария импортозамещения в Волгоградской и Ростовской областях открываются широкие перспективы, что связа-

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТРАНСФОРМАЦИИ но с принятием в инструментарий государственного управления новых методов и приемов регулирования, ориентированных на развитие хозяйственных связей и привлечение общественных институтов для противодействия новым вызовам. Одновременно власти сосредоточились на том, чтобы региональные финансы были направлены на конкретные проекты, связанные с укреплением технологического суверенитета страны.

Так, в Волгоградской и Ростовской областях с 2021 г. действуют инвестиционные стандарты, дающие право претендовать на дотации из федерального бюджета с получением предпринимателями инвестиционного налогового вычета. Также в этих регионах Юга России планируется создание особых экономических зон (далее – ОЭЗ). Для Волгоградской области планируется создание ОЭЗ «Химпром» с запуском новых высокотехнологичных химических производств. В Ростовской области создание ОЭЗ планируется на территории Новочеркасского индустриального парка, где на сегодняшний день уже успешно функционирует компания по производству прицепной техники «Бонум», предприятия ООО «Ростовского механического завода» и ряд других. При этом значимой предпосылкой для стимулирования процессов импортозамещения в Ростовской области является создание в конце апреля 2022 г. регионального центра кооперации и импорто-замещения на базе АНО «Агентство инноваций Ростовской области» при содействии АНО МФК «РРАПП». Значительный стратегический резерв с точки зрения повышения экономической безопасности региона также имеет новый инструмент государствен-

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ной поддержки предприятий – промышленная ипотека, позволяющая относительно быстро запустить производство с созданием новых рабочих мест.

Таким образом, можно сделать вывод, что политические цели органов власти в условиях усиления экономического давления со стороны западных стран сместились с «адаптации как способа выживания», характерной для периода пандемии COVID-19, на «обеспечение экономической безопасности на основе обновления». Соответственно, поменялись драйверы изменений и рычаги воздействия в региональной экономической политике (табл. 1).

Для анализа эффективности реализуемых региональными властями политических решений в условиях текущих шоков сравним прогнозные и фактические значения показателей экономической безопасности Волгоградской и Ростовской областей (см. табл. 2).

Для наглядности изобразим значения индексов отклонений фактических показателей экономической безопасности регионов от прогнозных в виде лепестковой диаграммы (см. рис. 4).

Обсуждение и выводы. Практика государственного управления в условиях современных вызовов усиления экономического давления со стороны западных стран, как и в условиях пандемии COVID-19, отличается децентрализацией принимаемых решений с передачей ответственности на региональный уровень. Одновременно стоит заметить, что решение задач обеспечения экономической безопасности регионов в условиях существующих вызовов не возлагается исключительно на региональные власти. Значительная роль

Таблица 1. Изменения в региональной политике Волгоградской и Ростовской областей

Table 1. Changes in the regional policy of the Volgograd and Rostov regions

Характеристики экономической политики	Шоки пандемии COVID-19	Шоки усиления экономического давления
Основные драйверы изменений	Цифровизация	Инвестиции в импортозамещающее производство Поиск новых торговых партнеров
Рычаги воздействия	Инструменты налоговой и денежнокредитной политики	Региональный инвестиционный стандарт Региональный экспортный стандарт Промышленная ипотека

Примечание. Составлено авторами.

Таблица 2. Прогнозные и фактические показатели экономической безопасности Ростовской и Волгоградской областей в 2022 году

Table 2. Forecast and actual indicators of economic security of the Rostov and Volgograd regions in 2022

Показатель	Регион
	Волгоградская область			Ростовская область
	прогноз	факт	I i	Прогноз	факт	I i
Индекс промышленного производства	96,79	103,5	0,07	104,76	102,8	–0,02
Индекс производства продукции с/х	95,84	116,4	0,21	99,04	111,9	0,12
Оборот розничной торговли, млн руб.	485 872,5	536 132,9	0,10	1 146 965,5	1 308 618,1	0,14
Индекс потребительских цен	106,55	111,38	0,04	106,55	112,2	0,05
Объем инвестиций в основной капитал (январь-сентябрь), млн руб.	86 534,5	136 641,8	0,58	179 765,1	287 821,2	0,60
Среднедушевые денежные доходы населения, руб.	36 021	31 370	–0,13	43 404	42 894	–0,01
Уровень занятости населения, %	62,0	64,6	0,04	63,1	65,6	0,04

Примечание. Рассчитано авторами на основе данных территориальных органов Росстата по Волгоградской и по Ростовской областям.

Промышленное производство 0,6 0,5

основной капитал цены

Волгоградская область

- - Ростовская область

Рис. 4. Индексы отклонений фактических показателей экономической безопасности регионов от прогнозных Fig. 4. Indices of deviations of actual indicators of economic security of regions from forecast ones Примечание. Рассчитано авторами.

в реализации политических стратегий государственного управления в регионах отводится новым практикам субсидиарности с ориентацией на укрепление сотрудничества органов власти с местными сообществами и частным сектором. В то же время, как показал проведенный анализ реализуемой в 2022 г. органами власти Волгоградской и Ростовской областей экономической политики, предпринимаемые в регионах меры во многом стали пролонгированием принятых мер поддержки бизнеса, доказавших свою эффективность в ус- ловиях коронакризиса. Представляется, что пути адаптации южнороссийских регионов к текущим вызовам предполагают дальнейшее развитие внутрирегиональных взаимодействий широкого круга агентов с особым вниманием к роли формальных и неформальных институтов в решении задач обеспечения экономической безопасности.

Результаты проведенного анализа эффективности экономической политики регионов демонстрируют, что с точки зрения поддержания экономической безопасности наи- большую результативность в регионах показали меры в сфере поддержки капиталистических отношений, связанных с приращением совокупных активов региона: а) за счет поиска новых партнеров в странах Азии, Африки и Латинской Америке; б) за счет развития собственного производства и переформатирования экспортных потоков. При этом на рост инвестиций в основной капитал в регионах в большей степени мог оказать влияние контроль стоимости заимствований со стороны Центрального Банка, чем предпринимаемые региональными властями меры. Одновременно в социальной сфере ощущается явный дефицит инструментов государственной поддержки, что сказалось на снижении денежных доходов населения. Несмотря на то что безработица, судя по официальным данным, не является в настоящее время фактором социального риска, определенную угрозу социально-политической стабильности в регионах может представлять непропорциональное влияние роста цен на отдельные категории населения.

Многие предпринимаемые региональным властями меры имеют стратегический характер, и их результаты сложно увидеть за относительно короткий период времени, их эффективность рельефнее проявится не в текущем, а в стратегическом горизонте. Поэтому авторские выводы, безусловно, имеют ограничения, связанные с наличием временного лага, что предполагает необходимость проведения дальнейших исследований.