Трансформация принципов управления в горизонте "антибюрократической революции": к оформлению "предпринимательской модели государственного управления"

Проблема взаимодействия институтов гражданского общества и государства, равно как и проблема становления институтов правового государства, не может не затрагивать вопрос о современном реформировании государственных институтов, кардинальном изменении принципов работы органов государственного управления. Сегодня ведущие аналитики (Д.Осборн, П. Пластрик, Т. Геблер, Т.Уильямс, П.М. Эньон) делают предметом исследования предпринимательскую модель государственного управления. В этой модели государственные органы выступают в качестве производителей услуг, а граждане – в качестве их потребителей.

Создание же рыночной среды способствует повышению результативности деятельности традиционно негибких бюрократов. В свое время это случилось в Новой Зеландии: занимающая третье место в 1950-х г. в мировом рейтинге по уровню жизни населения, страна снизила темпы экономического роста, заняв в рейтинге только 22 место. И тогда пришедшие к власти лейбористы, сторонники «социалистического» расширения государства, инициировали шоковую терапию. Лейбористы пошли на полную реорганизацию системы государственного управления: сосредоточили внимание на внутренней экономии, покончив с продолжавшейся десятилетиями практикой раздачи государственных субсидий и регулирования, перекроив социальные программы.

Они снизили таможенные тарифы, предназначавшиеся для поддержки внутреннего производителя, отменили контроль за ценами и зарплатами, снизили ставки налогов и расширили налоговую базу.

Полная реорганизация системы государственного управления означала здесь превращение этой системы из бюрократической в предпринимательскую, -явление, получившее название «экономического либерализма»: вместо министерств и департаментов были созданы десятки небольших организаций, оказывающих услуги населению на основе гибких смет-программ и отвечающих за результаты своей деятельности экономически, конкурируя с частными компаниями за право оказания этих услуг. Были распроданы (т.е. приватизированы) государственные предприятия примерно 5 млрд дол. США. Остальные отрасли государственного сектора правительство преобразовало в так называемые предприятия государственной собственности (ПГС), предоставив им свободу действовать как коммерческие фирмы. За первые пять лет существования ПГС повысили доходность на 15%, учетверили прибыли и сократили численность рабочей силы наполовину. В основе этого – идея экономического либерализма.

Основоположник философии либерализма Дж. Локк писал, что идеи либерализма основаны на узком понимании того и следовании тому, что государство создается для удобной, благополучной и мирной жизни граждан: «единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества, - это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество для того, чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества… Когда какое-либо число людей таким образом согласилось создать сообщество или государство, то они тем самым уже объединены и составляют единый политический организм…» [1, 42]. Когда-то В. Гумбольдт назвал свою работу «Опыт установления предметов государственной деятельности». Как и Дж. Локк, автор считал, что государство не должно быть «большим», т.е. всеобъемлющим, подчиняющим всю экономику и вообще все стороны жизни общества, вплоть до образа мыслей граждан; государство должно быть по возможности «маленьким», т.е. охватывать только то, без чего людям было бы жить труднее, менее удобно и спокойно.

И сегодня споры исследователей сводятся к тому, каковы пределы деятельности государства, к тому, какую долю составляют доходы государства (соответственно его расходы) в общих доходах (расходах) общества; и чем большую долю доходов населения, фирм, организаций руководство страны собирает на общие нужды в виде налогов или иных сборов, тем оно «больше» и «дороже». Мы согласны с утверждением Л.И. Лопатникова о том, что капитализм не единообразен, а многолик, причем градация разных его видов проходит именно по степени вмешательства государства в экономику и социальную жизнь граждан.

Это выразил французский экономист и публицист М. Альберт в 90-е гг. в книге «Капитализм против капитализма» [2]. Противопоставляя «американскую» (более либеральную) и «шведскую» или «рейнско – европейскую» (менее либеральную) модели капитализма, М. Альберт стоит на стороне второй. Однако он признает, что в Великобритании Тэтчер и в Соединенных Штатах Рейгана была выиграна внутренняя битва против государственного интервенционизма, который грозил размыть самые устои капитализма. Эта борьба между тенденциями либерализма (уменьшения роли государства, прежде всего в экономике) и государственничеством, выступающим в разных местах под разными флагами – дирижизма, централизма, лейборизма и т.д., продолжалась с переменным успехом для сторон по меньшей мере на протяжении всего минувшего столетия и продолжается сегодня. Лейбористы пошли на «сжатие» расходов на содержание государства. Стандартным подходом в подобных случаях является сокращение аппарата, урезание государственных программ и т.д. Но в ряде регионов ученые и практики управления стали искать принципиально иные пути. Они пытались внести в деятельность государственных, правительственных учреждений элементы предпринимательства, позволяющего этим учреждениям заботиться не столько о расходовании «налоговых» денег, сколько о зарабатывании денег собст- венными силами и улучшении на этой основе качества обслуживания населения.

Особенно активно эта работа проводилась на местном уровне. В 1978 г. в Калифорнии было выдвинуто на референдум так называемое «Предложение 13 – о поправке в Конституцию штата», предполагавшей снижение налогов на недвижимость наполовину (собственно с этого началась так называемая рейганомика). Сокращение налогов заставило лидеров штата и местных управляющих разрабатывать альтернативные способы производства и оказания услуг населению. «Предложение 13» было подхвачено и во многих других штатах, только в Калифорнии за 13 лет удалось сократить расходы правительства на 120 млрд дол. В 1982 г. на конференции Международной ассоциации городских управляющих (ICMA) был поставлен вопрос о предпринимательстве местных органов самоуправления. Исходным в подобной стратегии является тезис о том, что «цивилизованное общество не может эффективно функционировать без эффективного государства», «не люди в государственных организациях составляют проблему, а системы, в которых они действуют».

Термин, касающийся сути преобразований в деятельности государства, трудно поддается переводу из-за содержащегося в нем ключевого понимания всей теории Д. Осборна термина reinventing (буквально – «переизобретение»); название может быть переведено как «перестройка государственного управления», «реконструкция управления», «обновление государства», «переоткрытие государства», «обновление систем государственного управления»; ключевым же словом является «обновление», «инновация», авторов концепции интересует прежде всего то, как предпринимательский дух трансформирует государственное управление. Авторы проводят четкое различие между деятельностью государственных организаций и организаций предпринимательских, между правительством и бизнесом. Лидеры бизнеса, пишут они, движимы мотивами прибыли, лидеры правительств – желанием быть переизбранными на очередной срок. Бизнес получает большую часть денег от потребителей, правительство - от налогоплательщиков. Бизнес стимулируется конкуренцией, правительства (большей частью) используют свое монопольное положение.

Основная «продукция» любых государственных учреждений – разнообразные гражданские услуги населению, от сугубо бытовых (снабжение энергией или лекарствами) до защиты самой жизни граждан (правоохранные, пожарные службы, оборона страны и т. д.). Они также с большей или меньшей эффективностью выполняют некоторые регуляторные функции, устанавливая «правила игры» на рынках, выступая в качестве третейского суда в спорах между общинами, фирмами и т. п. Но тот факт, что правительство не может работать как бизнес, утверждают авторы, не доказывает, что оно не может быть более «предпринимательским».

Чтобы стать «предпринимательскими», правительства (разумеется, в широком смысле, включая любые органы государственного управления и местного самоуправления) должны:

*Развивать конкуренцию между провайдерами ('производителями, поставщиками) гражданских ус -луг. При этом внедрение конкурентных начал в производство и оказание услуг является конкурентным управлением. Правительства, придерживающиеся принципа конкурентности, требуют, чтобы поставщики услуг конкурировали между собой на основе производительности и уровня цен. Они понимают, что конкуренция - решающая сила, которая не дает государственным организациям иного выбора, кроме совершенствования своей работы (это не относится к функциям регулирования или решения политических вопросов).

*Расширять права граждан, передавая кон -троль за деятельностью правительственных учре-ждений из рук чиновников - бюрократов непосредст -венно общинам. При этом органы управления подчиняются обществу, а не наоборот. Наделяя общество средствами и правами решения собственных проблем, учреждения создают условия для большей согласованности действий, лучшего обслуживания людей и часто для более творческого решения проблем. Это также снижает степень зависимости человека от государства.

• *    Оценивать работу учреждений не по затра -там, а по выходам, результатам.

Управление по результатам означает инвестирование средств в достижение целей, а не в «статьи затрат», как это принято в бюджетной практике. Правительства, ориентированные на результаты, перемещают отчетность с вопроса о затратах на выходные показатели, или результаты: они измеряют результаты деятельности государственных учреждений, формулируют задачи, поощряют те агентства, которые выполняют или перевыполняют свои задачи, и используют бюджеты для уяснения того уровня достижений, на который могут рассчитывать законодатели при цене, которую они готовы за это заплатить.

• * Руководствоваться целями (миссией), а не за -конами и правилами.

Управление, движимое целями и задачами, требует коренного преобразования организаций, движимых правилами. Правительства, движимые задачами, дерегулируют внутреннее устройство, устраняя множество своих внутренних правил и радикально упрощая свои административные системы, такие как бюджетная, кадровая и снабженческая. Они требуют от каждого учреждения (агентства) уточнить свои задачи и обязанности, а затем дать менеджерам свободу в рамках закона находить лучшие способы выполнения этих задач.

• * Превращать клиентов в свободных потреби -телей, предоставляя им выбор - между школами, учебными программами, вариантами предоставле-ния жилья и т. п. Переосмыслить само понятие «клиент государственной организации». Правительства (органы управления), движимые потребителем, рассматривают всех, кого они обслуживают, как своих свободных, независимых потребителей. Они используют опросы, экспериментальные группы и другие методы, чтобы прислушиваться к мнению потребителей, выпускают стандарты обслуживания потре

бителей. Всюду, где это возможно, они предоставляют потребителям право выбирать производителей услуг. На основе этих стимулов они перепроектируют свои организации, чтобы предоставить клиентам максимальный объем услуг, управление, движимое потребителем, - это удовлетворение потребностей клиентов, а не бюрократии.

• * Предупреждать возникновение проблем, для этого вводится термин «опережающее управление». Правительства (органы управления), способные предвидеть будущее, используют стратегическое планирование, прогнозирование и другие инструменты, позволяющие им предвидеть будущее. Для того чтобы расширить временные горизонты, они перестраивают бюджетные системы, системы отчетности и системы поощрения, сдвигая действующие стимулы в эту сторону.

• * Зарабатывать больше, чем тратить. Собст-венно, это и есть «предпринимательское управле-ние». Правительства (органы государственного управления), базирующиеся на принципах предпринимательства, сосредоточивают свои усилия не только на расходовании денег, но и на их добывании; побуждают своих менеджеров заботиться о добывании денег не меньше, чем об их расходовании.

• * Децентрализовать управление, вносить в ра-боту дух сотрудничества и взаимопомощи. Децентрализованное управление означает переход от иерархии к сотрудничеству и командной работе, сдвиг властных полномочий на нижние уровни организации или системы и поощрение тех, кто имеет дело непосредственно с клиентами.

• *    Отдавать предпочтение рыночным механиз -мам перед бюрократическими. Ориентированное на рынок управление, прежде всего, означает поддержку изменений в системе силой рынка, рыночных рычагов. Для решения возникающих проблем рыночно ориентированные правительства реструктурируют частные рынки, а не используют административные механизмы, например, регулирование по схеме «команда - контроль исполнения». Они создают финансовые стимулы, такие как плата за сброс сточных вод, «зеленые» налоги и налоговые льготы, - все, что побуждает частные организации и индивидуумов вести себя так, чтобы решались и социальные проблемы.

• *    Сосредоточиться не столько на оказании ус -луг, сколько на стимулировании (катализе) решения возникающих в обществе проблем всеми секторами - государственным, частным и некоммерческим. Каталитическое управление - это в первую очередь как бы «прокладка курса», а уже во вторую - исполнительская деятельность. Правительства, выступающие в роли катализаторов, отделяют функции «прокладки курса» (политику и регулирование) от «гребли» (оказание услуг населению и функции обеспечения законности и соблюдения правил). Они используют множество различных методов (контракты, ваучеры, гранты, налоговые стимулы и т. д.) для достижения целей государственных организаций, выбирая в каждом случае тот метод, который наилучшим образом отвечает потребностям организации в производительности, эффективности, справедливости,

отчетности и гибкости. Таковы общие принципы обновления систем государственного управления.

Обновление систем государственного (и муниципального) управления ярче всего проявляется в городах. Здесь активнее всего действуют различные организации, присущие гражданскому обществу, -ассоциации, попечительские советы, союзы и гильдии, дружины по охране общественного порядка и т.п.; здесь легче всего решать касающиеся каждого вопросы путем референдумов, легче обеспечивать прозрачность финансовых потоков – и вообще обеспечивать широкое участие граждан в управлении городом. Общественная самодеятельность населения занимает существенное место; важен тот факт, что так называемый третий сектор – некоммерческий, или бесприбыльный (в отличие от государственного и частнопредпринимательского секторов) - растет самыми высокими темпами. Расхожее представление о рационализме и индивидуализме американцев (в отличие от исконной духовности и коллективизма россиян), оказывается, весьма не справедливой. Например, еще в 1989г. обследование, проведенное в США Институтом Гэллапа, показало, что примерно половина всех американцев в возрасте от 14 лет и выше – 93,4 млн – отдавала часть своего времени безвозмездно. Стоимость этого времени оценивалась в 170 млрд дол. Это является одним из основных факторов, способствующих пропагандируемым изменениям государственного устройства.

Изложенное свидетельствует о том, что в мире началась антибюрократическая, предпринимательская (entrepreneurial) революция. Задавшись вопросом о том, что явилось предпосылкой подобного явления, ответим: растущая бюрократизация государственного управления, непомерно возросшая власть бюрократии, оттеснившая непосредственную власть в обществе, катастрофически снизила эффективность управления, сформировала кастовость аппарата управления. Бюрократия приобрела статус касты, интересы которой не совпадали с интересами общества, хотя когда-то М. Вебер, создавший теорию «рациональной бюрократии», считал бюрократический порядок эффективнейшей формой решения социальных задач. М. Вебер полагал, что в основе этой эффективности – универсальные принципы, за следованием которым стоит быстрота и четкость принятия управленческих решений.

В горизонте «антибюрократического» движения можно выделить ряд направлений, которые в своем единстве определяют логику, смысл и содержание «антибюрократического» движения. Среди этих направлений – децентрализация управления внутри правительственных звеньев и делегирование ответственности на более низкие уровни управления; пересмотр обязанностей правительства в том, что оно должно делать само и за что платить, за что оно должно платить, но не делать само и что оно не должно ни делать, ни оплачивать; сокращение размеров государственного сектора, приватизация и корпоратизация его отраслей; поиск более эффективных (с точки зрения соотношения затрат и результатов) способов производства услуг, таких как заключение контрактов, рыночные механизмы и платность услуг для потребителей; ориентация на потребителя, включая публикацию стандартов качества гражданских услуг государства; определение и измерение объема услуг; наконец, реформы, спроектированные так, чтобы упростить регулирование и сократить издержки реформ.

Понимая под стратегией использование основных рычагов, позволяющих производить фундаментальные изменения (греч. Strategos – генерал), отметим направленность антибюрократических стратегий на повышение качества социальных услуг, повышение ответственности государственных учреждений. Именно так была создана «Партия прав гражданина». В партию были включены такие критерии, как потребительское предпочтение, стандарты качества услуг, независимая оценка результатов работы, постоянное повышение уровня удовлетворенности потребителей качеством и количеством услуг. Это стратегии, касающиеся изменений в системах государственного управления.

Как считают Д. Осборн и П. Пластрик, задачи, стимулы, отчетность, властные полномочия и культура поведения составляют генетический код любой системы государственного управления. Но тактика различна в разных политических системах [3, 31]. В парламентарных системах вестминстерского типа, например, в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии и Канаде, партия (или коалиция партий), обладающая большинством в парламенте, главенствует и в исполнительной ветви власти. В США так случается лишь тогда, когда только одна палата Конгресса обладает реальной силой, лидером ее большинства является президент и ее руководство формирует кабинет. Поэтому между исполнительной и законодательной ветвями власти в парламентарных системах удается избегать конфликтов, которые так часто парализуют деятельность американских правительств. Министры могут принимать решения по курсу своих действий и быстро их осуществлять.

Это оказывает огромное влияние на выбор инноваторами тактики, скорости и объема осуществляемых перемен. Это означает также, что они могут тратить меньше времени на организацию политической поддержки в обществе.

Аналогично местное управление типа «представительное собрание – управляющий» более четко разделяет выборных лиц и менеджеров, чем модель управления, когда власть в городе сосредоточена в руках «сильного мэра».

Разных подходов к внедрению инновации требуют и разные виды обновляемых организаций. Существуют четыре основных вида государственных организаций, относящиеся к политике, регулированию, обслуживанию и работе по обеспечению законности и выполнению правил. Обслуживающие организации оказывают услуги. Политические организации принимают решения. Регулирующие организации устанавливают правила, а организации по обеспечению законности проводят их в жизнь. Регулирующие организации можно отнести к политическим, поскольку их задача – прокладывать курс обществу, устанавливая правила.

В организациях, вырабатывающих политику и обеспечивающих выполнение законов и инструкций, стратегии осуществляются иначе, чем в обслуживающих организациях. Например, в ведомствах, обеспечивающих исполнение законов, стратегия, ориентированная на потребителя, более сложна. В подобных организациях по-разному реализуется и стратегия управления. Некоторые из них, например, полиция и суды, в принципе должны предъявлять каждому клиенту равные требования или, по меньшей мере, одинаково относиться к разным категориям клиентов. Поэтому существуют пределы самостоятельности, которая может предоставляться их сотрудникам. Однако возникает вопрос: «Eсли коррупция и раздача должностей и постов является нормой, возможно ли децентрализовать власть?» Они полагают: по мере того как реформаторы ослабляют старые системы контроля, взамен они должны создавать новые системы – информационные системы управления, системы вознаграждений, системы аудита и системы, преследующие коррупцию. Когда не удается использовать рыночную конкуренцию для вознаграждения реальных результатов, возможно, лучшим вариантом является предоставление свободы действий – постепенно, организации за организацией, как поступила программа «Следующие шаги» в Великобритании. Используя этот подход, инноваторы сумеют предоставить организации свободу от всеохватывающего централизованного управления только после того, как организация доказала свои способности вскрывать и контролировать коррупцию, раздачу должностей и постов и политическое манипулирование государственными служащими.