Трансформация процессов внешней трудовой миграции в период распространения инфекции COVID-19

Постановка проблемы

Согласно «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы»1 целью миграционной политики является создание миграционной ситуации, которая способствует, в том числе, решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны. Важнейшими вопросами миграционной политики России являются проблемы регулирования трудовой иммиграции. Определенный вектор в развитии современных взглядов и подходов к проблематике регулирования международной трудовой миграции задан в Глобальном договоре ООН о безопасной, упорядоченной и легальной миграции2. В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года3 в целях обеспечения потребностей российской экономики в квалифицированных кадрах, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов постулируются возможность и необходимость направлять усилия на совершенствование порядка въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности в России отдельных категорий иностранных граждан, в том числе высококвалифицированных специалистов (ВКС).

При этом «Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.»4 для достижения целей государственной политики регионального развития поставлена приоритетная задача по совершенствованию механизмов регулирования внешней миграции посредством привлечения квалифицированных иностранных специалистов в регионы и муниципальные образования, имеющие перспективы экономического роста и дефицит трудовых ресурсов, и сдерживания массовой внешней трудовой миграции в территории с избыточными трудовыми ресурсами.

Большинство стран мира в той или иной мере участвуют в международном обмене трудовыми ресурсами в качестве импортеров или экспортеров рабочей силы. Россия, включившись в международные миграционные потоки в 1990-х гг., также активно участвует в данном процессе. В современном российском государстве трудовая миграция является одной из важнейших составляющих сфер экономики и народонаселения. В большинстве регионов страны она существенно влияет на изменение количественных и качественных показателей трудовых ресурсов, воздействует на процессы формирования рынка труда. В период демографического спада межгосударственные переселения мигрантов на постоянное место жительства являются одним из источников увеличения демографического потенциала страны, а привлечение и использование иностранных работников — катализатором для развития национальной экономики.

В результате притока мигрантов решаются многие экономические проблемы страны, улучшается сбалансирован- ность отечественного рынка труда, компенсируется недостаток рабочей силы. Благодаря трудовым мигрантам усиливается ресурсный потенциал экономического роста, реализуются инвестиционные и инфраструктурные проекты, в том числе с участием иностранного капитала, развиваются новые виды бизнеса, обеспечивается стабильное функционирование важнейших секторов экономики. Оказывая влияние на расселение населения, миграция является фактором развития регионов и поддержания территориальной целостности России.

При этом отсутствие корреляции современных научных исследований в области трудовой миграции и скорости принимаемых Правительством России решений в данной сфере не позволяют уполномоченным органам в полной мере осуществлять оценку и прогноз миграционной ситуации в стране и ее регионах.

Особенности осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами в период распространения инфекции COVID-19

В цепи причин и следствий развития в России трудовой миграции наиболее важными и базисными являются процессы в сфере занятости и рынка труда. В российском обществе, как и в большинстве стран мира с развитой рыночной экономикой, ситуация в сфере занятости населения развивается в условиях количественного дисбаланса и структурных диспропорций между спросом на рабочую силу и ее предложением. В регионах и отраслях состав рабочей силы не в полной мере соответствует структуре рабочих мест. В России ситуация в сфере занятости населения развивается в условиях территориальных, отраслевых и профессионально-квалификационных диспропорций спроса и предложения на рынке труда. Существующая нехватка российской рабочей силы, достаточно большое число вакантных рабочих мест и одновременно значительное количество безработных, чья профессиональная подготовка не соответствует требованиям работодателей, создают предпосылки для несбалансированности рынка труда [1].

В настоящее время на фоне демографического спада в России все более ощутимой становится проблема недостатка квалифицированных кадров. Более того, сложившаяся неблагоприятная эпидемиологическая обстановка в мире, вызванная распространением коронавирусной инфекции, «нарушила» экономическое и социальное развитие Российской Федерации. Так, в первом квартале 2020 г. Правительством был принят ряд мер, направленных на недопущение распространения COVID-19, в том числе и в сфере ми-грации5. Например, в целях контроля за лицами, прибывающими на территорию России из стран с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой, на постоянной основе проводится мониторинг пребывания на территории субъектов РФ иностранных граждан, включающий проверку по имеющимся информационным учетам и предоставление сведений о месте их пребывания в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подразделения Роспотребнадзора.

Для обеспечения реализации прав и свобод граждан в связи с угрозой распространения COVID-19 на официальном интернет-сайте МВД России размещены разъяснения порядка продления срока временного пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, а также памятка для иностранных граждан и лиц без гражданств и справочная информация о действительности паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего его личность на территории РФ в период распространения инфекции COVID-19. Кроме того, временно приостановлен прием документов, оформление и выдача приглашений на въезд в РФ иностранным гражданам, находящимся за пределами России, являю- щимся гражданами государств, в отношении которых Правительством России приняты ограничительные меры по их въезду в Российскую Федерацию с соответствующими целями.

В связи с временным закрытием границы Российской Федерации и границ иностранных государств, отменой международного транспортного сообщения осуществляется ряд мероприятий по обеспечению законности нахождения иностранных граждан на территории России и их легализации (продление срока временного пребывания указанных категорий граждан, минимизации документирования административных правонарушений, предусматривающих доставление в помещения органов внутренних дел РФ правонарушителей, и проверочных мероприятий в отношении физических и юридических лиц). Разработаны рекомендации для территориальных органов МВД России по возможному непривлечению к административной ответственности, предусматривающей административное выдворение за пределы Российской Федерации.

В СМИ наибольшее отражение ситуации в сфере внешней трудовой миграции получили следующие аспекты, в той или иной степени связанные с противодействием распространению новой коронавирусной инфекции: 1) невозможность выезда трудовых мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, за пределы России для последующего въезда и подачи заявления на оформление нового разрешительного документа в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации; 2) необходимость осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами, прибывшими в Россию с иными, отличными от рабочих, целями визита и столкнувшимися с неопределенностью перспектив выезда; 3) наличие угрозы сокращения притока иностранных трудовых мигрантов, в том числе для выполнения сезонных сельскохозяйственных и дорожно-строительных работ в регионах Российской Федерации.

Несмотря на сложную эпидемиологическую обстановку, территориальные органы МВД России продолжают прием документов, оформление и выдачу разрешений на привлечение и использование иностранных работников и разрешений на работу иностранным гражданам, находящимся на законных основаниях на территории России, а также осуществляют прием заявлений о выдаче патента без необходимости выезда иностранных граждан за пределы Российской Федерации6. Также МВД России разработаны предложения по предоставлению иностранным гражданам, прибывшим в Россию с целями въезда, отличными от рабочих, возможности обращения за разрешительными документами на осуществление трудовой деятельности.

Таким образом, в рамках реализации мероприятий по противодействию распространению коронавирусной инфекции в России осуществлен комплекс мер, в том числе превентивного характера, по недопущению ухода находящихся в России трудовых мигрантов, иных категорий иностранных граждан, прибывших с целями, отличными от рабочих, в теневой сектор рынка труда. Вместе с этим ограничивается деловая активность широкого круга предприятий, работники отправляются на «домашний карантин». В организациях малого и среднего бизнеса возникает неопределенность с перспективами выплаты зарплаты таким работникам.

Появляется потенциальная угроза, что определенная часть иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, в случае увольнения или ухода в неоплачиваемый отпуск прекратит оплату авансового пла тежа по налогу на доходы физиче ских лиц.

При этом формально они утрачивают статус легального пребывания на территории Российской Федерации. Такой категории работников предоставлено право оформления нового патента без необходимости выезда за рубеж и без привлечения к административной ответственности.

В результате реализации мер по нераспространению коронавирусной инфекции произошел спад миграционного притока в весенний период времени, что может привести к дефициту трудовых ресурсов, в том числе в таких отраслях, как строительство, сельское хозяйство, ЖКХ, где процент использования иностранной рабочей силы традиционно является весьма значительным.

Современное состояние внешней трудовой миграции7

В последние годы российский рынок труда наполнялся масштабными потоками трудовых мигрантов из-за рубежа. Согласно экспертных оценок, только в 2017 г. в России трудилось свыше 7 млн. иностранных граждан [2. C. 206]. По информации МВД России, в стране сложился устойчивый спрос на сезонную иностранную рабочую силу, привлекаемую к сельскохозяйственным, дорожно-строительным и другим подобным видам работ. Ежегодно в течение января-марта в 2017–2019 гг. подразделениями МВД по вопросам миграции оформлялось от 313 до 377 тыс. патентов. В течение апреля-июня в те же годы — практически в 2 раза больше: от 621 до 646 тыс. патентов. Установленный на территории субъектов Российской Федерации режим повышенной готовности из-за распространения коронавируса предполагает высвобождение работников, в том числе иностранных граждан, не имеющих возможности выполнять трудовые функции в связи с введением ограничительных мер на ведение хозяйственной деятельности. Ряд иностранных граждан, прежде находившихся в «теневом секторе» экономики, изъявляют желание оформить разрешительные документы на осуществление трудовой деятельности и оплачивать необходимые отчисления.

Однако в отдельных субъектах Российской Федерации высокая стоимость оформления документов для осуществления трудовой деятельности, складывающаяся из-за цены сопутствующих услуг (медицинские документы; документы, подтверждающие владение русским языком, знание истории и основ законодательства Российской Федерации; полис (договор) добровольного медицинского страхования и другие) и величины налога на доходы физических лиц в виде фиксированного авансового платежа, создает дополнительные трудности иностранным гражданам, желающим на законном основании получить патенты.

Особый случай представляет собой привлечение высококвалифицированных специалистов (ВКС). Общий прирост численности ВКС достигается преимущественно за счет трудовых мигрантов из стран «третьего» мира. При этом из стран Европы, Северной Америки, Японии, Южной Кореи наблюдается снижение числа прибывающих ВКС.

Действующим законодательством России не предусматривается прохождение ВКС медицинского обследования на наличие опасных инфекционных заболеваний, что в условиях складывающейся неблагополучной эпидемиологической обстановки и распространения коронавирусной инфекции создает дополнительные вызовы и угрозы. В настоящее время осуществляется разработка проекта федерального закона, направленного на совершенствование порядка привлечения к трудовой деятельности на территории России иностранных граждан в качестве ВКС, установление дополнительных критериев их отбора, введение авансового платежа по налогу на доходы ВКС и повышение ответственности работодателей за нарушение установленного порядка в этой сфере, включая необходимость диверсификации механизмов контроля за работодателями, привлекающими данную категорию иностранных граждан 8.

В I квартале 2020 г. 1,6 тыс. организаций оформили разрешения на привлечение на территорию России 17,5 тыс. иностранных работников из стран вне СНГ. Иностранным гражданам оформлено (продлено) 16,1 тыс. (–31,5% 9) разрешений на работу (далее — РНР), в том числе квалифицированным специалистам — 1,7 тыс. (–46,9%), ВКС — 6,0 тыс. (–19,1%), в рамках установленной квоты текущего года — 4,7 тыс. (–33,2%), аннулировано — 3,1 тыс. РНР (+66,8%), в том числе РНР для ВКС — 2,1 тыс. (рост в 3,6 раза). По состоянию на 1 апреля 2020 г. квота на выдачу иностранным гражданам РНР в целом по России исчерпана на 4,4%.

Иностранным гражданам из стран вне СНГ, обучающимся в России по очной форме обучения, оформлено 253 РНР (+27,8%). Для осуществления трудовой деятельности на территории свободного порта Владивосток оформлено 126 РНР (–25,4%), на территориях опережающего развития — 7 РНР (–12,5%). Количество действительных РНР на конец I квартала 2020 г. составило 104,1 тыс. (–13,9%), в том числе для квалифицированных специалистов — 13,7 тыс. (–23,5%), для ВКС — 37,0 тыс. (–7,0%). Наибольшее количество иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность на территории Москвы (24,5%), Приморского края (9,3%), Амурской области (8,2%), Санкт-Петербурга и Ленинградской области (6,1%), Московской области (5,7%) и Хабаровского края (5,2%). По РНР трудовую деятельность, в основном, осуществляют граждане Китая, которые составляю 41,7% от общего количества трудовых мигрантов, Вьетнама (13,9%), Тур- ции (11,4%), Сербии (4,9%) и Индии (4,4%). Более половины всех международных мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность на основании РНР, привлечены в сфере строительства (35,7%) и обрабатывающего производства (20%).

Трудовым мигрантам, прибывшим на территорию РФ из стран СНГ, в I квартале 2020 г. оформлено (переоформлено) 458,8 тыс. патентов (+11,6%), аннулировано — 4,8 тысяч (–13,6%). В настоящее время уполномоченные организации по выдаче патентов функционируют в 59 субъектах Российской Федерации, из которых в 36 — это ФГУП «ПВС» МВД России, в 23 — иные организации, через которые выдано 352,7 тыс. патентов (+10,0%). По отношению к общему количеству выданных патентов (422,6 тыс.), данный показатель составляет 83,4% (аналогичный период прошлого года — 80,4%). Сумма налога на доходы физических лиц в виде фиксированного авансового платежа за приобретение патентов, поступившая в бюджеты субъектов Российской Федерации, увеличилась на 22,8% и составила 13,9 млрд. рублей. Всего на конец I квартала 2020 г. зафиксировано 1,7 млн. действительных патентов. Около половины всех иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патента, работают в строительстве (33,1%), оптовой и розничной торговле, ремонте автотранспортных средств и мотоциклов (17,2%).

Пути оптимизации и совершенствования сферы внешней трудовой миграции

Необходимо отметить, что проблема диспропорций между рабочими местами и трудовыми ресурсами в отраслевом и территориальном разрезах усиливается из-за низкой трудовой мобильности населения России. В условиях пандемии среди безработных и лиц, ищущих работу, доля граждан, желавших переехать или переехавших на работу в другой регион, стала особенно низкой. В долгосрочной перспективе проблемы дефицита рабо- чей силы будут усугубляться в связи с сокращением совокупного предложения на рынке труда, в том числе вследствие неблагоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки, снижения численности населения в трудоспособном возрасте и процесса старения населения.

В соответствии со средним вариантом демографического прогноза, разработанным Росстатом10, численность населения Российской Федерации к началу 2036 г. сократится по сравнению с 2018 г. на 1 млн. человек и составит 145,9 млн. человек (–0,7%). Кроме того, к 2036 г. на 3,2 млн. человек по сравнению с 2018 г. уменьшится население в трудоспособном возрасте и составит 79,0 млн. человек (–3,9%). Сокращение численности населения будет происходить за счет естественной убыли, практически не компенсируемой миграционным приростом, который составит в среднем 281,9 тыс. человек в год. Можно констатировать, что Россия вступила в период, когда основные параметры ее демографического развития и формирования трудового потенциала будут неблагоприятными. При этом рыночная экономика предъявляет все более высокие требования к обеспечению сбалансированности профессионального образования и спроса на рабочую силу, повышению ее образовательного, профессионального и квалификационного уровня. Важным становится решение вопросов регулирования трудовой миграции, оптимизации привлечения и использования иностранных трудовых мигрантов, в том числе высококвалифицированных специалистов.

Несмотря на то, что в 2014–2019 гг. сфера внешней трудовой миграции показала зависимость от макроэкономических, международных и политических факторов, тенденция к постепенному увеличению иностранных трудовых мигрантов будет сохраняться. При этом изменения геополитической ситуации, динамика развития отношений со странами СНГ и ЕАЭС, активизация политики санкций со стороны западных государств, значительные изменения курса национальной валюты способны оказать влияние на формирование потоков трудовой миграции, в том числе в контексте обеспечения национальной безопасности, и отношение иностранных трудовых мигрантов к выбору России в качестве перспективного рынка труда [3; 4].

Одной из важнейших проблем трудовой миграции в Россию является масштабное использование в экономике малоквалифицированного труда работников-мигрантов [5. C. 60]. В настоящее время недобросовестные работодатели широко используют труд неквалифицированных иностранных граждан, завуалировав его под высококвалифицированный, и уходят от установленной законом ответственности, что влечет снижение поступлений в бюджетную систему Российской Федерации налоговых отчислений, искажает государственные статистические данные о привлеченных ВКС в экономику страны. По мнению А. В. Топилина, сложившаяся структура занятости иностранных трудовых мигрантов «неэффективна и сдерживает внедрение новой техники и передовых технологий» [6. C. 742]. В этой связи необходима научная проработка вопросов законодательного регулирования порядка привлечения к трудовой деятельности в России отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе ВКС.

Так, в настоящее время для привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в порядке, требующем получения визы, работодателям необходимо оформить квоты на выдачу таким гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления ими трудовой деятельности и РНР. Существующая система квотирования не отражает реальной потребности экономики в иностранной рабочей силе. Квоты искусственно затрудняют получение документов, дающих право иностранному гражданину осуществлять трудовую деятельность. Действующее законо- дательство не позволяет физическим лицам (гражданам России) привлекать иностранных работников, прибывающих в страну в визовом порядке. Привлечение таких иностранных граждан к труду у физических лиц (граждан России) возможно только посредством обращения в частные агентства занятости.

Институт ВКС был введен с целью привлечения в РФ иностранных трудовых мигрантов, имеющих опыт работы, навыки, достижения в конкретных областях деятельности с учетом перспективных потребностей национального рынка труда, а также модернизации российской экономики и ее дальнейшего развития. Следует учитывать, что работодатель самостоятельно осуществляет оценку компетентности и уровня квалификации иностранных граждан, привлекаемых в качестве высококвалифицированных специалистов. Единственным критерием для отнесения иностранного специалиста к категории ВКС является уровень заработной платы, установленный пунктом 1 статьи 13.2 Федерального закона № 115-ФЗ 11 (от 58 до 167 тыс. рублей в месяц для различных категорий ВКС; для иностранных граждан, участвующих в реализации проекта «Сколково» — без учета требования к размеру заработной платы).

Необходимо отметить, что оценка организациями компетентности и уровня квалификации иностранных граждан на практике часто приводит к многочисленным фактам злоупотребления возможностью привлекать ВКС со стороны работодателей. В этой связи представляется актуальной и необходимой выработка дополнительных критериев отнесения иностранных граждан к категории ВКС, а также создания механизма контроля данной деятельности.

В условиях сложной эпидемиологической обстановки в стране необходимо выработать механизмы перераспределения высвобождающихся в результате реализации ограничительных мер трудовых ресурсов из числа иностранных граждан по субъектам Российской Федерации, а также по отдельным отраслям экономики (строительство, сельское хозяйство, ЖКХ и др.). Следует провести анализ реализации полномочий в сфере регулирования порядка привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан на основании патентов в части определения организаций, имеющих право на выдачу необходимых документов, их стоимости, установления размера налога на доходы в виде фиксированного авансового платежа, и принять меры по снижению затрат иностранных граждан на оформление документов в целях стимулирования трудовой деятельности на законных основаниях.

Отсутствие методики по организации государственного мониторинга миграционной ситуации, включающей методику ее анализа, прогнозирования и диагностики, затрудняет своевременное реагирование на миграционный дисбаланс в стране. При этом прогноз миграционной обстановки может быть также учтен при разработке и актуализации документов стратегического планирования, в том числе государственных программ Российской Федерации и национальных проектов (программ).