Транспарентность информационных систем как фактор повышения эффективности управленческих взаимодействий

О

ткрытость и прозрачность информации о деятельности государственных и муниципальных органов для граждан и бизнеса – одна из главных целей Концепции административной реформы – актуализирует проблему транспарентности системы государственного управления, в частности проблему развития информационно-коммуникативных технологий, закладывающих принципиально новые доминанты управленческих взаимодействий на государственной службе.

Транспарентность информационных систем государственного управления является необходимым условием, обеспечивающим эффективность управленческих взаимодействий в условиях развития государственного управления. Принципиальным является понимание того, что транспарентность информационных систем не должна ограничиваться определенным набором информационных технологий, используемых органами государственного управления. Информационная открытость деятельности органов государственного управления должна иметь такие границы, которые, с одной стороны, способствовали бы реализации конституционных прав граждан на свободный доступ к информации и инициировали активное участие граждан в общественной жизни, а с другой – посредством формирования информационной культуры управленческих взаимодействий обеспечивали бы защиту информации.

ОСИПОВА

Ирина

Такое понимание транспарентности предъявляет серьезные требования к информационной составляющей управленческих взаимодействий и с точки зрения ее правового регулирования, и с точки зрения внедрения в практику деятельности государственных органов конкретных информационно-коммуникативных технологий.

Несмотря на обширную правовую базу, регламентирующую обмен информацией на разных уровнях управления, результаты практического применения различных информационных технологий, обеспечивающих управленческие взаимодействия, можно охарактеризовать как крайне противоречивые и неоднозначные. И тому есть очень веские основания.

Действующее законодательство не раскрывает значение целого ряда категорий, необходимых для выстраивания правового фундамента информационно-коммуникативных технологий в органах государственного управления. В настоящее время в законодательстве определены категории «государственная тайна» и «конфиденциальная информация».

Термин «государственная тайна», пере -чень конкретных видов сведений, отно-симых к государственной тайне, поря док допуска к государственной тайне определены законом РФ «О государст-венной тайне», указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к госу дарственной тайне», постановлением Правительства РФ от 06.02.2010 № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне». Внесенные федеральным законом от 14.02.2010 № 9- Фз поправки в феде-ральный закон № 79-ФЗ «О государст-венной гражданской службе Российской Федерации»¹ позволили государственным органам самостоятельно определять пере чень должностей, исполнение должност ных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну (ранее, согласно ФЗ № 79 ФЗ, перечень должностей дол жен был утвержден указом Президента РФ). Однако далеко не все государствен -ные органы такой перечень утвердили.

В различных отраслях права исполь зуется понятие «конфиденциальная информация». Указом Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» к сведениям конфиденциаль ного характера отнесены: коммерческая тайна, служебная тайна, врачебная, нота риальная, адвокатская тайна, сведения, составляющие тайну следствия и судопро изводства, сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, а также сведения о фактах, событиях и обстоятель-ствах частной жизни гражданина, позво ляющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в уста новленных федеральными законами слу чаях.

В свою очередь, категория «коммерче ская тайна» раскрывается федеральным законом от 29.07.2004 № 98 ФЗ (ред. от 01.01.2008) «О коммерческой тайне». Состав врачебной тайны определен в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1, канва нотариаль-ной тайны определена в Основах зако нодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 № 4462-1, а адво-катская тайна раскрывается федераль ным законом от 31.05.2002 № 63 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Что же касается определения категории «служебная тайна», ситуация «застряла» на обсуждении проекта федерального закона «О служебной тайне», в то время как отсутствие в законодательстве чет кого определения понятия «служебная тайна» ведет к формированию противо речий в правоприменительной практике. Ситуация осложняется присутствием в законодательстве термина «служебная информация», которая имеет свое правое определение, однако неясным остается ее соотношение с термином «служебная тайна».

Согласно постановлению Правительст ва РФ от 03.11.1994 № 1233 «Об утвержде-нии положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» к служебной информации ограниченного распростра нения относится несекретная информа ция, касающаяся деятельности органи заций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходи мостью. Обращает на себя внимание факт выделения из состава служебной инфор мации служебной информации ограни ченного распространения, из чего может быть сделан вывод о том, что ограничение установлено на распространение не всей служебной информации. Чем же должен руководствоваться государственный слу жащий, осуществляющий взаимодействие с гражданами или организациями, при выборе, какую служебную информацию он имеет право предоставлять, а какую — нет? Состав служебной информации ограниченного распространения согласно постановлению Правительства РФ № 1233 определяется уполномоченными долж ностными лицами. На документах (в необ-ходимых случаях и на их проектах), содер жащих служебную информацию ограни ченного распространения, проставляется пометка «Для служебного пользования». Принципиальным в данной ситуации является ответ на вопрос, установлен ли состав служебной информации ограниченного распространения нормативным правовым актом государственного органа, и что это за «необходимые случаи», и не будут ли они совпадать со всеми случаями обращения гражданина или организации за информацией о деятельности государственного органа.

В связи с этим актуализировалась и проблема публичных выступлений государственных служащих. Согласно п. 10 ч. 1 ст. 17 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданскому служащему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в т.ч. в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П1 определено, что данный запрет не может рассматриваться как абсолютно не допускающий публичного выражения государственным служащим своего мнения. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного служащего необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений и оценок, их общественную значимость и мотивы, а также соотношение причиненного им ущерба государственным или общественным интересам с ущербом, предотвращенным в результате публичного выступления. Необходимо также учитывать, по мнению Конституционного Суда РФ, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления. Остается под вопросом, кто будет давать такую правовую оценку действиям государственного служащего и каковы критерии общественной значимости предоставляемой служащим информации.

Отсутствие четких правовых и организационных механизмов «движения» информации ведет к неэффективности управленческих взаимодействий на разных уровнях управления, будь то принятие управленческого решения, предоставление государственных услуг или взаимодействие с общественными институтами и гражданами.

Оценка транспарентности информационных систем государственного управления, а также влияние информационных технологий на эффективность управленческих взаимодействий стала предметом социологического исследования, проведенного в 2009–2010 гг. по выборке в 567 чел. В опросе принимали участие государственные гражданские служащие федеральных министерств и федеральных служб. Опрос происходил по широкому кругу вопросов, характеризующих влияние информационных технологий на эффективность управленческих взаимодействий. Кроме этого, анкета содержала некоторые открытые вопросы, что предполагало содержательные ответы опрашиваемых.

Проведенный опрос выявил следующие тенденции транспарентности информационных систем управленческих взаимодействий на государственной гражданской службе. Большинство государственных гражданских служащих (87%) отдают себе отчет, что эффективные управленческие взаимодействия детерминированы рациональными информационнокоммуникативными потоками, которые являются ресурсом управленческих взаимодействий. Обмен информацией происходит на каждом этапе управленческого взаимодействия: при оценке состояния объекта управления (аналитическая информация), при прогнозе динамики изменений состояния объекта управления (прогностическая информация), при разработке управленческого воздействия (информация управленческого решения) и на заключительном этапе управленческого взаимодействия (информация обратной связи).

Большинство государственных граж- данских служащих (94%) среди факторов, влияющих на эффективность управленческих взаимодействий, отметили наличие у чиновников необходимых навыков управления информацией (постановка четких вопросов, умение четко формулировать область запрашиваемой информации, умение последовательно предоставлять информацию и т.д.).

Вместе с тем было выявлено очевидное единодушие гражданских служащих относительно предоставления информации гражданам – 92% респондентов оказались в явном затруднении относительно того, какую именно информацию они имеют право и обязаны предоставлять гражданам. Так, например, на вопрос: «Предоставите ли вы для ознакомления ваш должностной регламент гражданину?» 89% гражданских служащих ответили отрицательно. При этом прослеживается размытость представлений гражданских служащих о том, какая вообще информация относится к служебной тайне. А 17% респондентов вообще считают, что они не обязаны предоставлять информацию о деятельности государственного органа гражданам, представителям общественности – этим должны заниматься уполномоченные должностные лица.

При проведении социологического исследования была выявлена еще одна проблемная зона повышения эффективности управленческих взаимодействий на государственной службе. Как известно, в деятельности государственных органов образуется достаточно большое количество внутрисистемной информации, которая уже действующим законодательством отнесена к разряду конфиденциальной (персональные данные, сведения, составляющие коммерческую, банковскую, врачебную и иные виды тайн). Осуществляя управленческое взаимодействие, государственные служащие обмениваются различного рода информацией, в т.ч. и конфиденциальной. И, к сожалению, как выяснилось, в органах государственного управления практически никакой внутренней защиты такой информации в настоящее время не существует. На вопрос: «Может ли свободно распространяться конфиденциальная информация внутри государственного органа?» 39% респондентов ответили утвердительно, а 41% государственных служащих нашли бесконтрольное движение подобной информации невозможным. При этом 62% (достаточно большой показатель) государственных служащих затруднились ответить на вопрос: «Предоставите ли вы вашим коллегам по организационнодолжностной структуре (государственному органу) конфиденциальную информацию, которая стала вам известна в связи с исполнением должностных обязанностей?». Столь же очевиден патерналистский настрой респондентов – почти половине опрошенных необходимы «указания руководства», и любая информация, в т.ч. и конфиденциальная, может бесконтрольно транслироваться в рамках государственного органа.

Свою позицию в оценке сложившейся ситуации большинство государственных служащих (74%) дополняют комментариями относительно того, что самые важные управленческие решения, принимаемые в рамках государственного управления, находятся в зоне так называемых неформальных взаимодействий. Следовательно, «движение» информации при таких управленческих взаимодействиях не поддается никакому контролю.

Очевидно, что все попытки решить проблему транспарентности информационных систем органов государственного управления исключительно посредством законодательного определения отдельных норм не могут сколько-нибудь серьезно повлиять на развитие сформировавшихся негативных тенденций. И на фоне непре-кращающихся рассуждений о «методологических проблемах формирования института служебной тайны» в научной и публицистической литературе1 государственные служащие вынуждены интуитивно определять информационную составляющую управленческих взаимодействий, что, в конечном счете, сказывается на их эффективности.

Эффективность управленческих взаимодействий в органах государственного управления может быть достигнута посредством четкого и последовательного процессуального правового регулирова- ния организационных механизмов предоставления информации о деятельности государственных органов. В федеральном законе от 09.02.2009 № 8-ФЗ «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» заложены основы информационной открытости органов государственного управления, обеспечивающей реальный доступ граждан и организаций к информации. Вместе с тем дальнейшее развитие этого механизма должны обеспечить нормативные правовые акты конкретных государственных органов. А именно, нормативными правовыми актами должны быть регламентированы:

– статус (права, обязанности и полномочия) структурных подразделений, должностных лиц, обеспечивающих организацию доступа к информации о деятельности государственного органа;

– состав информации по способам предоставления (в настоящее время четко определены только состав информации только для сети Интернет, состав информации, размещаемой в помещениях, занимаемых государственными органами);

– состав служебной информации ограниченного распространения;

– порядок участия граждан и (или) организаций в заседаниях коллегиальных государственных органов;

– порядок (процедуры) досудебного обжалования в случаях непредоставления государственными органами информации.

Возможно, необходимо вести речь об административном регламенте, кото -рый, исходя из специфики деятельности, определял бы информационнокоммуникативные ресурсы (внутренние и внешние) государственного органа.

Правовая регламентация информационной открытости органично требует внедрения и развития электронных технологий, в частности интернет-представительства органов государственного управления, что, в свою очередь, потребует формирования нового мышления и стиля работы государственных служащих.

В настоящее время собственные сайты есть практически у всех органов государственного управления. Однако большая часть сайтов создана не с целью трансляции информации о деятельности государственных органов, а главным образом для «галочки». По данным мониторинга Института развития свободы информа- ции1, у целого ряда государственных органов не только нет концепции последующего развития сайтов, но и требованиям ст. 13 федерального закона «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» они соответствуют с большой натяжкой. Не говоря уже о коэффициенте информационной открытости, который у отдельных государственных органов растет очень медленно, а у некоторых – даже снижается. В условиях развития информационного общества, в контексте концепций и программ электронной демократии, ФЦП «Электронная Россия» такое состояние сайтов органов государственного управления, по меньшей мере, вызывает удивление.

Эффективные управленческие взаимодействия требуют создания соответствующей инфраструктуры, включающей новые информационные и коммуникационные технологии. Современные возможности форм интернет-коммуникаций (сайт-справочник, диалоговые формы: e-mail, e-mail-рассылка, форма «Вопрос–ответ», технологии онлайн-общения и др.) могут не только обеспечить быстрый обмен актуальной информацией, но и создать дополнительные возможности для взаимодействий.

Важнейшим фактором повышения эффективности управленческих взаимодействий являются консолидированные усилия законодателей, государственных служащих, научного сообщества и представителей общественных организаций, направленные на решение следующих задач:

• 1)    совершенствование правовой регламентации обращения с информацией в органах государственного управления (системный анализ действующего законодательства в сфере информации и информационных технологий, анализ правоприменительной практики, принятие необходимых нормативных правовых актов);

• 2)    развитие организационных механизмов, обеспечивающих доступ к информации о деятельности государственных органов;

• 3)    развитие информационных технологий в деятельности государственных органов;

• 4)    развитие механизмов общественного контроля за обеспечением доступа граждан к информации о деятельности государственного органа.