Транспортная инфраструктура и государственно-частное партнерство в реализации механизма её развития

В настоящее время прослеживается тенденция, когда органы исполнительной власти стремятся изыскать возможности разделения перспективных затрат бюджетной сферы с частными партнерами. Такой подход прослеживается в том числе, как в коммунально-энергетической, так и в транспортной инфраструктуре. По сравнению с 2020 годом, в перспективе на 2030 год, годовой рост объемов инвестиций в основной капитал в России должен составить 70% [1]. Повышение инвестиционной привлекательности является стратегической целью на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, особенно в условиях дефицита бюджетных средств. К сожалению, стабильный рост российского рынка инфраструктурных инвестиций, который продолжался последние несколько лет, вследствие действия ряда неблагоприятных факторов был прерван в 2020 году из-за ограничений, введенных в связи пандемией и распространением новой коронавирусной инфекции. Из-за ограничений, введенных в связи пандемией, общий объем привлеченных на рынок частных инвестиций в 2020 году оказался вдвое меньше по сравнению с предыдущим. Практическая сторона свидетельствует, что в условиях пандемии инвесторы запускали лишь относительно некапиталоемкие и низкорисковые проекты с тщательно выверенными, поддающимися проверке моделями реализации и финансирования. Такое развитие ситуации, в области привлечения частных инвестиций в упомянутые и другие инфраструктуры, явно противоречит интересам обоих сторон. Поэтому понимание правовых аспектов государственно-частного партнерства в реализации механизмов продвижения проектов частно-государственного софинансирования в сфере транспортной инфраструктуры важно как с научной точки зрения, так и с прикладной.

Интерес к реализации таких проектов есть у обоих партнеров: для публичного - это возможность создать объект, снизив бюджетную нагрузку, для частного - инвестиционные вложения с гарантированным уровнем дохода. Среди инфраструктурных отраслей именно транспорт играет ведущую роль, обеспечивая устойчивое функционирование всех остальных, ведь без стабильного и безопасного транспортного сообщения многие виды деятельности не могут существовать.

Начиная с 2021 года осуществляется корректировка стратегий и концепций развития видов транспорта, разработка федеральных целевых программ в соответствии с новыми социально-экономическими условиями в целях развития единой комплексной интегрированной сбалансированной транспортной системы, обеспечивающей потребности инновационного социально-ориентированного развития экономики и общества в качественных конкурентоспособных транспортных услугах [2]. В связи с этим интерес к моделям и механизмам государственно-частного партнерства возрастает. Именно объекты транспортной инфраструктуры обладают самой высокой экономической эффективностью. Стратегия социально-экономического развития до 2036 года в качестве приоритетной меры по развитию транспортного комплекса определяет развитие мультимодальных центров и транспортных узлов. Так, Калининградская область участвует в реализации федерального проекта «Транспортно-логистические центры» [3]. Предметом соглашения, подписанного Министерством транспорта РФ, Правительством Калининградской области и ОАО «РЖД», предусматривается учреждение узлового грузового мультимодального транспортнологистического центра «Западный». Под его создание планируется использование базы грузового двора станции Дзержинская Новая. Через образованный мультимодальный транспортнологистический центр предполагается прохождение грузов, не только в направлении материковой России, но и обратно за рубеж. Кроме этого предусматривается возможность обработки Европейских грузов, отправляемых как в Азиатско-Тихоокеанские страны, так и в обратном направлении. Таков результат совместной работы федеральных, региональных органов власти и заинтересованных инвесторов.

Основная часть

Механизмы, позволяющие регулировать взаимоотношения в сфере государственно-частного партнерства, нашли свое отражение во многих программных и стратегических документах. Главными, среди них, являются Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "О концессионных соглашениях" [4, 5]. Так, например, стратегическим направлением развития внутреннего водного транспорта РФ предусматривается вероятность софинансирования инфраструктурных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства в виде инвестиционных соглашений или концессии [6].

К основным признакам государственночастного партнерства относятся:

• -    объединение государственного и частного капитала,

• -    организация совместного управления,

• -    решение значимых социально-экономических задач,

• -    распределение рисков и прибыли,

• -    юридическое оформление в виде соглашения о государственно-частном партнерстве или концессионного соглашения.

Сотрудничество государственной власти с бизнесом становится взаимовыгодным партнерством при выполнении ряда условий: соинвести-рование проекта; риск должен быть разделен между партнерами; предметом соглашения выступают общественно значимые услуги либо имущественные объекты, для оказания которых необходимы реконструкция или создание имущественного объекта; проекты сопровождаются гарантиями и дополнительными обязательствами со стороны государства [7, с. 52].

В качестве примера такого партнерства можно привести строительство индустриального парка «Храброво» в Калининградской области, который расположен в непосредственной близости от международного аэропорта и является производственно-логическим узлом. К настоящему времени зарегистрировано 22 участника, упомянутого выше, индустриального парка. Государство предоставляет налоговые льготы, которые обеспечивают эффективные и стабильные условия для развития крупного инфраструктурного проекта [8]. Корпорация развития Калининградской области сопровождает проект от стадии предпроектной подготовки до ввода объекта в эксплуатацию. Таким образом, происходит концентрация, сохранение и перераспределение финансовых ресурсов частного бизнеса для реализации общественно значимых проектов.

Таблица 1 – Объем инвестиций в транспортную инфраструктуру Калининградской области

Частный партнер при реализации долгосрочного проекта несет значительные риски, в том числе правовые, политические, технические, экономические, экологические. При этом риски могут возникнуть на любом этапе реализации проекта. К наиболее распространенным из них следует отнести, например, инфляционный риск, риск изменения валютного курса, коррупционный риск, риск задержки бюджетного финансирования и др. По результатам опроса основных участников инфраструктурного рынка наибольшее влияние на реализацию проектов оказывают финансовые, управленческие и правовые риски [9, с. 2]. К сожалению, на сегодняшний день, большинство рисков несет частный партнер, что снижает привлекательность проектов с участием публичных органов власти. Всего заключено 25 соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве с общим объемом инвестиций 60 млрд. рублей из которых 45,5 млрд. рублей являются внебюджетными инвестициями [10, с. 11]. 3463 проекта реализуются на принципах государственно-частного партнерства преимущественно в форме концессионного соглашения. Их общая стоимость составляет 4,5 трлн. рублей, из которых частные инвестиции – 3,2 трлн. рублей [11, с. 7]. Несмотря на сделанные вложения потребности в инфраструктурных инвестициях в регионах достаточно велики. В условиях пандемии возросла доля инвестиций в IT-инфраструктуру. Наиболее востребованным регионом у инвесторов является Москва и Московская область.

Именно распределение рисков отличает проекты государственно-частного партнерства от других договоров. В связи с тем, что одним из элементов соглашения о государственно-частном партнерстве является распределение рисков, возникающих независимо от сферы реализации проекта, в том числе и в транспортной инфраструктуре, представляется необходимым законодательное закрепление перечня основных рисков и правил их распределения между частным и публичным партнером. Минимизировать негативное влияние рисков и оптимизировать участие инвесторов в проектах поможет внесение в Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» статьи 12.1.в следующей редакции:

«Статья 12.1. Распределение рисков между партнерами

В целях включения в соглашение, а также в качестве юридического критерия конкурса в соответствии с п.3 ч.9 ст.19 настоящего Федерального закона учитываются следующие виды рисков и параметры их распределения между партнерами:

• -    в связи с длительными сроками реализации проекта возникающие инфляционные риски возлагаются на публичного партнера либо распределяются между публичным и частным партнером в долях, определяемых критериями конкурса либо соглашением;

• -    при реализации проекта с использованием иностранных технологий, материалов, а также при участии частного партнера, являющегося иностранным юридическим лицом, возникающие валютные риски возлагаются на частного партнера;

• -    риски, связанные с изменением законодательства, а также политические риски и риски, связанные с социальным противодействием, возлагаются на публичного партнера;

• -    риски, возникающие вследствие наступления обстоятельств непреодолимой силы, распределяются между публичным и частным партнером в долях, определяемых критериями конкурса либо соглашением;

• -    иные риски возлагаются на одну из сторон либо распределяются между публичным и частным партнером в долях, определяемых критериями конкурса либо соглашением».

Заключение

Для привлечения новых инвесторов, особенно на уровне муниципалитетов, предлагается предпринять ряд мер: необходимо размещать в открытом доступе информацию, необходимую для запуска проектов; разработать алгоритм межведомственного взаимодействия на всех этапах реализации проекта; систематически повышать квалификацию участников инвестиционного процесса; внедрить процедуру выбора формы реализации планируемых инфраструктурных проектов; обеспечить сотрудников муниципальных органов власти методическими рекомендациями по реализации проектов муниципально-частного партнерства с учетом региональной специфики; закрепить в соглашении минимальный гарантированный доход для инвестора; предусмотреть возможность пересмотра условий соглашения в досудебном порядке; совершенствовать нормы регионального законодательства; проводить независимую экспертизу качества инфраструктурного проекта.