ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2019 Г. И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2020 И 2021 ГГ., МЛРД РУБ., % ВВП

	2018 (оценка)	2019 (проект)	2020 (проект)	2021 (проект)
Доходы, всего	18 747,5	19 969,3	20 218,6	20 978,0
% ВВП	18,5	18,9	18,3	17,7
в том числе:
Нефтегазовые доходы	8 714,3	8 298,2	7 936,3	8 018,2
% ВВП	8,6	7,9	7,2	6,8
Ненефтегазовые доходы	10 033,2	11 671,1	12 282,3	12 959,8
% ВВП	9,9	11,0	11,1	10,9
Расходы, всего	17 424,5	18 037,2	18 994,3	20 026,0
% ВВП	17,2	17,0	17,2	16,9
Дефицит (–) / Профицит (+)	1 323,0	1 932,1	1 224,4	952,0
% ВВП	1,3	1,9	1,1	0,8
Справочно: ВВП, млрд руб.	101 164	105 820	110 732	118 409

Источник: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов».

В 2018–2021 гг. прогнозируется рост доходов федерального бюджета с 18 747,5 млрд руб. в 2018 г. до 20 978,0 млрд руб. в 2021 г.; по ежегодной динамике прирост доходов в номинальном выражении составит: в 2019 г. – 6,5%, в 2020 г. – 1,2%, в 2021 г. – 3,8% относительно предыдущего года, при прогнозируемом уровне инфляции в 2019–2021 гг. в размере 4,3–3,8–4,0% соответственно. В долях ВВП доходы имеют тенденцию к сокращению с 18,5% ВВП в 2018 г. до 17,7% ВВП в 2021 г.

18(79) 2018

Данная динамика обусловлена предполагаемым снижением нефтегазовых доходов как в номинальном выражении на 8,0% в 2021 г. по сравнению с 2018 г., так и в долях ВВП с 8,6% в 2018 г. до 6,8% к 2021 г. Это связано с изменением законодательства, в частности, завершением налогового маневра в нефтегазовой отрасли. Ненефтегазовые доходы увеличатся с 9,9% ВВП в 2018 г. до 10,9% в 2021 г.; их доля в доходах федерального бюджета увеличится с 53,5% в 2018 г. до 61,8% в 2021 г.

Доходы

Поступление доходов федерального бюджета в долях ВВП согласно законопроекту сократится с 18,5% в 2018 г. до 17,7% к 2021 г. В табл. 2 представлены данные о структуре поступлений основных налоговых доходов и таможенных пошлин в федеральный бюджет в 2018–2021 гг.

В 2019–2021 гг. предполагается сокращение объема нефтегазовых доходов в связи с прогнозируемым снижением мировых цен на нефть. Это и является основным фактором уменьшения доходов федерального бюджета. Ставки НДПИ и экспортных пошлин на нефтепродукты в 2019– 2021 гг. в законопроекте меняются согласно параметрам налогового маневра, разработанного и принятого в середине 2018 г. ¹ .

Поступления от основного источника ненефтегазовых доходов – НДС – по прогнозу будут расти в связи с повышением основной ставки этого налога с 18 до 20%. В законопроекте указывается, что одним из факторов роста поступлений НДС является проводимая работа по повышению качества администрирования доходов. Также планируется рост поступлений «импортного» НДС, в том числе за счет повышения качества администрирования таможенных платежей и борьбы с серыми схемами при ввозе товаров. Однако, по нашим оценкам, данный прогноз в целом по поступлениям НДС выглядит завышенным на 600 млрд руб. в год (0,6–0,7% ВВП). В частности, это связано с излишне оптимистичными оценками роста собираемости этого налога и роста доли конечного потребления в ВВП.

Доходы от налога на прибыль, «импортных» пошлин и акцизов в целом прогнозируются в долях ВВП для всего периода 2019–2021 гг. на уровне 2018 г.

18(79) 2018

Таблица 2

ПОСТУПЛЕНИЯ ОСНОВНЫХ НАЛОГОВЫХ ДОХОДО В И ТАМОЖЕННЫХ ПОШЛИН В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ В 2018^2021 ГГ.

	% ВВП				% к итогу
	2018	2019	2020	2021	2018	2019	2020	2021
	оценка	прогноз			оценка	прогноз
Доходы, всего	18,5	18,8	18,3	17,7	100,0	100,0	100,0	100,0
Нефтегазовые доходы	8,6	7,8	7,2	6,8	46,5	41,5	39,3	38,4
Ненефтегазовые доходы	9,9	11,0	11,1	10,9	53,5	58,5	60,7	61,6
НДС, всего	5,8	6,5	6,7	6,7	31,4	34,5	36,7	38,1
НДС (внутренний)	3,4	3,7	3,9	3,9	18,4	19,9	21,2	22,1
НДС (импорт)	2,4	2,7	2,8	2,8	13,0	14,6	15,4	16,0
Налог на прибыль	0,9	0,9	0,9	0,9	4,8	4,8	4,8	4,9
Импортные пошлины	0,6	0,6	0,6	0,6	3,3	3,3	3,4	3,6
Акцизы на импорт	0,1	0,1	0,1	0,1	0,5	0,5	0,5	0,5
Акцизы (внутренние)	0,8	0,9	0,9	0,8	4,5	4,8	4,8	4,5
Прочие доходы	1,7	2,0	1,9	1,8	9,0	10,4	10,7	10,4

Источник: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», расчеты авторов.

Расходы

Расходы федерального бюджета сокращаются с 17,2% ВВП в 2018 г. до 16,9% ВВП к 2021 г., что обусловлено более высокими темпами роста валового внутреннего продукта относительно динамики расходов в номинальном выражении, которая составит в 2019 г. – 3,5%, в 2020 г. – 5,3%, в 2021 г. – 5,4% к предыдущему году.

В разрезе функциональной классификации ( табл. 3 ) рост расходов в абсолютном и номинальном выражении в 2021 г. к 2018 г. запланирован по всем разделам, кроме разделов «Физическая культура и спорт» и «СМИ», бюджетные ассигнования по которым могут сократиться соответственно на 16,2 и 14,7 млрд руб., или на 24,7 и 17,6% в номинальном выражении.

Значительный прирост расходов в 2021 г. по сравнению с 2018 г. в номинальном выражении планируется по разделам: «Охрана окружающей среды» – в 1,8 раз (на 173,3 млрд руб.), «Здравоохранение», «Жилищнокоммунальное хозяйство» и «Образование» – на 55,0–22,9–21,7% соответственно (на 303,8–34,9–157,1 млрд руб. соответственно), а также по некоторым другим разделам, увеличение бюджетных ассигнований по которым обусловлено реализацией национальных приоритетов в соответствии с Указом президента от 7 мая 2018 г. № 204.

Кроме того, по следующим разделам планируются корректировки бюджетных ассигнований в 2019–2021 гг. относительно 2018 г.:

• •    «Общегосударственные вопросы» – увеличение расходов на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы восьмого созыва в 2021 г. на 11,6 млрд руб.;

  18(79) 2018

  
  

  Таблица 3

  РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2017^2021 ГГ., МЛРД РУБ.

  	Кассовое исполнение Утвержденные БА*		Законопроект			Изменение 2021 г. к 2018 г.
  	2017	2018	2019	2020	2021	млрд руб.	прирост, %
  Расходы, всего:	16 420,3	17 160,2	18 037,2	18 994,3	20 026,0	2 865,8	16,7
  в том числе:
  Общегосударственные вопросы	1 162,4	1 439,9	1 406,5	1 428,4	1 539,8	99,9	6,9
  Национальная оборона	2 852,3	2 996,7	2 914,2	3 019,5	3 160,1	163,4	5,5
  Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1 918,0	2 075,3	2 247,4	2 216,6	2 295,9	220,6	10,6
  Национальная экономика	2 460,0	2 425,3	2 655,7	2 602,2	2 813,7	388,4	16,0
  Жилищно-коммунальное хозяйство	119,5	152,7	192,2	197,1	187,6	34,9	22,9
  Охрана окружающей среды	92,3	94,2	197,1	230,9	267,5	173,3	в 1,8 раз
  Образование	615,0	724,2	829,2	847,1	881,3	157,1	21,7
  Культура, кинематография	89,7	107,5	125,3	116,2	122,1	14,6	13,6
  Здравоохранение	439,8	552,1	653,2	918,4	855,9	303,8	55,0
  Социальная политика	4 992,0	4 695,8	4 890,5	4 924,1	4757,7	61,9	1,3
  Физическая культура и спорт	96,1	65,6	54,7	54,7	49,4	-16,2	-24,7
  СМИ	83,2	83,3	75,0	68,4	68,6	-14,7	-17,6
  Обслуживание государственного и муниципального долга	709,1	824,3	852,1	967,4	1095,0	270,7	32,8
  Межбюджетные трансферты общего характера	790,7	923,3	944,1	928,1	929,8	6,5	0,7
  Условно-утверждаемые расходы	0,0	0,0	0,0	474,8	1 001,3		-

  *На 01.07.2018 г.

  Источник: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2019 годов», Федеральное казначейство, расчеты авторов.

  
  

• •    «Национальная оборона» – рост расходов на текущее содержание Вооруженных Сил в 2019–2020 гг. на 228,0 млрд руб.;

• •    «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» – увеличение бюджетных ассигнований на реализацию проекта указа Президента Российской Федерации «Об установлении коэффициента к должностным окладам прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» в 2019–2021 гг. в объеме 20,1 млрд руб.;

• •    «Национальная экономика» – сокращение расходов по субсидиям российским производителям на компенсацию части затрат на закупку комплектующих изделий (деталей, узлов, агрегатов), необходимых для производства промышленного оборудования, в 2019–2020 гг. в объеме 21,0 млрд руб., и на предоставление иных межбюджетных трансфертов на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам (займам) в агропромышленном комплексе в связи с завершением кредитных договоров, в 2019–2021 гг. в объеме 40,9 млрд руб.;

• •    «Жилищно-коммунальное хозяйство» – увеличение расходов по субсидиям на содействие развитию коммунальной и инженерной инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ в 2019– 2020 гг. на 2,7 млрд руб. и их сокращение в 2021 г. на 0,5 млрд руб.;

• •    «Образование» – увеличение расходов на повышение оплаты труда педагогических работников в целях сохранения целевых показателей в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 в 2019–2021 гг. на 43,8 млрд руб. и на строительство и реконструкцию инфраструктуры образовательных организаций высшего образования в 2019–2020 гг. на 24,6 млрд руб., а также на доведение объема государственного задания вузов до уровня, рассчитанного по утвержденным нормативам, в 2019–2020 гг. на 42,4 млрд руб.;

• •   «Здравоохранение» – увеличение расходов на повышение опла

  ты труда работников федеральных государственных учреждений в целях сохранения целевых показателей в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 в 2019– 2021 гг. на 41,7 млрд руб.;

• •    «Социальная политика» – увеличение объема бюджетных ассигнований на функционирование накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих в связи с увеличением численности участников в 2019–2021 гг. на 127,3 млрд руб. и на предоставление социальных выплат безработным гражданам в связи с изменением условий предоставления выплат лицам предпенсионного возраста в 2019–2020 гг. на 26,1 млрд руб.;

  18(79) 2018

  
  

• •    «Обслуживание государственного и муниципального долга» – рост расходов в 2021 г. по сравнению с 2018 г. на 270,7 млрд руб., или на 32,8% в номинальном выражении связан с увеличением объемов государственных заимствований на внутреннем рынке.

Доля бюджетных ассигнований в 2019–2021 гг., направляемых на реализацию национальных приоритетов в соответствии с майским указом президента РФ ( табл. 4) , составляет в среднем 9,8% в общем объеме расходов федерального бюджета. Таким образом, структура федерального бюджета имеет преимущественно инерционный характер.

Таблица 4

РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, ЗАПЛАНИРОВАННЫЕ НА РЕАЛИЗАЦИЮ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРИОРИТЕТОВ В СООТВЕТСТВИИ С УКАЗОМ ПРЕЗИДЕНТА РФ № 204, В 2019^2021 ГГ., МЛРД РУБ.

Наименование	2019	2020	2021	Всего, в 2019–2021 гг.	Доля в общем объеме финансирования приоритетов, %
Всего,	1 685,5	1 862,7	2 084,8	5 633,0
в том числе:
Демография	512,0	522,2	528,8	1 563,0	27,7
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры	323,2	343,0	408,6	10748	19,1
Здравоохранение	159,8	299,1	238,8	697,7	12,4
Цифровая экономика Российской Федерации	107,9	128,7	177,9	414,5	7,4
Безопасные и качественные автомобильные дороги	129,7	104,3	137,4	371,4	6,6
Образование	103,2	117,6	127,7	348,5	6,2
Жилье и городская среда	105,3	105,3	108,4	319,0	5,7
Международная кооперация и экспорт	82,5	70,4	119,6	272,5	4,8
Экология	49,6	77,8	113,7	241,1	4,3
Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы	57,3	32,5	46,8	136,6	2,4
Наука	35,2	41,4	53,5	130,1	2,3
Культура	12,7	13,6	16,7	43,0	0,8
Производительность труда и поддержка занятости	7,1	6,9	6,9	20,9	0,4

Источник: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2019 годов», расчеты авторов.

Источники финансирования и бюджетная устойчивость

В 2019–2021 гг. прогнозируется профицит исполнения федерального бюджета в размере 1,9–1,1–0,8% ВВП соответственно. Основным источником финансирования дефицита в этот период станут государственные заимствования ( табл. 5 ). Использование Фонда национального благосостояния (ФНБ) на финансирование дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда в 2019–2021 гг. не планируется. Единственным направлением расходования средств ФНБ будет софинансирование пенсионных накоплений застрахованных лиц, уплативших дополнительные страховые взносы на накопительную часть пенсий.

Объем ежегодных государственных заимствований в 2019–2022 гг. составит 1,5–1,7 трлн руб., что приведет к росту государственного внутреннего долга с ожидаемых 9,8 трлн руб. в 2018 г. (9,7% ВВП) до 15,2 трлн руб. в 2021 г. (12,8% ВВП), а также государственного внешнего долга – с 3,9 трлн руб. в 2018 г. (3,9% ВВП) до 4,3 трлн руб. в 2021 г. (3,7% ВВП).

18(79) 2018

Одним из важных аспектов обеспечения долгосрочной бюджетной устойчивости является соблюдение бюджетного правила. По нашим оценкам, «потолок» допустимых расходов – согласно действующему с 2019 г. бюджетному правилу – окажется ниже, чем заложенные в проекте бюджета расходные обязательства ( рис. 1).

Кроме уже отмеченных выше избыточно оптимистичных ожиданий в отношении поступлений НДС, в 2019 г., в соответствии с нашим прогнозом, поступления нефтегазовых доходов окажутся примерно на

Таблица 5

ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2018^2021 ГГ., МЛРД РУБ., % ВВП

	2018 (оценка)	2019 (проект)	2020 (проект)	2021 (проект)
Всего источников	-1 323,0	-1 932,1	-1 224,4	-952,0
% ВВП	1,3	1,8	1,1	0,8
в том числе:
Источники внутреннего финансирования дефицита	- 1 227,6	- 1 623,2	- 943,5	-945,0
% ВВП	1,2	1,5	0,9	0,8
Государственные заимствования	669,9	1 497,7	1 670,0	1 743,0
Изменение остатков средств на счетах по учету средств ФБ	-1 945,2	- 3 364,8	-2 773,2	- 2 628,6
в том числе средства ФНБ	1 113,3	4,4	3,7	3,3
Приватизация	15,8	13,0	10,9	0,0
Прочие источники	31,9	230,9	148,8	-59,4
Источники внешнего финансирования дефицита	-95,4	-308,8	-280,9	-7,0
% ВВП	0,1	0,3	0,3	0,0

Источник: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2019 годов», расчеты авторов.

18(79) 2018

100 млрд руб. меньше ожидаемых. В последующие годы расходы на обслуживание государственного долга, ввиду недополучения налоговых поступлений, могут оказаться более высокими. Государственный долг к 2021 г., таким образом, предположительно составит 17,7% ВВП (против 16,5% ВВП, по прогнозу Минфина). В итоге любое возможное снижение ненефтегазовых доходов будет приводить к дополнительному наращиванию государственного долга, и, следовательно, расходов на его обслуживание.

17,25

16,75

17     17

17,2

16,9

■ Расходы по Законопроекту о ФБ, % ВВП

■ Потолок расходов по бюджетному правилу (в оценке ИЭП/РАНХиГС), % ВВП

Рис. 1. Заложенные в проект бюджета расходные обязательства и «потолок» допустимых расходов, согласно применяемому с 2019 г. бюджетному правилу, а также расчетам авторов