Трудности в политике управления сельскими общинами в современном Китае

К ак известно, сельское общество Китая претерпело значительные изменения в результате стремительного процесса урбанизации и изменений в отношениях между городом и деревней. Исследования показывают, что, несмотря на достигнутый прогресс в развитии, возникло множество проблем. Среди них отток населения из сельских районов, старение сельского населения, заметное отставание в развитии социальных и коммунальных служб, а также сложности адаптации социального управления и коммунальных служб к разнообразным потребностям крестьян. В то же время наблюдается снижение участия сельских жителей, нарушение норм взаимоотношений между ними, кризис доверия, а также серьезная нехватка социальной поддержки в сельской местности. Другими словами, проблемы включают в себя распространение пересекающихся социальных конфликтов, давление на администрацию низшего уровня, недостаточную институционализацию управления общинами, неэффективное управление ресурсами общин и ослабление роли общественных организаций. Эти факторы являются основными препятствиями для модернизации управления общинами в сельских районах Китая.

Многочисленные социальные конфликты порождают фундаментальные трудности в управлении современными китайскими сельскими общинами. В настоящее время социальные противоречия на низовом уровне в Китае становятся все более частыми, внезапными, многочисленными и высокоинтенсивными. Более того, наложение и переплетение конфликтов различного характера и типа оказывают все большее влияние на управление общиной. Социальные конфликты на низовом уровне простираются от традиционных браков и семейных вопросов до таких сфер, как заключение договоров на землю, реквизиция и перемещение земли, реструктуризация предприятий, трудовые споры, споры между врачом и пациентом, судебные разбирательства, связанные с законом, политические процедуры, охрана окружающей среды, медицинская безопасность, безопасность продуктов питания и многие другие. Социальные конфликты разнообразны по типу, предмету, содержанию и масштабу. Они сложны и трудно примиряются, легко обостряются и расширяются по силе воздействия. Кроме того, они связаны с административным воздействием и становятся объектами конфликта интересов.

На основе эмпирических исследований можно выделить три основных противоречия в некоторых китайских сельских общинах:

• 1)    противоречие между административными кадрами и массами. Конфликты и противоречия между ними становятся распространенным явлением;

• 2)    углубление конфликтов между сельскими партийными отделениями, входящими в состав партийной системы КПК, и сельскими комитетами, принадлежащими к государственной системе. Оба этих важных элемента низового социального управления в сельских районах играют ключевую роль в развитии и стабильности сельского общества. Однако здесь наблюдается ухудшение отношений и уклонение от обязанностей из-за борьбы за власть и конфликта интересов;

• 3)    увеличение числа соседских споров. С распадом традиционных соседских социальных сетей у сельских жителей уменьшается уровень взаимодействия и взаимопомощи, что приводит к увеличению числа соседских споров по различным поводам, таким как земельные вопросы, конфликты из-за мусора, шума, нарушений правопорядка и переполненности общественного пространства.

Дефицит общественных ресурсов представляет собой непосредственную проблему управления современными китайскими сельскими общинами. В настоящее время недостаток общественных ресурсов широко распространен в сельских общинах Китая и проявляется в трех основных аспектах.

Во-первых, существует недостаток человеческих ресурсов. Утрата сельской элиты привела к недостатку квалифицированных управленческих кадров в сельских общинах. Большинство управленческих команд не обладают достаточной компетенцией, а возрастная структура кадров в целом сдвигается в сторону старения. Это приводит к тому, что управленческие концепции и стили руководства остаются традиционными, они мало приспособлены к современным технологиям и методам, что затрудняет эффективное реагирование на потребности сельских жителей в современную эпоху. Кроме того, отсутствие разработанных механизмов стимулирования приводит к отсутствию инициативы у многих сотрудников. Например, в случае с «сетевым управлением», внедренным в сельских общинах провинции Хубэй, зарплата многих работников сети включена в финансовый бюджет местных властей, однако месячная зарплата работника сети, работающего по полной ставке, может составлять всего 1 200 юаней, а работник, работающий по неполной ставке, получает лишь ежемесячную субсидию в размере 50 юаней. В то же время работники электросетей, занятые полный рабочий день, не включены в административный штат государственных служащих местных органов власти, хотя они вынуждены «обращаться к вышестоящему начальству для решения управленческой задачи»1. Это вызывает проблемы, такие как неясная политическая идентичность, разная оплата за одинаковую работу, что затрудняет мотивацию сотрудников и эффективность управления. Тот факт, что многие молодые представители элиты не стремятся оставаться на низовом уровне из-за отсутствия реальных рабочих перспектив и ожиданий, еще более усугубляет дефицит кадров в управлении сельскими общинами.

Во-вторых, недостаток государственных инвестиций становится значимой проблемой. Текущие трудности, связанные с ограниченной финансо- вой поддержкой строительства в сельских общинах и неравномерным развитием общин на пересечении городских и сельских территорий, усугубляются. Во-первых, большинство сельских комитетов полагаются главным образом на субсидии или специальные ассигнования от вышестоящих органов власти в качестве основных источников финансирования, в то время как самофинансирование имеет ограниченные возможности, а строительство низовых объектов для производства и жизни несовместимо с развитием социальной и экономической инфраструктуры. Во-вторых, наблюдается существенный разрыв между инвестициями в городское и сельское общественное строительство. В настоящее время власти всех уровней в Китае в основном сосредоточены на городском общественном строительстве, в то время как сельское общественное строительство все еще зависит от коллективного хозяйства, собственного строительства фермеров и социальных пожертвований, что затрудняет его возможность обеспечить социально-экономическое развитие.

В-третьих, использование общественных ресурсов неэффективно. С точки зрения предложения и использования пространства наличие общественных мест в сельских общинах, таких как центры активности для членов партии и населения, детские сады, фермерские рынки, парковочные места и т.д., в одних районах недостаточно, а в других – избыточно. В то же время большинство жителей общин не знают о наличии и распределении общественных ресурсов в своих общинах, что делает невозможным выполнение этими общественными ресурсами их надлежащей функции – сплочения общины.

Стоит отметить, что эти проблемы существуют и в новых сельских общинах после реализации проекта «Новая социалистическая деревня», в соответствии с которым рассредоточенное проживание крестьян в мелких деревнях заменяется на проживание в скоплениях централизованно построенных домов в административных районах. По сравнению с традиционными сельскими общинами новые сельские общины добились значительных улучшений в инфраструктуре и обеспеченности общественными услугами, такими как дорожный транспорт, водоснабжение и водоотведение, доступ к медицинскому обслуживанию и школьному образованию. Однако по сравнению с городскими общинами уровень предложения общественных благ в концентрированных фермерских общинах остается низким и неустойчивым. Накопление социальных проблем и противоречий приводит к тому, что этот новый тип сельских обществ рискует в будущем превратиться в трущобы. Конечно, причины этого также многогранны. Во-первых, на начальном этапе строительства сельской общины нового типа отсутствует систематическое институциональное проектирование. В настоящее время большинство сельских общин нового типа, как правило, не платят в фонд социального содержания общественных объектов, что приводит к нехватке финансовых ресурсов для ремонта и содержания общественных объектов на более поздних этапах развития общины. Во-вторых (как, в частности, отмечала советский ученый М.М. Громыко, анализируя строительство и развитие сельских общин в СССР), «несмотря на наступление государства, развитие и укрепление его бюрократического аппарата и аппарата насилия», крестьянская община «сохраняла свой традиционный уклад жизни» [Громыко 1985: 78]. В социалистическом Китае такая ситуация тоже сохраняется. Под влиянием поведенческих привычек фермеров большинству новых сельских общин трудно собирать с жителей плату за управление имуществом. Расходы на здравоохранение и безопасность общины могут быть решены только местными органами власти, которые, исходя из соображений стоимости управления, стремятся контролировать эти расходы на нижнем уровне, в результате чего эти общественные услуги часто характеризуются недостаточным объемом и низким качеством обслуживания. В-третьих, чтобы сбалансировать интересы различных сторон, управляющие организации новых сельских общин часто состоят из членов бывших сельских комитетов и комитета Коммунистической партии данной деревни или города. У управленческой команды таких поселков часто нет опыта и умения управлять людьми и общественными пространствами общинного типа. Отсюда часто возникают конфликты, связанные с вытеснением и неправильным использованием поселковых общественных пространств. В-четвертых, в начале строительства этого нового типа сельской общины власти стремятся сократить расходы на снос первоначальных сельских самостроев фермеров, подлежащих переселению в общину. Строительство домов для фермеров в централизованных местах переселения общины, тип домов и их качество в этих новых сельских общинах значительно отличаются от соседних коммерческих общин и самостроев фермеров, которые еще не были централизованно переселены.

Порочные конкурентные отношения внутри администрации низовых органов власти – это административная трудность в управлении сельскими общинами в современном Китае. Сегодня здесь существуют три проблемы управления сельскими общинами низового уровня.

• 1.    «Административизация» комитетов сельских общин. В процессе управления общественными делами низовые органы власти стремятся переложить все виды социального управления на сельские общины, тем самым перегружая систему управления сельскими общинами чрезмерным административным давлением. Другими словами, на практике комитеты сельских общин в большей степени берут на себя роль правительственных «командных учреждений», а их функции самообслуживания, самоуправления и самоконтроля недостаточно задействованы.

• 2.    Отношения между организациями и учреждениями внутри общины неясны. При существующей административной системе социальные программы в одной и той же области относятся к соответствующему уровню правительства и одновременно – к органам власти более высокого уровня. Такая система двойного подчинения привела к дублированию на нижнем уровне и конфликтам между департаментами, область деятельности которых частично совпадает. В настоящее время многие государственные ведомства создали множество аналогов в общинах, что привело к расширению государственных услуг и функций управления, но также вызвало множественное управление сельскими общинами, неясную ответственность и другие проблемы.

• 3.    Неясна взаимосвязь между административными распоряжениями в каждом ведомстве и финансовыми полномочиями. Сельские общины не являются определенным уровнем управления, но в то же время они берут на себя большое число задач, возложенных на них вышестоящими органами власти, не имея достаточной финансовой поддержки со стороны правительства. Да и те немногие государственные финансовые ресурсы используются неэффективно: большая часть средств, вкладываемых в сельские общины, направляется либо на решение сложных задач, поставленных вышестоящими органами власти, либо на создание шаблона новой социалистической сельской местности, при этом очень мало финансовых средств действительно идет на поддержку долгосрочного развития общин.

Фактически низовое управление в сельской местности в Китае в настоящее время представляет собой процесс передачи давления административных задач через декомпозицию политики. Иными словами, чтобы выполнить распоряжения, данные центральным правительством (генерирование давления), местным органам власти обычно приходится повышать цели сверх существующих мандатов и передавать их низовым органам власти через иерархическую административную систему (передача давления), а из-за нехватки ресурсов низовым органам власти обычно приходится стратегически менять способы и средства выполнения распоряжений, чтобы решить проблему собственного риска быть привлеченным к административной ответственности (рассеивание давления). Таким образом, в системе, основанной на давлении, это огромное давление на низовые органы власти, требующее выполнения их задач, значительно снижает эффективность заявленной политики «автономии деревень».

Отсутствие институциональных норм – постоянная трудность в управлении современными китайскими сельскими общинами. В современном Китае сельским обществам не хватает универсальных норм взаимодействия. Причина, по которой такие нормы необходимы обществу, заключается в том, что люди взаимозависимы в социальной жизни: каждый сталкивается с трудностями и нуждается в помощи других и в то же время должен сам ее оказывать другим, чтобы сформировать взаимные отношения. Общество, которое следует этим нормам, может эффективно сдерживать спекулятивное поведение, а также решать проблемы коллективных действий. В отсутствие набора норм взаимодействия, регулирующих поведение людей, спекулятивное поведение всех участников с точки зрения их собственных интересов неизбежно приведет к возникновению социального безразличия. В то же время в условиях быстро меняющихся сельских районов нормы взаимодействия часто сокращаются или даже отсутствуют. Например, в вопросах, касающихся поддержания общественной среды в сельской местности, как низовые органы власти, так и сами сельские жители виновны в административном бездействии и слабом желании участвовать в общественной политике, что приводит к ухудшению здоровья населения.

Стоит заметить, что современные российские сельские общины ведут себя в этом вопросе иначе, чем в современном Китае. По мнению российского ученого М.Н. Архиповой, «в современной северорусской деревне произошла трансформация традиционных моделей помочей. Между соседями по-прежнему иногда формируются своеобразные хозяйственные единицы, участники которых по очереди помогают друг другу, хотя если сравнивать их с соседскими помочами начала XX в., то масштаб их будет гораздо меньше» [Архипова 2017]. На самом деле, в действующих нормативных актах, регулирующих управление сельскими общинами в Китае, существует политическое «слепое пятно». В частности, хотя правительство и сформулировало ряд документов по социальному строительству на низовом уровне, эти документы и дух политики не имеют конкретной административной и юридической обязательной силы. В настоящее время в сельских общинах Китая не хватает правил, касающихся раскрытия финансовой информации в сельских общинах, финансовых бюджетов и отбора сельских кадров. Сельским общинам, как правило, не хватает научного и разумного обязательного механизма надзора, и даже если такой механизм создан, на практике он оказывается простой формальностью. Об этом свидетельствуют частые случаи коррупции среди низовых кадров в сельских районах Китая в последние годы. Как правило, надзор за сельскими общинами осуществляется вышестоящими городскими властями или уличными управлениями, а общественные организации и жители не полностью интегрированы в надзор за управлением общинами и общественными службами, что говорит о слабости внутреннего надзора и недостатке внешнего. Кроме того, в сельских общинах многих районов отсутствуют нормативные акты и политика по развитию общественных организаций, нет соответствующих программных документов по управлению низовыми кадрами и штатными общественными волонтерами, что в определенной степени ограничивает управление сельскими общинами.

Низкий уровень осведомленности крестьян о своем участии в общественных делах общины является идеологической трудностью в управлении сельскими общинами в современном Китае. Постоянное развитие и совершенствование социалистической демократии – один из универсальных законов социалистического общественного развития. Си Цзиньпин однажды отметил, что «в народе заложена огромная мудрость и неограниченный творческий потенциал. Необходимо организовать, мобилизовать и объединить массы на низовом уровне, а также в полной мере стимулировать народный энтузиазм, инициативу и творчество» [Си Цзиньпин 2022: 61]. Это означает, что участие людей в модернизации социального управления на низовом уровне является ключевой мерой, способствующей свободному и всестороннему развитию человека и новой ситуации социального развития.

Авторы провели анкетный опрос по выборке из 18 деревень и поселков в городах Шифан, Мяньчжу, Цзиньян, уезде Чжунцзян и районе Лоцзян при городе Дэян в юго-западной китайской провинции Сычуань. Выявлено, что, хотя многие фермеры хотят участвовать в делах своих сельских общин, некоторые низовые партийные и правительственные организации, находящиеся в политически слабом и неорганизованном состоянии, не могут организовать эффективную деятельность и создать эффективные платформы. Это привело к снижению у членов общины чувства идентичности и принадлежности к своей общине, а также к распаду коллективистской сплоченности и ослаблению центростремительной силы, сосредоточенной в низовых партийных организациях, что неизбежно вызвало отток жителей из общин. Несмотря на сильную автономию низовых органов власти и низовых общин в Китае, существует недостаток платформ для участия жителей в государственном управлении, недостаточно культивируется чувство коллективизма и социалистической взаимопомощи среди жителей, а значит, недостаточно формируется социальная среда, в которой дух коллективизма может развиваться в форме «ответственности за всех». Другими словами, жители общин одновременно требуют от правительства широкой децентрализации и не желают выполнять свои основные обязанности, т.е. большинство сельских общин характеризуются слабой степенью автономии в процессе модернизации своего управленческого потенциала.

Конечно, это также связано с недостаточным развитием социальных организаций и социальных сил в сельских обществах, а также с отсутствием каналов участия фермеров в управлении обществом. В частности, социальная организация в сельских районах Китая все еще находится на относительно низком уровне развития, когда люди, осуществляющие социальные действия, в основном полагаются на сети личных отношений. Этот тип сетевой организации постепенно сокращается и развивается в сторону более слабых организаций – например, создания певческих групп пожилых людей и т.д. Другие ассоциации взаимопомощи и обслуживания развиты очень слабо, что затрудняет эффективное удовлетворение потребностей фермеров во взаимопомощи и духовном сотрудничестве.