Участие Европейского союза в судебном процессе Европейского суда по правам человека: механизм соответчика

Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, Россия, ,

of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia, ,

Вопрос присоединения Европейского союза (далее – Евросоюз, ЕС, Союз) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее – ЕКПЧ, Европейская Конвенция, Конвенция) находится в поле зрения научного сообщества уже на протяжении 50 лет. Сам по себе вопрос присоединения начал бурно обсуждаться в европейском политическом и юридическом сообществе с конца 70-х гг. XX в. В 1979 г. Европейской комиссией был подготовлен меморандум о присоединении Союза к ЕКПЧ, который носил рекомендательный характер, однако уже тогда выстраивал вектор развития отношений Европейского союза с Советом Европы в сфере защиты прав человека1.

Первая попытка присоединения на институциональном уровне была сделана Европейской комиссией в 1994 г., когда Комиссия обратилась в Суд Европейского союза (далее – Суд ЕС, Люксембургский суд) с формальным запросом относительно возможности присоединения Союза к Конвенции. По итогам рассмотрения Суд ЕС вынес Заключение № 2/942, в котором указал на то, что у Союза отсутствуют необходимые полномочия для присоединения и подобного рода шаг должен быть закреплен в учредительных договорах Союза. Позиция Суда ЕС на тот период времени была абсолютно обоснованной, так как существующая правовая база Союза и Совета Европы не предусматривала каких-либо способов взаимодействия и участия Союза в судебном процессе Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ, Страсбургский суд)3.

Для осуществления присоединения нужно было разработать соответствующую нормативную основу. Правовая норма, предусматривающая присоединение, была заложена в текст Европейской конституции, однако последняя не была принята, а взамен ей был разработан Лиссабонский договор4 2007 г., который в статье 5 устанавливал, что Евросоюз присоединится к ЕКПЧ. В свою очередь Совет Европы тоже предпринял встречные действия, так, в 2004 г. в Протокол № 145 к ЕКПЧ была включена статья 18, которая устанавливала возможность присоединения Союза к Конвенции.

В феврале 2010 г. в Интерлакине проходила конференция, посвященная реформе ЕСПЧ. В ее рамках был опубликован информационный документ6, который очерчивал позицию Евросоюза и Совета Европы по присоединению к ЕКПЧ. Информационный документ также содержал краткий анализ преимуществ присоединения ЕС к Конвенции, среди них можно выделить:

• 1)    повышение уровня и эффективности защиты прав человека в Европе путем осуществления независимого внешнего контроля над правовой системой ЕС;

• 2)    возможность подачи жалобы в ЕСПЧ на нарушение ЕС и его институтами прав и свобод человека, которые гарантируются Конвенцией при том условии, что были исчерпаны все правовые средства защиты по праву ЕС (обращение в Суд общей юрисдикции ЕС с иском об аннулировании либо после обращения национального суда в Суд ЕС с преюдициальным запросом);

• 3)    гармоничное развитие прецедентного права Суда ЕС и ЕСПЧ, которое позволит избежать различий в толковании одних и тех же прав человека.

Нормативное закрепление возможности присоединения ЕС к ЕКПЧ привело к тому, что Европейская комиссия 26 мая 2010 г. приняла решение о необходимости формирования совместной рабочей группы, которая включала в себя представителей Союза и Совета Европы (Данилина, 2011: 72). В марте 2011 г. Рабочая группа представила проект Соглашения о присоедине-нии1 к Конвенции, состоящий из преамбулы и 13 статей. Статья 2 Соглашения вносит изменения в часть 2 статьи 59 Конвенции, что дает возможность присоединиться Евросоюзу как к Конвенции, так и к ее Протоколам. Соглашение о присоединении помимо прочего предусматривало положения, регулирующие участие ЕС в работе ЕСПЧ.

В целях легитимации присоединения Союза к ЕКПЧ Комиссия 4 июля 2013 г. в очередной раз обратилась в Суд ЕС с вопросом, соответствует ли Соглашение о присоединении ЕС к ЕКПЧ праву Европейского союза (Энтин, 2020: 245). В декабре следующего года Суд ЕС дал свое Заключение 2/132, в котором было указано, что предлагаемые меры по присоединению ЕС к ЕКПЧ не совместимы с правом ЕС. Среди разного рода проблем, которые могут возникнуть при присоединении, Суд ЕС в особой степени заострил свое внимание на процессуальных аспектах участия Союза в процессе в рамках ЕСПЧ.

В соответствии с Соглашением о присоединении для участия Союза или его государства-члена в рассмотрении поданной в ЕСПЧ жалобы вводился механизм соответчика. Статья 3 соглашения предусматривала внесение поправок в статью 36 ЕКПЧ «Участие третьей стороны» и дополняла ее пунктом 4, в соответствии с которым Европейский союз или его государство-член может стать соответчиком в деле на основании решения ЕСПЧ.

Вместе с тем не стоит путать механизм соответчика с механизмом участия третьей стороны, который уже предусмотрен статьей 36 Конвенции, в соответствии с которой государство-участник ЕКПЧ, чей гражданин является заявителем в деле, может принимать участие в слушаниях и представлять письменное мнение. Такое участие государства в слушании не делает его стороной в споре и не связывает его обязательствами, вытекающими из принятого ЕСПЧ постановления. В свою очередь, при применении механизма соответчика, последний является полноценной стороной в споре и в случае вынесения неблагоприятного решения должен будет исполнить требования, указанные в постановлении Европейского суда по правам человека (Исполинов, 2018: 24).

Так, Европейский союз мог вступить в дело в качестве соответчика, если жалоба подана против одного или нескольких государств-членов, а нарушение ЕКПЧ и Протоколов к ней было вызвано применением права Европейского союза. При наличии аналогичных условий государство-член также могло выступать соответчиком, если жалоба подана против Союза. Как правило, дела, в которых жалоба прямо адресована Европейскому союзу, связаны с действием и бездействием институтов и органов ЕС, которые, принимая те или иные решения, нарушают права граждан, закрепленные Конвенцией и Протоколами к ней. С расширением полномочий Европейского союза подобного рода нарушения стали расти в геометрической прогрессии.

Статус соответчика мог меняться в процессе дела, если в рамках рассмотрения было выявлено, что жалоба в большей степени адресована государству-члену, нежели к Евросоюзу и наоборот.

Пункт 5 статьи 3 Соглашения о присоединении предусматривал, что ЕС или его государство-член могут выступать в качестве соответчика путем принятия приглашения от ЕКПЧ либо по решению ЕКПЧ, принятому по итогам рассмотрения запроса на участие в качестве соответчика, поступившего от ЕС или его государства-члена. Во втором случае, при поступлении запроса от ЕС или его государства-члена на участие в процессе в качестве соответчика, Страсбургский суд по собственному усмотрению мог решить, необходимо ли присоединение соответчика к делу или нет. При возникновении подобной ситуации ЕС и его государства-члены ставились в невыгодное положение и зависели всецело от аргументации ЕСПЧ, что в, свою очередь, могло отрицательным образом сказаться на исходе дела (Энтин, 2020: 253).

Кроме того, пункт 8 статьи 3 Соглашения о присоединении включал в себя норму, в соответствии с которой определялась степень ответственности между ответчиком и соответчиком. Так, в случае неблагоприятного исхода дела ответчик и соответчик несли коллективную ответственность, если только ЕСПЧ не решит, что лишь одна сторона в споре виновна в совершенном деянии, то есть в своем решении по итогам процесса ЕСПЧ мог признать государство-члена невиновным и освободить от ответственности, а Союз – виновным. Более того, из смысла пункта 8 статьи 3 Соглашения также следовало, что государство-член Союза обладает правомочиями и может представить аргументированную позицию, подтверждающую виновность ЕС в нарушении Конвенции и Протоколов к ней.

Детальный анализ применения механизма соответчика в том виде, в котором он представлен в Соглашении о присоединении ЕС к ЕКПЧ, демонстрирует серьезное неравенство и уязвимость Европейского союза в процессе. Такое неравенство проявляется в том, что возможность участия Евросоюза и его государств-членов в качестве соответчика подвержена дискреционному усмотрению ЕСПЧ. Таким образом, возникает ситуация, при которой ЕСПЧ рассматривает правомерность участия соответчика вне судебного процесса. Кроме того, положения Соглашения не содержат в себе нормы, устанавливающие необходимость уведомления Европейского союза о том, что рассматриваемая жалоба вытекает из права ЕС, тем самым Европейский суд по правам человека может на основании своих доводов и вовсе не привлекать Евросоюз к рассмотрению дела, что является грубым нарушением основополагающего принципа автономии права ЕС (Krommedijk, 2018: 821). Указанные обстоятельства были детально отображены в Заключении Суда ЕС и стали одной из основных причин, побудивших Суд ЕС дать отрицательное заключение о возможности присоединения ЕС к ЕКПЧ.

Вместе с тем, несмотря на отрицательное заключение Суда ЕС, присоединение ЕС к ЕКПЧ хоть и было приостановлено, но не было забыто. С 2014 г. представителями Европейского союза активно обсуждался вопрос о необходимости возобновления переговоров по присоединению ЕС к ЕКПЧ. Так, в своем заявлении председатель Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер заявил, что присоединение Европейского союза к ЕКПЧ является высшей ценностью и задачей Европейского союза. Аналогичную позицию о необходимости возобновления переговоров по присоединению также высказывали представители Европейского суда по правам человека. Так, судья ЕСПЧ от Франции Андре Потоки заявил о необходимости детального переосмысления Соглашения о присоединении, так как подобное присоединение в значительной степени укрепит институт защиты прав человека в Европе.

Указанные позиции демонстрируют высокую значимость присоединения ЕС к ЕКПЧ. Среди основных причин, вызывающих высокую необходимость присоединения, можно выделить следующие. Во-первых, постоянное расширение полномочий Евросоюза сопровождается постепенным ограничением прав его государств-членов. Во-вторых, миграционный кризис, разразившийся в Европе в 2015 г., выявил несостоятельность системы защиты прав человека, действующей в рамках Европейского союза. Таким образом, присоединение ЕС к ЕКПЧ стало бы дополнительным механизмом защиты прав и свобод человека в Европе, создало бы уникального рода международную площадку, в рамках которой могли быть исследованы системные проблемы в сфере защиты прав человека (Исполинов, 2015: 119). Институт защиты прав человека вышел бы на совершенно новый уровень, а граждане Европы были бы обеспечены дополнительными гарантиями от произвола органов и институтов ЕС1.

Глубокое осознание изложенных выше фактов Евросоюзом и Советом Европы привело к тому, что в 2019 г. возобновились переговоры по присоединению ЕС к ЕКПЧ, в результате чего была создана ad hoc группа (47+1) под председательством представителя из Норвегии Тони Мейнич. Ad hoc группа (47+1) включала в себя 47 представителей Совета Европы и одного представителя от Европейского союза (под представителем Европейского союза понимается делегация, состоящая из представителей всех институтов Союза). После ухода Российской Федерации из Совета Европы ad hoc группа (47+1) стала называться ad hoc группа (46+1).

На первом заседании ad hoc группы (47+1), которое состоялось 29 сентября 2020 г., председатель Тоня Мейнич заявила, что правовой основной присоединения ЕС к ЕКПЧ будет являться ранее разработанное Соглашение о присоединении, которое будет скорректировано и дополнено с учетом замечаний, указанных в Заключении Суда ЕС. В соответствии с данной логикой все проблемные вопросы были разделены на четыре секции, или, как их называет ad hoc группа (46+1), «baskets» (от английского basket – корзина). В первую секцию была включена самая важная проблема, которую отдельно отметил в своем Заключении Суд ЕС, а именно – доработка процедуры участия ЕС в ЕСПЧ (механизм соответчика и разделение ответственности).

Основные итоги работы ad hoc группы (46+1) c 2019 г. были опубликованы 17 марта 2023 г. вместе с пересмотренным Соглашением о Присоединении ЕС к ЕКПЧ2. Председатель группы Тоня

Мейнич заявила, что пересмотренный проект соглашения находится на финальной стадии. Отдельное внимание она уделила первой секции, в рамках которой рассматривался вопрос о пересмотре функционирования механизма соответчика, и заявила, что вопрос, связанный с вступлением в дело Евросоюза или его государства-члена в качестве соответчика, закрыт, а представители Европейского союза удовлетворены новеллами, введёнными проектом обновленного Соглашения о присоединении, в соответствии с которым пункт 3 статьи 3 Соглашения о присоединении дополняется абзацем, предусматривающим обязанность ЕСПЧ проинформировать Евросоюз о том, что ЕСПЧ рассматривает дело, вытекающее из применения права Союза. Кроме того, из текста соглашения о присоединении исключен пункт, который давал возможность ЕСПЧ по собственному усмотрению принимать решение об участии соответчика в процессе. Вместо указанного пункта вводится новый, в соответствии с которым Европейский союз и его государства-члены могут стать соответчиками путем принятия приглашения на участие ЕСПЧ либо по требованию самого соответчика, если рассматриваемое ЕСПЧ дело вытекает из применения Евросоюзом или его государством-членом права ЕС. В случае вступления соответчика в процесс, ЕСПЧ должен дать возможность заявителю вновь высказать свою позицию по существу рассматриваемого вопроса.

Кроме того, статья 3 соглашения о присоединении дополнена пунктом 6, который предусматривает механизм прекращения участия соответчика в деле. Так, ЕСПЧ может прекратить участие соответчика в деле, если последним будет доказано, что предполагаемое нарушение не связано с применением права Союза. Таким образом, в целях экономии времени участников процесса и сокращения процессуальных сроков, механизм прекращения участия соответчика весьма гармонично вписывается в Соглашение о присоединении.

Соглашение о присоединении также дополняется новеллой, которая накладывает на ЕСПЧ обязанность предоставить достаточное количество времени Европейскому союзу и его государству-члену для определения вопроса, связано ли нарушение прав человека с применением норм права Европейского союза или нет.

Пересмотренный договор о присоединении также устраняет проблему, связанную с дискреционным распределением ответственности Европейским судом по правам человека. Теперь ответчик и соответчик будут нести общую коллективную ответственность вне зависимости от степени виновности в нарушении того или иного положения ЕКПЧ и Протоколов к ней, таким образом ЕСПЧ не сможет более определять степень виновности и в соответствии с этим налагать ответственность.

Указанные новеллы в полной мере учли замечания Суда ЕС, который последний отразил в своем Заключении 2/13. Предложения ad hoc группы (46+1) не просто дополнили и разъяснили порядок применения процедуры соответчика, но и учли статус Европейского союза, специфические характеристики его правовой сущности и принципы права, на основании которых функционирует ЕС. В соответствии с новым проектом соглашения у ЕСПЧ более нет возможности принятия дискреционного решения о вступлении соответчика в процесс, а любой спор, вытекающий из права Европейского союза и рассматриваемый Европейским судом по правам человека, должен быть автоматически доведён до сведения Евросоюза.

Анализ новелл, связанных с применением механизма соответчика, демонстрирует серьезность намерений ЕС и Совета Европы в вопросе присоединения Европейского союза к ЕКПЧ. В случае присоединения механизм соответчика позволит создать некого рода независимую площадку, в рамках которой будет эффективно решаться вопрос защиты прав европейских граждан, а также конфликтные ситуации, связанные с особенностью применения правозащитных норм Европейским союзом (Davio, Muir, 2023: 319). Анализируя все этапы вновь возобновившегося переговорного процесса по присоединению ЕС к ЕКПЧ, стоит заметить, что очень часто в официальных текстах Совета Европы, публикуемых по итогам переговоров и в заявлениях его представителей, участвующих в переговорном процессе, фигурирует слово flexible / flexible solution (в переводе с английского – «гибкий / гибкое решение»). Подобное говорит о том, что участники переговорного процесса от Совета Европы боятся повторения ситуации с Судом ЕС, который в 2013 г. в своём Заключении № 2/13 разрушил надежды на возможность присоединения ЕС к ЕКПЧ и стараются принимать гибкие решения, которые устроят Евросоюз.

Совет Европы идет на беспрецедентные уступки Европейскому союзу в рамках переговорного процесса. Евросоюз со свойственным ему давлением изо всех сил старается присоединиться к ЕКПЧ на своих условиях, что может пошатнуть позиции самого ЕСПЧ и лишить голоса государств-участников Европейской конвенции по правам человека, не входящих в ЕС.

Корректировки, проведенные ad hoc группой (46+1) в отношении Соглашения о присоединении, весьма существенны и, с одной стороны, даже излишни. Вместе с тем они полностью покрывают замечания, указанные в Заключении Суда ЕС и одновременно устраивают Евросоюз и Суд ЕС, что делает возможным присоединения ЕС к ЕКПЧ. Безусловно, в случае присоединения ЕС к ЕКПЧ права и свободы человека и их гарантии выйдут на совершенно новый уровень, так как их защита будет носить комплексный характер. Присоединение ЕС к ЕКПЧ приведет к гармонизации подходов по осуществлению эффективной защиты прав человека в Европе, даст возможность сообща реагировать на разные вызовы правозащитного характера. В случае утверждения четких правил взаимодействия Евросоюза и Совета Европы в сфере защиты прав человека, также изменится характер правоприменительной практики Суда ЕС и ЕКПЧ. Решения указанных судебных органов станут логически и содержательно единообразными, а также последовательными, что, в свою очередь, положительно отразится на качестве осуществления защиты прав и свобод человека в Европе.