Участие гражданского общества в формировании и использовании бюджетных ресурсов: возможности и современные реалии

В настоящее время к числу наиболее острых и актуальных проблем функционирования бюджетной системы РФ относится проблема нецелевого использования бюджетных средств. Усиление степени участия гражданского общества в формировании бюджета и в контроле над его исполнением, по нашему мнению, сможет значительно ослабить остроту данной проблемы.

Как важнейшей предпосылкой, так и главным фактором формирования демократического политического устройства, является наличие гражданского общества. Вследствие чего гражданское общество можно характеризовать как совокупность различных форм социальной активности населения, которая не обусловлена деятельностью государственных органов и которая воплощает объективный уровень самоорганизации социума. На наш взгляд, формирование «гражданского общества» является качественным показателем гражданской деятельности жителей страны и отражением разделения функций государства и общества в определенных сферах.

На пути перехода к открытой бюджетной системе можно выделить 3 основных шага - достижение прозрачности (открытости данных), гражданского участия в бюджетном процессе и, наконец, подотчетности органов государственной власти населению. При соблюдении представленных задач будет возможно достичь главной цели – установление доверия общества к государственным институтам.

Что касается проблем, препятствующих выполнению вышеперечисленных задач, следует выделить:

• •    недоступность части информации о бюджете для каждого гражданина;

• •    непонимание обществом основных направлений, задач и ориентиров бюджетной политики;

• •    отсутствие контроля гражданского общества за результатами использования бюджетных средств.

В настоящее время по каждому из направлений предпринимаются шаги по корректировке сложившейся ситуации.

Говоря о первой проблеме - раскрытии информации о формировании бюджета - в последние годы Россия добилась значительных успехов. Об этом можно судить исходя из результатов индекса Open Budget Index (OBI – Индекс открытости бюджета). С помощью него определяется, предоставляется ли обществу восемь основных бюджетных документов центральным правительством каждой исследуемой страны, а также являются ли данные этих документов понятными, своевременными и полезными.

Рис. 1. Индекс открытости бюджета Российской Федерации в период с 2006 по 2012 гг.[1]

Результат России в 2012г. составил 74 из 100 баллов, что значительно превышает среднюю оценку в 43 балла для всех 100 исследуемых стран. Показатель указывает на то, что российское правительство предоставляет обществу значительную информацию о бюджете страны и финансовой деятельности в течение бюджетного года. Поэтому граждане страны имеют возможность следить за отчетностью правительства в связи с управлением общественными средствами. Показатель ИОБ России, составивший в 2012 г. 74 балла, увеличился более чем на 57% по сравнению с 2006 г., что можно охарактеризовать, как значительный прогресс.

Что касается проблем в раскрытии информации о бюджете, то для

1 нашей страны характерным препятствием к достижению его прозрачности выступает, главным образом, высокий уровень коррупции. Наиболее известным индексом, оценивающим коррупцию в стране, является Transparency International’s Corruption Perceptions Index. Данный индекс ранжирует страны в зависимости от того, насколько коррумпирован их государственный сектор. Оценка страны или территории указывает уровень присутствия коррупции в государственном секторе по шкале от 0 (очень высокий уровень коррупции) до 100 баллов (очень низкий уровень коррупции). Россия в 2014 г. занимала в этом рейтинге 136 место из представленных данных по 175 государствам с результатом в 27 баллов.[2]

Рассматривая вторую проблему - непонимание обществом основных направлений, задач и ориентиров бюджетной политики, следует отметить, что за последние несколько лет наметились сдвиги и в этом направлении, а именно – реализуется проект «Открытый бюджет», направленный на выработку комплекса мер по повышению прозрачности бюджета для граждан, расширению их информированности и созданию дополнительных возможностей для учета мнения общественности при составлении бюджетных проектировок.

Однако целью данного проекта «Открытый бюджет» является не только выработать публичность бюджетной политики, но и изменить сам подход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Фонд Кудрина заключил с рядом муниципальных образований соглашения о сотрудничестве, в соответствии с которыми портал «Открытый бюджет» предполагается использовать в качестве инструмента оперативного реагирования на возникающие социально-экономические проблемы населения, для обеспечения учета мнения граждан при определении приоритетных направлений расходования бюджетных средств.

В настоящее время в проекте в качестве «пилотов» участвуют четыре субъекта РФ, а именно Кировская, Московская, Ярославская области и Республика Коми, а также 16 муниципальных образований из шести регионов России. В соответствии с соглашением региональные и муниципальные финансовые органы «пилотных» участников взяли на себя обязательство своевременно и в необходимом объеме размещать информацию о принимаемых решениях по расходованию бюджетных средств.

Благодаря механизмам обратной связи с населением реализация проекта «Открытый бюджет» обеспечит соблюдение принципов доступности, открытости и прозрачности бюджетов, а также участие общества в формировании бюджетной политики. Можно будет увидеть положительную либо отрицательную реакцию общественности на отдельные предложения, а также получить обоснованный ответ органа исполнительной власти или местного самоуправления.

Наряду с этим, в тестовом режиме действует Единый портал бюджетной системы Российской Федерации[5], оснащенный современной инфографикой, на нем публикуются различные аналитические отчеты, представлена визуализация бюджета, а также сервис оснащен обратной связью с гражданами, существует возможность скачивания приложения на мобильное устройство.

Наконец, третья проблема - отсутствие контроля гражданского общества за результатами использования бюджетных средств. В настоящее время в этом направлении влияние населения в значительной мере ограничено. Единственная возможность, предоставляемая обществу на данном этапе, это пассивное участие в анализе документов, издаваемых законодательными властями, а именно в анализе отчетов об исполнении бюджета.

Далее хотелось бы остановиться на рекомендациях для каждой из вышеизложенных проблем.

Оценивая возможные направления решения первой проблемы, то следует отметить, что в целях интеграции гражданского общества в бюджетную политику, а также для повышения прозрачности данных в 2013г. был впервые составлен рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных. Наряду с рейтингом субъектов были проанализированы и иные данные, представленные на рис. 2.

Показатели	По закону о бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов		По отчету об исполнении закона о бюджете за 2013 год		По проекту бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов
	Кол-во регионов, ед.	%	Кол-во регионов, ед.	%	Кол-во регионо в, ед.	%
Разработан бюджет для граждан	40	48,2	43	51,8	47	56,6
Отражены сведения         в бюджете      для граждан:
о     бюджетном процессе (с датами)	21	25,3	-	-	36	43,4
экономические показатели    для формирования бюджета (достижение экономических показателей – для отчета)	26	31,3	22	26,5	36	43,4
сведения         о консолидированно м бюджете	13	15,7	23	27,7	25	30,1
доходы	37	44,6	48	57,8	43	51,8
расходы       по отраслям (направлениям деятельности) или программам	37	44,6	47	56,6	45	54,2
взаимосвязь расходов         с результатами (достигнутые результаты для отчета)	14	16,9	23	27,7	22	26,5
государственный долг субъекта РФ	19	22,9	37	44,6	34	41
контактная информация для взаимодействия с гражданами	21	25,3	36	43,4	34	41

Рис. 2. Статистические данные о «бюджетах для граждан» регионов в 2014 г.[6]

В результате чего следует сделать вывод, что лишь в половине субъектов нашей страны разработан бюджет для граждан, сведения в бюджете по различным направлениям указаны неравномерно, так информация о доходах и расходах гораздо полнее, чем сведения о консолидированном бюджете, о взаимосвязи расходов с результатами. Вследствие чего, на наш взгляд, для достижения оптимального результата следует продолжать деятельность в направлении расширения доступности информации, ее полноты по всем показателям.

Относительно рекомендаций для второй проблемы - участия общества в бюджетном процессе на стадии его формирования, полезен будет зарубежный опыт – не так давно в польском городе Лодзь7 был проведен эксперимент по введению механизма гражданского бюджета. Он состоял из нескольких этапов: вначале подавались онлайн-заявки на проект, далее они рассматривались городской администрацией (насколько проект отвечал формальным требованиям) и, наконец, проекты оформлялись и отправлялись на публичное голосование. Важно заметить, что задача заключалась не только в том, чтобы информировать и обучать местных жителей, но и чтобы продвигать саму идею гражданского бюджета, что сейчас еще достаточно слабо реализуется в РФ. Многие люди реагировали с большим энтузиазмом, поскольку они понимали, что гражданский бюджет — отличный инструмент для преображения их города и внесения тех изменений, которые они хотели бы видеть.

В результате чего следует выделить важные позиции, которые по нашему мнению требуют реализации и на территории нашей страны:

• •    введение самого механизма гражданских инициатив и допуск на рассмотрение общественных предложений;

• •    использование в процессе информационной компании различных рекламных материалов, доступных как для современных пользователей через сеть Internet, так и для населения, не являющегося финансово грамотными в достаточной степени: брошюры, постеры, радио-записи и короткие клипы, размещенные на Youtube, их трансляция в общественном транспорте, бесплатная газета, подробно описывающая процедуру голосования и публикующая список проектов;

• •    установление простой процедуры подачи заявки;

• •    осуществление открытого процесса отбора заявок – возможность горожан во время рассмотрения проекта органами государственной власти принимать в них участие (посредством онлайн-трансляции), задавать вопросы и защищать проекты.

Очевидно, что реализация данных предложений требует вложения финансовых ресурсов, усовершенствования информационной и компьютерной поддержки, тщательного контроля за возможностью и адекватностью выдвигаемых предложений, но ожидаемая отдача позволит устранить не только нецелевое расходование средств, но и решит еще одну проблему – будут затронуты те аспекты городской жизни, которые давно были лишены финансирования, и которые власти игнорировали.

Что касается рекомендаций для решения третьей проблемы -возможности контроля за выполнением бюджета, хотелось бы заострить внимание на предложении об использовании оперативного и независимого источника данных о проведении различных финансово-хозяйственных операций государственными организациями. В качестве таких источников могут выступать данные, хранимые в банках, о проведении различных расчетов и платежных операций (в которых указывается информация о плательщике, назначении платежа и получателе). Вследствие чего появится возможность отслеживать направления использования средств и их объем.

Нельзя не отметить, что реализация осложняется расходами по формированию современного центра обработки данных, предоставляющего удобные средства навигации, поиска и формирования аналитической информации, а также при привлечении широкого круга лиц, заинтересованных в мониторинге финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций.

Таким образом, для реализации проекта требуется создание федерального центра по обработке и открытой публикации данных, охватывающего мониторинг платёжных операций, совершаемых государственными организациями всех уровней и принятие законодательной базы, которая обяжет банки к предоставлению данных по платёжным операциям по счетам государственных организаций. В результате нововведений будет предоставлена возможность независимого контроля со стороны гражданского общества над деятельностью государственных организаций, повысится доступность достоверной информации о финансовой деятельности государственных органов, возникнет эффективный инструмент оперативного контроля деятельности государственных органов, улучшится понимание хозяйственной деятельности государственных организаций со стороны гражданского общества и появится инструмент влияния на работу этих организаций со стороны гражданского общества, усилится стимул для развития более открытой работы государственных организаций, в тесном сотрудничестве с гражданским обществом.