Учреждения как участники контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Вступивший в силу с 1 января 2014 года Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в

сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6] (далее – Закон о контрактной системе) предусмотрел в ст. 3, что участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его орга- низационно-правовой формы, формы собственности.

Следовательно, на стороне подрядчика (поставщика, исполнителя, иного контрагента) по выставленному на конкурс (аукцион) контракту может выступать любой вид и тип учреждения, будь то частное либо государственное или муниципальное (казенное, бюджетное, автономное). Главное, для соответствия статусу участника закупки, оно должно соответствовать требованиям ст. 31 Закона о контрактной системе.

В то же время заказчиками по Закону о контрактной системе могут быть только государственные и муниципальные учреждения, исполнение которыми заключаемых в рамках данного закона контрактов имеет ряд особенностей.

Учреждения как заказчики по контрактам

Со стороны заказчика учреждения по Закону о контрактной системе могут выступать в двух качествах: казенные учреждения – как государственные (муниципальные) заказчики, бюджетные учреждения – как заказчики в смысле, придаваемом этому понятию взаимосвязанными положениями п. 7. ст. 3 и части 1 ст. 15 данного закона.

В первом качестве казенное учреждение, осуществляющее закупки, действует от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и уполномочено принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени соответствующего публично-правового образования.

Во втором – бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, за исключением случаев, предусмотренных его частями 2 и 3 ст. 15.

На договоры, заключаемые автономными учреждениями, распространяются положения Федерального закона от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, ра- бот, услуг отдельными видами юридических лиц» [5] (далее – Закон о закупках). Исключения составляют отношения (договоры), предусмотренные частью 4 ст. 1 данного закона, а также случаи, когда автономным учреждениям предоставляются средства из бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности либо когда государственные или муниципальные заказчики передают автономным учреждениям свои полномочия на осуществление закупок на безвозмездной основе на основании договоров, соглашений (последние случаи регулируются Законом о контрактной системе, согласно его частям 4 и 6 ст. 15).

Закон о закупках также распространяется и на закупки бюджетных учреждений, осуществляемых за счет грантов, за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности (иными словами, на закупки, производимые за счет самостоятельно заработанных средств), либо в целях привлечения третьих лиц для исполнения контракта, по которому само бюджетное учреждение является исполнителем.

Исполнение учреждениями заключаемых контрактов

С практической точки зрения гражданско-правовое положение учреждений как заказчиков, на которых распространяется действие Закона о контрактной системе, воплощается в процессе заключения и исполнения контрактов, общие требования к которым предусмотрены ст. 34 данного закона.

Предусмотренные российским гражданским законодательством гарантии сохранности имущества учреждений не в полной мере учитывают интересы их контрагентов: банкротство учреждений не предусмотрено, субсидиарная ответственность закреплена только для собственников казенных учреждений, особо ценное имущество государственных (муниципальных) учреждений выведено из-под взыскания законодательно. Следовательно, в случае неисполнения учреждением своих обяза- тельств перед контрагентами защита прав последних представляется довольно затруднительной, что может повлечь отказ от сотрудничества с такими типами учреждений либо о сотрудничестве лишь на определенных условиях (поручительства, других способах обеспечения исполнения обязательств, предварительной оплаты, страхования).

Однако данные условия реально могут быть реализованы контрагентами лишь при вступлении в правоотношения с частными учреждениями и вне рамок Закона о контрактной системе. Государственные (муниципальные) учреждения, субсидируемые за счет средств соответствующего бюджета и являющиеся государственными (муниципальными) заказчиками, по существу в одностороннем порядке определяют условия заключаемого контракта. Ведь его проект разрабатывается такими учреждениями и прикладывается к конкурсной либо аукционной документации, является ее неотъемлемой частью (часть 2 ст. 50, часть 4 ст. 64 Закона о контрактной системе).

В юридической литературе в качестве одного из способов обеспечения прав контрагентов государственных (муниципальных) учреждений предлагается, к примеру, формирование компенсационного фонда (за счет средств от оказания услуг, выполнения работ за плату с закреплением минимальных периодических взносов, вносимых в него) [9, с. 16].

Представляется, что решать данную проблему возможно в следующих направлениях.

Во-первых, в восстановлении субсидиарной ответственности собственника учреждения (государственного или муниципального заказчика) по денежным обязательствам последнего, вытекающим из контракта, заключенного в рамках Закона о контрактной системе. В частности, путем внесения изменений в положения, закрепленные абз. 5 и 6 п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации [2] (далее – ГК РФ), исключившие субсидиарную ответственность собственников имущества авто- номных и бюджетных учреждений по обязательствам последних.

Ведь по существу, бюджетные и автономные учреждения в данном случае выступают в правоотношениях, связанных с закупками для государственных и муниципальных нужд, не от своего лица, а от лица соответствующего публично-правового образования (п. 3 ст. 125 ГК РФ).

Данный подход будет не только способствовать своевременному удовлетворению требований кредиторов учреждения, но и приведет к соблюдению основополагающих принципов гражданского законодательства – равенства участников регулируемых им отношений и обеспечения восстановления нарушенных прав, которые, по нашему мнению, не в полной мере реализуется в положениях Закона о контрактной системе, в реальности ставящего в качестве приоритета экономию бюджетных средств, а контрагента государственного (муниципального) заказчика – в заведомо невыгодные (а иногда даже обременительные) условия [10, с. 10].

В рамках совершенствования гражданского законодательства в редакции п. 5, 6 ст. 120 ГК РФ проектом Федерального закона № 47538-6/2 «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [3] предусмотрены нормы о субсидиарной ответственности собственников имущества бюджетных и автономных учреждений по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам.

Аналогичные нормы считаем необходимым распространить и на обязательства, связанные с контрактами, заключенными в рамках Закона о контрактной системе.

К примеру, в отношении бюджетных учреждений дополнить п. 5 ст. 120 ГК РФ абзацем следующего содержания: «По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с исполнением контрактов, заключенных в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 №44-ФЗ "О контрактной си- стеме в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым настоящего пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения».

Во-вторых, в совершенствовании порядка исполнения судебных актов о взыскании с должника-учреждения тех или иных денежных средств по обязательствам, вытекающим из государственного (муниципального) контракта.

В отношении казенных учреждений, помимо субсидиарной ответственности собственника их имущества, существует порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регламентированный главой 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1] (далее – БК РФ).

Обращение взыскания на средства бюджетных учреждений осуществляется в порядке, установленном п. 20 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [4].

Следовательно, каких-либо явных трудностей в получении присужденных денежных средств у контрагентов казенных и бюджетных учреждений возникнуть не должно.

Другая ситуация с автономными учреждениями, в отношении которых исполнение судебных актов происходит по законодательству об исполнительном производстве, в том числе и при закупках, осуществляемых согласно частям 4, 6 ст. 15 Закона о контрактной системе.

Было бы логичным при возложении на автономные учреждения обязанностей по реализации указанных закупок, предусмотреть и соответствующие меры по обеспечению обязательств перед их потенциальными контрагентами. К примеру, на порядок взыскания денежных средств с автономных учреждений по обязательствам, возникшим из закупок, осуществляемых ими на основании части 6 ст. 15 Закона о контрактной системе (и де-факто выступающими при их реализации государственными и муниципальными заказчиками), распространить соответственно положения Главы 24.1 БК РФ.

В-третьих, в обеспечении исполнения учреждением своих обязательств по контракту.

Исполнение обязательств по контракту, а также заявок на участие в аукционе (конкурсе) в отношении участников закупок Законом о контрактной системе обеспечено залогом денежных средств и банковской гарантией.

В отношении заказчиков законодатель ограничился уплатой ими неустойки в форме пени (в зависимости от дней просрочки) и штрафа (в виде фиксированной суммы) (часть 5 ст. 34 Закона о контрактной системе). При этом пеня устанавливается в размере одной трехсотой действующей на дату ее уплаты ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от не уплаченной в срок суммы, а штрафы определяются Правилами определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом [8].

Дифференциация штрафов в указанных Правилах происходит не в пользу подрядчиков (поставщиков, исполнителей), чьи штрафы закреплены на порядок выше тех, что предусмотрены для заказчиков. В добавок к этому, пеня для подрядчика (поставщика, исполнителя) указывается в размерах, не меньших, чем одна трехсотая действующей на дату ее уплаты ставки рефинансиро- вания Центрального банка Российской Федерации от не уплаченной в срок суммы (часть 7 ст. 34 Закона о контрактной системе), т.е. по существу так же, как и во время действия Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [7] (далее – Закон о размещении заказов), согласно его части 11 ст. 9, и на полное усмотрение заказчика.

Выходом из сложившейся ситуации может быть исключительно уравнивание устанавливаемой неустойки (штрафов, пеней) – как для заказчиков, так и для подрядчиков, ее установление в фиксированном размере (без минимальных пределов).

Выводы

Учитывая выявленные проблемы, наиболее приемлемым направлением их решения видится принятие следующих мер: в рамках совершенствования российского гражданского законодательства – восстановление субсидиарной ответственности собственников имущества бюджетных и автономных учреждений в части обязательств, вытекающих из заключаемых в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд контрактов, изменение порядка взыскания задолженности по данным обязательствам и подходов к обеспечению их исполнения.

Обозначенное направление в полной мере обеспечит соблюдение закрепленных законодательством о закупках для государственных и муниципальных нужд принципов, позволит всем участникам закупки как потенциальным контрагентам государственных (муниципальных) учреждений рассчитывать на получение полного и своевременного возмещения всех причитающихся им по заключаемым контрактам выплат, включая возможные убытки и неустойку (штрафы, пени), в равной степени дисциплинирует всех участников контрактной системы.