Указания прокурора в российском уголовном судопроизводстве

Муху динова Н. Р., Крысин В. В.

В рамках статьи представлено исследование по вопросам о правовой природе, задачах, значении указаний прокурора в российком уголовном судопроизводстве, место указаний прокурора в системе актов прокурорского надзора

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации1 предоставляет полномочие давать указания таким участникам уголовного судопроизводства, как прокурор, руководитель следственного органа, начальник подразделения дознания; «В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен... давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий» (п. 4 ч. 2 ст. 37); «руководитель следственного органа уполномочен... давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в ка честве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения» (п. 3 ч. 1 ст. 39); «...начальник подразделения дознания вправе... давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения» (п. 2 ч. 3 ст. 40.1).

В кодексе также упоминаются указания начальника органа дознания, обязательные для дознавателя (ч. 4 ст. 41), но это полномочие не конкретизировано.

• ¹    Уголовно-процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон Российской Федерации: примят Гос. Думой Федер Собр. Рос. Федерации 22 ноября 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации

Право прокурора давать указания дознавателю и следователю обусловлено его функцией надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Право руководителя следственного органа да вать указания следователю, а также право начальника подразделения дознания давать указания дознавателю обусловлены их функцией процессуального руководства и ведомственного процессуального контроля за процессуальной деятельностью соответственно следователя и дознавателя. Процессуальное полномочие прокурора, руководителя следственного органа, начальника подразделения дознания давать указания — это элемент механизма взаимодействия прокурора, руководителя следственного органа, начальника подразделения дознания со следователем, дознавателем.

Уголовно-процессуальное право давать указания в отечественном уголовном процессе исторически было присуще только прокурору. Уголовно-процессуальный институт дачи прокурором указаний сохранился и в новом Уголовно-процессуальном кодексе, принятом в 2001 г., хотя и в несколько видоизмененном состоянии, что было обусловлено новыми реалиями общественной жизни, осуществлением правовой реформы и т. п. Так, должностными лицами, наделенными правом давать указания, признаны и руководитель следственного органа, и начальник подразделения дознания.

Последние существенные перемены в уголовно-процессуальном институте дачи указаний в российском уголовном судопроизводстве произошли в 2007 г. в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ и изменениями процессуального статуса характера и объема процессуальных полномочий прокурора, руководителя следственного органа, следователя, дознавателя. Были расширены полномочия и процессуальная самостоятельность следователя и руководителя следственного органа. Вместе с тем функции прокурора по надзору за процессуальной деятельностью как органов дознания, так и органов предварительного следствия сохранились (закреплены в ст. 37 УПК РФ), но изменились характер полномочий прокурора и формы и методы осуществления прокурорского надзора. Возможности реализации прокурором функции надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия сегодня существенно ограниченны.

Итак, полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия уменьшились (в то же время прокурор сохранил большой объем полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания), а полномочия руководителя следственного органа по контролю за процессуальной деятельностью следователя расширились. Ряд надзорных полномочий, ранее присущих прокурору, сегодня переданы руководителю следственного органа. Наблюдается возрастание роли ведомственного контроля, осуществляемого руководителем следственного органа в отношении следователя. Ранее (до изменений УПК РФ 2007 г.) прокурор имел право наряду с надзором за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия осуществлять предварительное расследование, а также осуществлял процессуальное руководство предварительным расследованием, т. е. фактически руководство деятельностью следователя, дознавателя. Постановления и указания прокурора, будучи формами выражения его надзорной «воли», были за редким исключением обязательны для следователя и дознавателя. С 2007 г. прокурор утратил большинство процессуальных полномочий, которые в том числе позволяли ему осуществлять процессуальное руководство предварительным расследованием (например, право возбуждать уголовное дело, отменять незаконные постановления следователя и др.).

Одной из объективных причин изменения характера и объема процессуальных полномочий прокурора и руководителя следственного органа является создание Следственного комитета при прокуратуре РФ, что привело к обособлению следственного аппарата органов прокуратуры и вызвало необходимость разработки новых подходов к осуществлению прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования. Указанные изменения уголовно-процессуального законодательства и законодательства о прокуратуре вызвали много обоснованной критики со стороны как ученых, так и правоприменителей. Так, по мнению 3. Еникеева [5; с. 38—41], далеко не все поправки в законодательстве прогрессивны и социально оправданны, кроме того, они противоречат международным стандартам деятельности прокуратур, придающим им главную роль в уголовном судопроизводстве. Таким образом, ученый считает необходимым восстановление полномочий прокурора по надзору за законностью предварительного расследования в полном объеме.

В то же время, подвергая критике отдельные законодательные новеллы по рассматриваемому вопросу, исследователи отмечают положительную роль разделения следствия и надзора как шага к повышению объективности прокурорского надзора [4, с. 33—35]. Так, Н. Говорков отмечает, что ранее прокурор, осуществляя одновременно и руководство следствием и надзор за ним, предъявляя претензии к следователю, фактически делал это по отношению к себе как руководителю следствия. Когда же в 2007 г. надзор и следствие разделили, недовольство следователем со стороны прокурора возросло. Прокуроры перестали игнорировать нарушения, которые, безусловно, были и раньше [2; с. 31 — 33].

Согласимся с тем, что независимо от качества действующего уголовно-процессуального закона следует приложить все усилия для достижения назначения уголовного судопроизводства, обеспечения прав и законных интересов личности.

Рассмотрим, что понимается под указаниями прокурора.

В русском языке слово указание означает наставление, разъяснение, указывающее, как действовать [9; с. 719]. «Указывать, указать» — показывать, дать увидеть; толковать, объяснять, наставлять, учить; приказывать, велеть, повелевать, приказывать, предписывать, наказывать; обращать внимание [3; с. 480—481]. «Указать», т. е. указать на что-нибудь (указать на ошибку), дать узнать, показать, назвать для сведения; установить, определить (указать, как вести работу), объявить порицание [12; с. 720]. В качестве синонимов используются слова инструкция, предписание, директива, совет, соответственно указать — показать, обратить внимание, приказать [1; с. 557].

В Уголовно-процессуальном кодексе нет определения понятия указаний прокурора. Термин «указание» используется в законодательных актах в разных значениях. В УПК РФ, например, — в качестве адресованного судье, прокурору, руководителю следственного органа, следователю требования привести ту или иную информацию, доводы, мотивы при принятии процессуальных решений: «Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены настоящим Кодексом, отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения» (ч. 4 ст. 37).

Кроме УПК РФ, термин «указания» употребляет Федеральный закон «О прокуратуре РФ»2 — при перечислении полномочий Генерального прокурора. Так, в соответствии с п. 1 ст. 17 данного закона «Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации и деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников, за исключением штата и структуры сис темы Следственного комитета при прокуратуре РФ». В этом случае указания Генерального прокурора — это ведомственные нормативно-правовые акты, правовая природа которых, а также задачи и значение не аналогичны указаниям прокурора в уголовном судопроизводстве. Однако при этом следует отметить, что для обозначения различных по правовой природе полномочий прокурора (т. е. полномочия Генерального прокурора РФ издавать ведомственные нормативно-правовые акты — указания — и полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве давать указания дознавателю о направлении расследования, производстве процессуальных действий) законодатель употребил одинаковый термин — «указания», который наиболее полно отражает суть полномочия прокурора в указанных случаях.

Указания Генерального прокурора РФ являются ведомственным нормативно-правовым актом общего характера, принимаемым по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов. Указания (в отличие, например, от приказов), как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора в той или иной сфере. Указания могут издаваться на основании как обобщения материалов прокурорской и следственной практики, так и результатов конкретных проверок. Указаниями, например, вводятся в действие методические рекомендации прокурорским работникам по различным аспектам их деятельности. Некоторые указания Генерального прокурора РФ по обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Так, указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующие законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности согласно п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре. При этом подразумеваются указания общего, принципиального характера, а не по конкретным уголовным делам. Они являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, направлены на ее совершенствование [10; с. 57—58, 148].

Указания может принимать не только Генеральный прокурор РФ, но и его первый заместитель — Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, который издает указания, обязательные для исполнения всеми сотрудниками комитета. Кроме того, во исполне- ние приказов Генерального прокурора РФ с целью решения конкретной задачи организации работы или вопроса, касающегося деятельности i отдельного подразделения, заместители Гене-I рального прокурора РФ могут издавать соответ-; ствующие указания [И].

Указания — это исконно присущие проку-; ратуре акты надзора. Именно при осуществле-i нии прокурорского надзора постоянно просле-i живается полномочие прокурора давать указа-I ния. Например, при осуществлении надзора за ; исполнением законов органами, осуществля-‘ ющими оперативно-розыскную деятельность, : прокурор в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре РФ», Приказом Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона „Об оперативно-розыскной деятельности"» наделен полномочием давать письменные указания об осуществлении тех или иных оперативно-розыскных мероприятий либо требовать их прекращения.

Указания используются как способ осуществления руководства вышестоящими прокурорами по отношению к нижестоящим. Примером может служить п. 2 Приказа Генерального прокурора РФ от 30 января 2008 г. № 15 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора»: «Жалобы на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора проверять прокурорам соответствующих уровней, их заместителям и по их указанию другим должностным лицам органов прокуратуры в соответствии с установ-ленной компетенцией» [8].

В научной литературе прослеживается единое мнение относительно Правовой природы указаний прокурора в уголовном судопроизводстве. Исследователи рассматривают их как акты прокурорского надзора, как меры прокурорского реагирования. Важно уяснение места указаний прокурора среди других мер реагирования при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предваритель-; ного расследования. По мнению некоторых ис следователей [7; с. 25—27], место, которое ранее в арсенале процессуальных полномочий прокурора занимали указания, теперь занято таким полномочием прокурора, как «требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия» (п. 3 ч, 2 ст. 37 УПК РФ).

Указания прокурора являются одним из видов процессуальных решений, принимаемых им при производстве по уголовному делу. Как и процессуальные решения, они выносятся только уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами в пределах их компетенции; выражают властное веление, подтверждают, изменяют или прекращают уголовно-процессуальные отношения, подтверждают наличие или устанавливают отсутствие материально-правовых отношений; принимаются в установленном порядке и выражаются в определенной законом форме [6; с. 51].

Несмотря на существенное сокращение полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием, его право давать указания сохранилось в отношении не только дознавателя, но и следователя. В большинстве случаев указания прокурора адресованы дознавателю (указания о направлении расследования; о производстве процессуальных действий; а также указания, которые даются в связи с возвращением прокурором дознавателю уголовного дела, поступившего к прокурору с обвинительным актом (указания о производстве дополнительного расследования; указания об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых) в соответствии с п. 4, 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Прокурор может давать следователю указания только последнего типа, т, е. по уголовному делу, расследование по которому фактически завершено и исправить что-либо часто уже невозможно [4, с. 33—35].

Согласно научной литературе полномочия прокурора направлены либо на выявление нарушений закона, либо на их устранение, либо на их предупреждение. Исходя из этого полномочия прокурора давать указания дознавателю относятся ко второму типу [10; с. 269—270 ].