Укрепление бюджетного потенциала муниципальных образований

Автор: Сумская Т.В.

Журнал: Имущественные отношения в Российской Федерации @iovrf

Рубрика: Вопросы имущественной политики

Статья в выпуске: 10 (49), 2005 года.

Бесплатный доступ

Короткий адрес: https://sciup.org/170151220

IDR: 170151220

Текст статьи Укрепление бюджетного потенциала муниципальных образований

Одной из особенностей государственного устройства на принципах федерализма является многоуровневое построение бюджетной системы. В настоящее время взаимоотношения между центром и регионами России законодательно урегулированы достаточно четко, однако существует множество нерешенных проблем в отношениях между регионами и муниципальными образованиями. На современном этапе государственное бюджетное регулирование главным образом ориентировано на сбалансирование лишь федерального бюджета. При этом усиливается централизация доходов на федеральном уровне в ущерб региональному и особенно местному бюджетам. В то же время местные бюджеты – это базовый уровень бюджетной системы, концентрирующий большую часть социально значимых расходов и обеспечивающий необходимые предпосылки для экономического развития. Таким образом, фундаментом устойчивого экономического роста является прочная финансовая основа местных бюджетов.

В связи с этим представляется актуальной разработка комплексного инструментария оценки структуры и устойчивости субфедеральных бюджетов, анализа влияния субфедеральных межбюджетных потоков на развитие территорий.

Целью данного исследования является разработка методических подходов к обоснованию и оценке принципов и критериев укрепления бюджетного потенциала муниципальных образований в рамках субфедеральной бюджетно-налоговой политики и выявление ее особенностей в концепции бюджетного федерализма. Среди источников финансового обеспечения региона серьезное значение имеют ресурсы бюджета. В любой стране с федеративным государственным устройством основу бюджетной политики составляет отлаженная система межбюджетных отношений. Практику ведения государственных финансов в государстве с несколькими бюджетными (фискальными) уровнями принято называть бюджетным федерализмом. Существует несколько моделей бюджетного федерализма, в основе которых лежит принцип децентрализации. Он находит отражение в форме государственного устройства; структуре федерального, регионального и муниципального права; схемах разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней и построении единых, но многоуровневых бюджетно-налоговых систем.

В последние годы в России развитие межбюджетных отношений идет в направ- лении усиления формализации процесса распределения федеральной финансовой помощи, а также стремления к устранению асимметрии в бюджетном статусе субъектов межбюджетных отношений различного уровня. При этом пока не удалось достигнуть необходимой жесткости бюджетных ограничений для властей субъектов Российской Федерации, установить контроль за эффективностью использования ресурсов на региональном уровне, а также добиться необходимого роста формализации межбюджетных отношений. Устойчивость межбюджетных отношений во многом зависит от укрепления собственной доходной базы бюджетов всех уровней. К настоящему времени пока не выработаны обоснованные принципы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы, что создает предпосылки для ее неустойчивости. Поэтому важным условием обеспечения стабильности бюджетного федерализма и устойчивого экономического роста является увязка процессов формирования финансовой базы бюджетов всех уровней.

В Российской Федерации порядок бюджетно-налогового регулирования чрезмерно централизован, поэтому многие муниципальные образования не могут самостоятельно и устойчиво функционировать, так как в своем бюджете имеют менее 20 процентов от собственных доходов, в частности, из-за низких ставок налогов на землю и другие ресурсы соответствующие статьи не обеспечивают адекватного наполнения местных бюджетов.

Опережающее сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации при росте доли их расходов приводит к опережающему сокращению капитальных расходов по отношению к текущим и, как следствие – к недофинансированию инвестиционных расходов. Устранение этих проблем невозможно без укрепления собственной доходной базы местных бюджетов как необходимой основы экономического роста территорий. К сожалению, проблема не решается и в «Программе развития бюджетного федерализма в

России на период до 2005 года». Основная цель принятия Программы – концентрация налоговых доходов на федеральном уровне и финансирования за их счет, прежде всего расходов на обслуживание государственного долга. При этом бремя социальных расходов в субъектах Российской Федерации постоянно увеличивается при снижении их налогового потенциала. Таким образом, наиболее острая проблема межбюджетных отношений так и остается не решенной, включая проблему формирования и укрепления местных бюджетов.

Для создания работоспособного местного самоуправления в первую очередь требуется законодательное закрепление надежного ресурсного минимума местных органов власти, необходимого для самостоятельного экономического роста. Финансовая база местного самоуправления является основой всей системы государственных финансов, поэтому от степени эффективности ее построения в значительной степени зависит вся система государственных финансов.

В настоящее время один из главных недостатков межбюджетных отношений в России – чрезмерно обширная сфера межбюджетного регулирования как следствие низкого уровня собственных доходов в территориальных бюджетах. Остается насущной и проблема четкого разграничения полномочий и ответственности за финансирование расходов между различными уровнями бюджетной системы. В общем объеме расходов местных бюджетов затруднительно идентифицировать, какие из них связаны с реализацией собственных полномочий местного самоуправления, а какие обусловлены выполнением «делегированных» полномочий. Результаты анализа законодательства показывают, что система межбюджетных отношений излишне централизована, сложна, запутана, неустойчива и непрозрачна. Не полностью обеспечивается организация и регламентация бюджетного процесса на основе принципов федерализма. Законодательные нормы предполагают временный характер распределения налогов между различными уровнями бюджетной системы2.

Таким образом, в России пока не создана целостная система, определяющая формирование доходной части бюджетов всех уровней, хотя без создания такой системы устойчивый экономический рост невозможен. Эта система должна включать поступления от закрепленных и регулирующих налогов, неналоговые доходы, финансовую поддержку от вышестоящих бюджетов в различных формах, а также поступления от займов и взаимозачетов. Для усиления самостоятельности местных бюджетов требуется совершенствование экономически обоснованного законодательного разграничения бюджетных полномочий и, соответственно, увеличения доходов.

Методика оценки структуры, устойчивости бюджетов и эффективности субфедеральной бюджетной политики

Одним из важных направлений бюджетного анализа является анализ структуры доходов бюджета, направлений использования бюджетных средств, а также определение уровня устойчивости бюджета. Результаты такого анализа можно использовать при оценке эффективности субфедеральной бюджетной политики и ее влияния на стимулы экономического развития территорий. Результаты анализа структуры доходов бюджета также представляются важными для региональных и местных органов власти, поскольку дают информацию о сос- тоянии их финансовой базы и тенденциях ее формирования и использования.

Особый интерес представляет анализ исполнения бюджета субъекта Российской Федерации в части финансовой поддержки местных бюджетов в целом, особенно отдельных муниципалитетов, и динамики этих показателей. Это направление анализа позволяет выявить степень зависимости местных бюджетов от вышестоящего уровня, что может являться индикатором их способности проводить эффективную социально-экономическую политику на территории. Аналогичный анализ может быть проведен и применительно к взаимоотношениям центра и регионов3. Суть бюджетного анализа заключается в выявлении уровня соответствия доходов и расходов, определении причин несбалансированности бюджета и поиске путей движения в направлении формирования бездефицитного бюджета. В структуре доходных источников выделяются налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления из вышестоящего бюджета. Соотношение налоговых и неналоговых (полученных) доходов и безвозмездных перечислений является репрезентативным с точки зрения оценки уровня экономической самостоятельности территории. Для оценки структуры бюджетных расходов представляет интерес расчет распределения доли расходов по следующим четырем направлениям:

1) расходы на государственное управление и правоохранительную деятельность;
2) социальный блок, куда относятся расходы на образование, культуру и искусство,

средства массовой информации, здравоохранение, физическую культуру и социальную политику;

3) хозяйственный блок, включающий расходы на промышленность, энергетику, строительство, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику, фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, развитие рыночной инфраструктуры;
4) расходы на жилищно-коммунальное хозяйство.

При сравнительном анализе бюджетов одного уровня большое значение имеет оценка степени оправданности концентрации ресурсов с точки зрения выравнивания уровней бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития муниципалитетов. Причем под выравниванием понимается снижение необъективных различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для этой цели возможно использование характеристик неоднородности показателей до и после выделения средств бюджетам муниципальных образований. В качестве характеристик неоднородности используются показатели разброса, такие как размах асимметрии, рассеивание, эксцесс рассеивания, стандартное отклонение и коэффициент вариа-ции4.

Расчет агрегированных показателей разброса за определенный период времени позволяет выявить тенденции изменения бюджетных характеристик с точки зрения сближения или расхождения рассматриваемых показателей, отражающих направленность федеральной или субфедеральной бюджетной политики. С ростом однородности по выборке показатели разброса должны уменьшаться.

Оценка изменения характера распределения бюджетных доходов в результате перечисления средств из вышестоящих бюджетов позволяет установить те территории (регионы, если сравнение производится на национальном уровне, и муниципалитеты – если на уровне субъекта федерации), которые оказывают наибольшее влияние на изменение показателей разброса. Наибольший интерес представляет группировка территорий, близких по уровню полученных и располагаемых бюджетных доходов, а также изменение положения той или иной территории в составе других территорий, относящихся к одному уровню, после передачи средств из вышестоящего бюджета. Если перечисления из вышестоящего бюджета затрагивают большую часть элементов выборки, то имеет смысл расчет их центрированных значений. Центрированные значения полученных и располагаемых бюджетных доходов позволяют исключить влияние изменения среднего уровня бюджетных доходов и оценивать изменение их распределения с учетом повышенного стандарта бюджетной обеспеченности.

Для ответа на вопрос, служат ли средства, передаваемые из вышестоящего бюджета органам власти нижестоящего уровня, целям выравнивания бюджетной обеспеченности, необходимо оценить зависимость между размерами средств, поступающих в местные бюджеты из бюджета области (или из центра в регионы) в расчете на душу населения и среднедушевыми налоговыми и неналоговыми бюджетными доходами. Если бюджетная политика направлена на выравнивание душевых доходов бюджетов территорий, то связь должна быть статистически значимой и отрицательной. Если перечисления из вышестоящего бюджета не зависят от текущего уровня среднедушевых бюджетных доходов, то связь должна быть статистически не значимой. Если средства из вышестоящего бюджета направляются в относительно благополучные территориальные единицы, то связь должна быть положительной. Для оценки этого положения предлагается использовать следующее уравнение:

Ti = a + p x R + ^, где Ti – перечисления из вышестоящего бюджета в бюджет i-й территории в расчете на душу населения;

R_i – налоговые и неналоговые доходы i -й территории на душу населения;

a - свободный член регрессии;

Р - угловой коэффициент;

^ - остатки регрессии.

В литературе5 неоднократно отмечалось, что в рамках действующей системы межбюджетных отношений местные власти не заинтересованы в проведении рациональной, «прозрачной» и ответственной бюджетной политики, так как большую часть своих доходов они получают за счет безвозмездных перечислений из регионального бюджета.

Наличие и направления работы стимулов к увеличению полученных налоговых доходов для муниципалитетов Новосибирской области можно оценить по предельному эффекту увеличения налогов, поступающих в местные бюджеты, то есть по увеличению на 1 рубль располагаемых доходов при увеличении налоговых поступлений в бюджет:

(У» - Yt—i) = Р + a (Xt - Xt—i) + S,, где Y t – располагаемые доходы -го муниципального образования в году t;

X _t – налоговые доходы -го муниципального образования в году t ;

a - угловой коэффициент;

Р - константа;

s t - остатки регрессии.

Если предельные стимулы увеличения налоговых доходов отсутствуют, то коэффициент регрессии должен быть статистически незначимым, если стимулы (к увеличению или уменьшению) присутствуют, то коэффициент регрессии должен быть статистически значимым (положительным или отрицательным).

В целом изложенная методика анализа состояния бюджетов и межбюджетных потоков позволяет оценить структуру доходов и расходов, выявить тенденции изменения различных бюджетных показателей, исследовать проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности и проанализировать устойчивость бюджетов территорий. Результаты анализа, в свою очередь, могут служить основой для определения возможных направлений совершенствования межбюджетных отношений.

Анализ качественных характеристик местных бюджетов и оценка бюджетной политики Новосибирской области

Российские муниципальные образования (МО) заметно различаются как уровнем фактических налоговых доходов, так и налоговым потенциалом. В связи с этим можно выделить группу муниципальных образований (областных и республиканских столиц) – центров субъектов Российской Федерации, финансовое положение которых в значительной степени отличается от финансового положения остальных 12,5 тысячи российских МО. Как правило, органы местного самоуправления административных центров субъектов Российской Федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размерам с бюджетами собственно субъектов Федерации (без бюджетов муниципалитетов), и не являются получателями средств из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. В качестве объекта исследования выбрана Новосибирская область, которая относится к данной группе субъектов Российской Федерации6.

Для оценки уровня самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления (МСУ) и определения степени централизации доходов бюджетной системы субфедерального уровня было проанализиро- вано распределение доли полученных доходов и безвозмездных перечислений в совокупном доходе местных бюджетов Новосибирской области (НСО) за период с 1996 по 2002 год (таблицы 1 и 2).

Таблица 1

Распределение доли полученных доходов муниципалитетов Новосибирской области

Интервал доли полученных доходов, %	Количество муниципальных образований, попавших в группу
Интервал доли полученных доходов, %	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
0–20	2	2	0	6	4	5	6
20–30	14	12	3	11	15	11	12
30–40	9	8	7	9	7	5	6
40–50	5	7	13	4	5	9	4
50–60	1	2	3	1	1	0	3
60–70	3	2	3	0	2	3	2
70–80	0	2	4	3	1	1	3
80–90	2	1	2	1	0	1	0
Свыше 90	1	1	2	2	2	2	1

Таблица 2

Распределение доли безвозмездных перечислений в бюджетах муниципалитетов Новосибирской области

Интервал доли безвозмездных перечислений, %	Количество муниципальных образований, попавших в группу
Интервал доли безвозмездных перечислений, %	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
0–10	1	1	2	2	2	2	1
10–20	2	1	2	1	0	1	1
20–30	0	2	4	3	1	1	2
30–40	3	2	3	0	2	3	3
40–50	1	2	3	1	1	0	2
50–60	5	7	13	4	5	9	4
60–70	9	8	7	9	7	5	7
70–80	14	12	3	11	15	11	11
80–90	2	2	0	6	4	5	6

Оценка структуры бюджетных расходов осуществлялась путем расчета распределения доли расходов на государственное управление и правоохранитель- ную деятельность, расходов хозяйственного и социального блоков и расходов на жилищно-коммунальное хозяйство (таблицы 3, 4, 5).

Таблица 3

Распределение доли хозяйственных расходов в бюджетах муниципалитетов Новосибирской области

Интервал доли хозяйственных расходов, %	Количество муниципальных образований, попавших в группу
Интервал доли хозяйственных расходов, %	1996	1998	1999	2000	2001	2002
0–10	29	37	31	37	36	37
10–20	6	0	5	0	1	0
20–30	2	0	1	0	0	0

Таблица 4

Распределение доли расходов на социальные мероприятия в бюджетах муниципальных образований Новосибирской области

Интервал доли социальных расходов, %	Количество муниципальных образований, попавших в группу
Интервал доли социальных расходов, %	1996	1998	1999	2000	2001	2002
30–40	0	1	0	1	1	0
40–50	2	3	4	4	3	1
50–60	4	8	6	18	11	4
60–70	16	19	20	14	20	22
70–80	15	5	7	0	2	10
Свыше 80	0	1	0	0	0	0

Таблица 5

Распределение доли расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в бюджетах муниципалитетов Новосибирской области

Интервал доли расходов на ЖКХ, %	Количество муниципальных образований, попавших в группу
Интервал доли расходов на ЖКХ, %	1996	1998	1999	2000	2001	2002
0–10	7	6	16	9	3	15
10–20	22	15	13	18	14	16
20–30	3	11	3	4	11	3
30–40	4	1	2	3	7	3
40–50	1	3	3	2	1	0
Свыше 50	0	1	0	1	1	0

Анализ структуры доходов и расходов местных бюджетов в НСО свидетельствует, во-первых, об их низком уровне самостоятельности, поскольку для них характерно отсутствие устойчивой доходной базы бюджета. Так, для большинства муниципалитетов на долю безвозмездных перечислений приходится более половины доходных источников. Низкий уровень полученных доходов не компенсируется надежным механизмом закрепления посто- янных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Во-вторых, в НСО в целом структура расходов местных бюджетов отражает распределение приоритетов выполнения ими своих основных функций, в соответствии с которыми главными статьями расходов являются социальные расходы (50–80 %) и расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (20–30 %). Из-за неустойчивости собственных доходных источников финан- совое обеспечение бюджетных полномочий местных органов власти становится проблематичным.

Для характеристики складывающихся межбюджетных отношений на уровне «субъект Российской Федерации – муници- пальные образования» представляет интерес расчет и оценка показателей неоднородности полученных и располагаемых бюджетных доходов на душу населения. Расчеты показателей для муниципалитетов НСО приведены в таблице 6.

Таблица 6

Показатели неоднородности уровня бюджетных доходов на душу населения в Новосибирской области

Показатели	Полученные доходы
Показатели	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Размах асимметрии	4,1	6,1	5,7	6,9	8,2	7,15	7,5
Рассеивание МО	167	259	239	256	411	563	770
Эксцесс	1,18	1,27	1,25	1,17	1,21	1,27	1,33
Стандартное отклонение	231	396	316	377	600	777	1068
Коэффициент вариации	40,6	58,1	50,8	54,1	57,9	59,3	57,7
	Располагаемые доходы
	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Размах асимметрии	2,7	2,6	2,7	2,9	2,9	3,3	3,5
Рассеивание МО	313	290	227	391	438	555	968
Эксцесс	1,07	1,03	1,08	1,01	1,04	1,04	1,03
Стандартное отклонение	395	418	328	502	616	803	1407
Коэффициент вариации	25,1	24,6	27,6	25,4	21,6	23,8	28,0

Для выяснения вопроса о том, за счет ка- тера распределения бюджетных доходов ких групп муниципалитетов происходило регионов в результате перечисления изменение агрегированных показателей средств из вышестоящих бюджетов (табли-разброса было оценено изменение харак- цы 7 и 8).

Таблица 7

Распределение муниципальных образований Новосибирской области по уровню полученных доходов

Доходы на душу населения, тыс. р. (с 1998 года – р.)	Количество муниципалитетов, попавших в группу
Доходы на душу населения, тыс. р. (с 1998 года – р.)	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
0–300	0	0	1	2	0	0	0
300–400	7	4	5	3	0	0	0
400–500	13	9	13	6	3	0	0
500–600	6	10	3	9	2	1	0
600–700	3	3	4	6	6	4	0
700–800	3	3	2	3	3	4	1
800–900	2	4	4	2	8	6	0
900–1000	1	0	2	1	2	3	2
1000–1500	2	2	2	2	7	11	17
1500–2000	0	1	1	3	3	1	6
2000–2500	0	1	0	0	2	3	4
Свыше 2500	0	0	0	0	1	4	7

Таблица 8

Доходы на душу населения, тыс. р. (с 1998 года – р.)	Количество муниципалитетов, попавших в группу
Доходы на душу населения, тыс. р. (с 1998 года – р.)	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
800–900	0	0	5	0	0	0	0
900–1000	0	0	4	0	0	0	0
1000–1 200	5	2	17	1	0	0	0
1 200–1 300	5	1	3	3	0	0	0
1 300–1 400	6	5	2	1	0	0	0
1 400–1 500	3	4	1	1	0	0	0
1 500–1 700	6	11	2	5	0	0	0
1 700–1 900	4	6	0	7	1	0	0
1 900–2 000	3	4	1	3	1	1	0
2 000–2 200	3	1	1	6	1	1	0
2 200–2 500	1	0	1	4	7	0	0
2 500–3 000	1	1	0	5	13	10	0
3 000–3 500	0	2	0	1	12	11	4
3 500–4 000	0	0	0	0	1	10	3
4 000–5 000	0	0	0	0	0	3	13
5000–6000	0	0	0	0	1	0	10
Свыше 6 000	0	0	0	0	0	1	7

Распределение муниципалитетов Новосибирской области по уровню располагаемых доходов

Расчеты показали, что после распределения средств муниципальным образованиям Новосибирской области из регионального бюджета показатель среднедушевых бюджетных доходов по территориям резко возрастает. Для исключения влияния измене- ния среднего уровня бюджетных доходов и оценки изменения их распределения с учетом повышенного стандарта бюджетной обеспеченности были рассчитаны центрированные значения полученных и располагаемых бюджетных доходов (таблицы 9 и 10).

Таблица 9

Распределение муниципальных образований Новосибирской области по уровню центрированных показателей полученных доходов

Доходы на душу населения, тыс. р. (с 1998 года – р.)	Количество муниципалитетов, попавших в группу
Доходы на душу населения, тыс. р. (с 1998 года – р.)	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Менее -300	0	2	1	5	12	18	21
-300– -200	3	10	10	6	6	4	1
-200– -100	14	9	9	8	5	0	2
-100–0	6	5	3	7	1	5	1
0–100	5	3	4	3	3	2	1
100–200	4	3	2	2	1	0	1
200–300	1	1	3	1	2	0	2
300–400	2	1	2	2	1	0	1
400–500	0	0	1	0	1	1	0
Свыше 500	2	3	2	3	5	7	7

Таблица 10

Распределение муниципалитетов Новосибирской области по уровню центрированных показателей располагаемых доходов

Доходы на душу населения, тыс. р. (с 1998 года – р.)	Количество муниципалитетов, попавших в группу
Доходы на душу населения, тыс. р. (с 1998 года – р.)	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Менее -500	3	2	0	5	6	8	13
-500– -400	2	1	0	2	3	3	4
-400– -300	5	5	3	2	1	1	1
-300– -200	4	4	6	5	3	4	0
-200– -100	4	6	9	4	6	4	2
-100–0	5	5	4	2	3	2	1
0–100	2	3	7	2	0	0	1
100–200	0	3	2	3	3	2	0
200–300	2	4	1	4	3	4	2
300–400	4	1	1	1	1	0	2
400–500	3	0	1	1	4	0	1
Свыше 500	3	3	3	6	4	9	10

Из проведенных расчетов следует, что увеличивается как число городов и районов области, имеющих бюджетные доходы ниже среднего уровня, так и число муниципалитетов, имеющих относительно высокие доходы.

В ходе исследования также рассматривался вопрос, отвечают ли средства, передаваемые из областного бюджета органам местного самоуправления, цели внутрирегионального выравнивания. Результаты расчетов представлены в таблице 11.

Таблица 11

Результаты оценки уравнения Ti = a + р х Ri + ^ i *

Показатель		1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
R²		0,31	0,30	0,13	0,40	0,42	0,15	0,32
Оценка a		1652	1335	748	2028	2 717	4 119	2 952
t-статистика коэффициента a		9,4	10,4	8,4	11,4	13,2	9,39	11,7
95-процентный доверительный интервал для a	нижняя граница	1294	1 074	567	1667	2 299	3 219	2 940
95-процентный доверительный интервал для a	верхняя граница	2010	1 596	929	2379	3 134	5 019	3 464
Оценка р		-1,14	-0,63	-0,29	-1,07	-1,07	-0,52	-0,68
t-статистика коэффициента р		-3,97	-3,87	-2,28	-4,78	-4,78	-2,51	-4,10
95-процентный доверительный интервал для a	нижняя граница	-1,73	-0,97	-0,55	-1,53	-1,53	-0,94	-0,34
95-процентный доверительный интервал для a	верхняя граница	-0,56	-0,30	-0,03	-0,62	-0,62	-0,10	-1,02

* Ti – безвозмездные перечисления в бюджет i -го муниципального образования из областного бюджета на душу населения; Ri – налоговые и неналоговые доходы i -й территории на душу населения.

Из приведенных в таблице 11 данных явствует, что за период с 1996 по 2002 год в Новосибирской области выявлена статистически значимая отрицательная зависимость между рассмотренными параметрами. Иными словами, с вероятностью ошибки в 5 процентов можно утверждать, что бюджетная политика области направлена на выравнивание среднедушевых бюджетных доходов муниципальных образований.

И, наконец, был рассмотрен предельный эффект увеличения налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты, с целью выявления наличия и направления действий стимулов у муниципалитетов Новосибирской области к увеличению доходов, собираемых на соответствующих территориях. Сначала расчеты проводились для всех рассматриваемых муниципальных образований Новосибирской области, а затем отдельно для районов и городов областного подчинения. Результаты расчетов для области в целом представлены в таблице 12.

Таблица 12

Результаты оценки уравнения (Y it - Y_t-1) = р + a (X it - X_it-1) + t it

Показатель	1996– 1997	1997– 1998	1998– 1999	1999– 2000	2000– 2001	2001– 2002
Новосибирская область
R2	0,96	0,43	0,98	0,98	0,99	0,99
Оценка a	2,03*	0,68*	0,97*	0,81*	2,15*	3,26*
t-статистика коэффициента a	30,24	5,14	37,04	47,99	61,00	81,94
95-процентный довери- нижняя граница	1,90	0,41	0,91	0,77	2,08	3,18
тельный интервал для a верхняя граница	2,17	0,95	1,02	0,84	2,22	3,35
Оценка р	0	-14535*	22002*	20323*	0	0
t-статистика коэффициента р		-14,67	10,76	12,04
95-процентный довери- нижняя граница		-16547	17852	16899
тельный интервал для р верхняя граница		-12523	26152	23750
Районы Новосибирской области
R2	0,12	0,48	0,15	0,86	0,64	0,68
Оценка a	0,62*	1,51*	0,41	1,25*	1,06*	1,21*
t-статистика коэффициента a	2,98	5,09	2,18	13,36	7,09	7,79
95-процентный довери- нижняя граница	0,19	0,90	0,03	1,06	0,75	0,89
тельный интервал для a верхняя граница	1,04	2,12	0,80	1,44	1,36	1,52
Оценка р	0	-13963*	24394*	14446*	7107*	30916*
t-статистика коэффициента р		-15,79	17,17	9,16	3,62	9,24
95-процентный довери- нижняя граница		-15774	21483	11215	3085	24062
тельный интервал для р верхняя граница		-12152,4	27305	17676	11128	37770
Города областного подчинения Новосибирской области
R2	0,97	0,58	0,98	0,99	0,99	0,997
Оценка a	2,07*	0,62	1,02*	0,79*	2,16*	3,28*
t-статистика коэффициента a	16,85	2,61	19,11	34,91	35,32	54,04
95-процентный довери- нижняя граница	1,77	0,01	0,89	0,73	2,01	3,13
тельный интервал для a верхняя граница	2,37	1,23	1,15	0,84	2,31	3,43
Оценка р	0	-12670	0	27999*	0	0
t-статистика коэффициента р		-3,31		5,46
95-процентный довери- нижняя граница		-22499		14808
тельный интервал для р верхняя граница		-2840		41191

* Знаком «*» отмечены оценки факторов, значимых и при 99-процентном уровне доверия.

Пустая графа означает, что константа в уравнении регрессии не значима, поэтому она не оценивается.

Во всех случаях полученные зависимости оказались статистически значимыми, оценка коэффициента во всех регрессиях больше нуля. Таким образом, стимулы работают в направлении сохранения и развития собственного налогового потенциала муниципалитетов Новосибирской области.

Актуальные направления совершенствования бюджетно-налоговых отношений в части увеличения наполняемости местных бюджетов

Результаты проведенных исследований позволяют выделить наиболее актуальные проблемы, своевременное решение которых будет способствовать укреплению местных бюджетов:

• децентрализация доходной базы и укрепление финансовой базы муниципального самоуправления;
• сокращение межуровневых финансовых потоков;
• стимулирование укрепления налогового потенциала территорий;
• стимулирование проведения экономических и социальных реформ на субфедеральном и муниципальном уровнях;
• установление единого подхода к распределению финансовой помощи муниципальным образованиям и повышение прозрачности методики расчета трансфертов.

С целью более эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения необходима градация муниципальных образований по следующим критериям:

• вид муниципального образования - город (административный центр субъекта федерации, административный центр района, город районного значения), поселок, село, деревня, район, сельский округ;
• численность населения;
• уровень бюджетной самодостаточности.

В случае осуществления такой градации в зависимости от типа муниципальное образование будет решать только те вопросы местного значения, которые ему по силам. Остальные местные вопросы должны взять на себя территориальные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В результате становится возможным решение двух основных проблем:

• закрепить за местными бюджетами имущественные и подоходные налоги, которые более адекватны реализации задач, возлагаемых на местное самоуправление;
• перевести некоторые федеральные и региональные налоги в разряд местных;
• изменить нормативы зачисления налоговых доходов в бюджеты различных уровней.

Выводы

1. Эффективное проведение бюджетной политики обеспечивает рост объемов финансовых поступлений, направляемых на цели социально-экономического развития регионов. Предлагаемые Правительством Российской Федерации изменения системы бюджетно-налоговых отношений не обеспечивают бюджетную самостоятельность регионов и муниципалитетов, не способствуют решению проблем, возникающих в связи с необходимостью выделения различных типов муниципальных образований, а также не устраняют нерациональное расщепление федеральных налогов. Необходимо ввести распределение налогов по нисходящей линии при условии закрепления за каждым уровнем власти своих налоговых доходов. При этом деление налогов на федеральные, региональные и местные не должно предполагать их автоматического
2. Уровень самостоятельности местных бюджетов оценивается посредством определения характера распределения доли полученных доходов в совокупных доходах бюджетов. Как показали выполненные расчеты, доля полученных доходов для большей части местных бюджетов Новосибирской области находится в пределах от 30 до 40 процентов. Таким образом, существует большое количество муниципалитетов, бюджеты которых формируются за счет безвозмездных перечислений.
3. Для анализа межбюджетных отношений представляется полезным расчет и оценка показателей неоднородности полученных и располагаемых бюджетных доходов на душу населения. Также полагаем важным проведение исследования соответствия декларированной цели необходимости концентрации финансовых ресурсов в
4. Характеристики разброса и распределения полученных и располагаемых доходов позволяют сделать предположение о случайном, или не отвечающим целям выравнивания, характере безвозмездных перечислений из областного бюджета. Установлено существование статистически значимой отрицательной зависимости между рассмотренными параметрами для Новосибирской области за период с 1996 по 2002 год. Следовательно, бюджетная политика области направлена на выравнивание среднедушевых бюджетных доходов муниципальных образований.
5. В рассматриваемом регионе оценка эффективности действия стимулов к увеличению полученных налоговых доходов на местном уровне осуществлялась по предельному эффекту увеличения налогов, поступающих в местные бюджеты, то есть по увеличению на 1 рубль располагаемых доходов при увеличении налоговых поступлений в бюджет. За рассмотренный период полученные зависимости оказались статистически значимыми, оценка коэффициента во всех регрессиях больше нуля. Это свидетельствует о том, что стимулы работают в направлении сохранения и развития налогового потенциала муниципалитетов Новосибирской области.
6. Практическая значимость исследования состоит в возможности использования предложенных подходов при разработке, реализации бюджетной политики и оценке

зачисления в бюджет соответствующего уровня во избежание чрезмерных перекосов в доходной обеспеченности региональных и, особенно местных, бюджетов.

Для оценки устойчивости местных бюджетов особый интерес представляет доля безвозмездных перечислений из областного бюджета в совокупных доходах местных бюджетов региона. За рассмотренный период число муниципалитетов, доходы которых более чем наполовину формировались за счет безвозмездных перечислений из областного бюджета, составило 29–30. Модальным интервалом для доли безвозмездных перечислений являлся интервал в 70–80 процентов. Такое положение нельзя назвать нормальным для федеративного государства, реализующего принцип бюджетного федерализма.

В Новосибирской области структура расходов местных бюджетов соответствует распределению выполняемых ими основных функций. Так, основными статьями расходов являются социальные расходы (50–80 %) и расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (20–30 %). Однако из-за неустойчивости собственных доходных источников вопросы финансового обеспечения бюджетных полномочий местных органов власти до сих пор остаются проблемными.

областном центре и целей выравнивания уровня социально-экономического развития различных муниципальных образований. Результаты анализа показателей неоднородности уровня бюджетных доходов на душу населения подтверждают, что после осуществления безвозмездных перечислений в целом их значение уменьшается.

После распределения средств муниципальным образованиям Новосибирской области из регионального бюджета показатель среднедушевых доходов по территориям резко возрастает. За рассмотренный период произошло существенное увеличение абсолютного и относительного размеров средств бюджетного регулирования в доходах местных бюджетов.

ее результативности с позиции субфедеральных властей. Предложенная методика анализа региональных и местных бюджетов позволяет осуществить группировку территорий по удельному весу различных категорий доходов и направлений использования имеющихся бюджетных ресурсов. Кроме того, с применением этой методики можно выполнить структурирование территорий по степени их платежеспособности как в статике, так и в динамике.

Разработанный методический подход к исследованию влияния субфедеральной бюджетной политики на территориальное развитие дает возможность охарактеризовать межбюджетные отношения на субфедеральном уровне с точки зрения возможностей преодоления асимметрии в бюджетной обеспеченности территорий, а также выявить наличие стимулов у территорий к увеличению собираемости доходов и укреплению финансовой базы для экономического роста.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО КАДАСТРА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ»

Приглашают принять участие в практическом консультационном семинаре

15-18 ноября 2005 года, Москва «Нормативно-правовоерегулирование порядка распоряжения земельными участками и их использования»

• Государственная собственность на землю: основания возникновения, изменения и прекращения прав на землю
• Земельный участок, его формирование и кадастровый учет
• Специальные органы (Роснедвижимость, Росимущество) государственной власти и органы местного самоуправления по управлению земельными участками, их полномочия
• Перевод земель из одной категории в другую, правовой режим земель лесного фонда, особенности предоставления земельных участков в отдельных субъектах Российской Федерации
• Оценка земельных участков и прав аренды в целях определения цены при совершении сделок по отчуждению и залоговых сделок
• Регистрация сделок с земельными участками и прав на них
• Ипотека земельных участков. Зарубежное законодательство по регулированию ипотечных отношений с земельными участками
• Арбитражно-судебная практика рассмотрения земельных споров

ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ:

по тел./ф (095) 436-05-21, 436-90-27, 436-03-25, e-mail: и на сайтах: ,,

Статья