Укрепление традиционных общинных прав папуасов на землю и природные ресурсы

Индонезия известна не только как страна, обладающая морскими ресурсами, но и как аграрная страна, которая в силу географических условий обладает большим запасом природных ресурсов. В п. 3 ст. 33 Конституции Республики Индонезия указано, что «земля, и вода, и содержащиеся в них природные ресурсы контролируются государством и используются для процветания народа». Содержание п. 3 ст. 33 Конституции Республики Индонезия 1945 г. по существу заключается не только в утверждении суверенитета Индонезии над ее территорией, но и в осуществлении полномочий индонезийского государства по обеспечению защиты природных ресурсов, а также граждан страны.

Богатство индонезийской нации также проявляется в разнообразии индонезийских культур, состоящих из различных этнических групп с их разнообразными взглядами и традициями1. Существование и статус этнических групп

СТАТЬИ

в Индонезии, будь то признанные законом сообщества или общины обычного права, признаются и защищаются законом2. Так, в п. 2 ст. 18В Конституции Индонезии говорится: «Государство признает и уважает общины обычного права и их традиционные права до тех пор, пока они существуют, и в соответствии с развитием общества и принципов унитарного государства Республики Индонезия, которые регулируются законом».

Одной из этнических групп в Индонезии является община обычного права Папуа / Западного Папуа, насчитывающая более 200 местных племен, проживающих в семи районах проживания коренного населения: регионы Мамта (Mamta), Сайрери (Saireri), Домбераи (Domberai), Бомбераи (Bomberai), Мипаго (Meepago), Лапаго (Lapago), Ха Ареа Аним (Ha Area Anim)³. В пп. p) ст. 1 Закона № 21 2001 г. (правительственные постановления № 1/2008), в Законе № 35/2008 (далее — Специальный закон об автономии Папуа) установлено, что коренное население представляет собой «местное население — племена папуасов, которые проживают на территории и соблюдают определенные традиции и связаны высоким уровнем общинности своих членов». Дополнительно некоторые особые вопросы статуса коренного населения Папуа регулируются особыми локальными регламентами ( Perdasus )⁴.

В основном община обычного права Папуа в своей повседневной жизни использует природные ресурсы, продукты рек и лесов5, которые считаются территорией коренного населения. Осуществление контроля над определенной территорией, который является условием существования ее обитателей, включает право пользования землей и всем, что находится на ней и под ней, что относится к содержанию обычного права6. В соответствии с п. 1 ст. 43 Закона о специальной автономии Папуа права коренного населения не только признаются, гарантируются, защищаются, но также и развиваются. Развитие прав коренного населения в Папуа и Западном Папуа направлено на сохранение существования коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни в Папуа и на благо коренного населения.

Положения Закона о специальной автономии Папуа предполагают развитие прав коренных общин Папуа в рамках специальной политики в автономии, придающей легитимность действиям местного населения в части реализации контроля и управления землей и природными ресурсами. Однако на практике некоторые проблемы, касающиеся реализации этих прав коренным населением, сохраняются. С одной стороны, контроль за использованием земли и природных ресурсов осуществляет государство, с другой — соответствующие права предоставлены местным племенам на основе обычного права.

Конкретным примером рассматриваемых отношений является дело в Бовендигуле, касающееся лесозаготовок и разработки концессионных плантаций масличных пальм компанией MJR. В данном случае было заключено концессионное соглашение в отношении земли на территории Бовендигула между правительством и тремя компаниями: MSM, TKU и UNT. Аналогичными примерами являются концессионные соглашения на территории Бовендигула между правительством и компанией IAL, а также в Регентстве Маппи — между правительством и компаниями BMM, MSB и HSS7. На практике получается, что, когда земля становится предметом соглашения между государством и третьим лицом, доступ коренного населения к этим территориям, а также их возможность управления такой территорией на основе обычного права резко ограничивается. Иногда решение о предоставлении земельного участка в пределах территории, занимаемой коренным населением, третьим лицам принимается без учета мнения всего соответствующего местного населения8, что приводит к возникновению соответствующих земельных споров. Причиной такой ситуации являются различия в подходах к управлению и в интересах, связанных с землей и использованием природных ресурсов, как между представителями коренного населения, так и между коренным населением и третьими лицами, а также между общинами общего права и правительством.

Государство Индонезия в своей конституции заявляет об уважении прав и признании существования коренного населения (п. 2 ст. 18В). Это означает, что местное население и права традиционных племен не только признаются, но также обеспечивается их развитие и укрепление9. Необходимость укрепления прав местного населения Папуа приобретает особое значение в условиях недавних региональных противоречий, которые приводят к снижению доверия коренного населения к тому, что страна защищает их интересы. Задача усиления традиционных прав коренного населения Папуа возникает не только в связи с тем, что индонезийская конституция предоставляет соответствующие гарантии, но и в целях укрепления доверия папуасского населения к государству Индонезия.

СТАТЬИ

2.    Методы исследования

В рамках настоящего исследования применялся нормативно-юридический метод, который предполагает изучение нормативных актов, а также применение юридической теории и принципов. Данное исследование является описательно-аналитическим и проведено с применением количественных аналитических методов.

3.    Выводы и их анализ 3.1.    Традиционные права на землю общин обычного права Папуа

В п. 3 ст. 43 Специального закона об автономии Папуа установлено, что реализация обычных прав, пока таковые существуют, в рамках деятельности по контролю над землей в части ранее предоставленных в соответствии с законом общинных прав на землю осуществляется представителем власти соответствующей общины согласно положениям местного обычного права. Право контроля использования земли включает как обычные права общины, так и права отдельных членов общин обычного права.

В ст. 1 Perdasus № 23 за 2008 г. под обычными земельными правами общины обычного права подразумевается право партнерства, принадлежащее определенной общине в отношении определенной территории, которая является окружающей средой обитания ее жителей, и включает в себя право использовать землю и все ее содержимое в соответствии с законодательными нормами. Индивидуальные права членов общины на землю представляют собой права пользования землей и всем ее содержимым каждым членом общины обычного права на территории, на которой они проживают, в соответствии с положениями законов.

Региональное правительство Папуа обязано обеспечить признание существования таких прав на землю как общин в целом, так и их членов. Признание прав на землю общин обычного права основано на результатах исследований, участниками которых являлись:

• a)    эксперты по обычному праву;

• b)    представители традиционных общественных институтов / старейшины обычного права или органы управления обычного права, уполномоченные осуществлять обычные права и / или индивидуальные права граждан соответствующей общины обычного права;

• c)    неправительственные организации;

• d)    должностные лица Государственного земельного агентства Республики Индонезия;

• e)    должностные лица юридического отдела регентства / мэрии;

• f)    должностные лица лесных и горнодобывающих учреждений;

• g)    должностные лица других соответствующих государственных органов.

Результаты изучения ситуации были доведены до сведения регента / мэра и (или) правительства для установления в частности факта сохранения той или иной общины Папуа.

Если актом мэра / регента и (или) правительства было установлено, что определенная община существует, то, соответственно, за такой общиной и ее членами признается право управления территорией на основании обычного права. Такое право управления включает в себя:

• a)    право управления обычными правами общин обычного права и / или индивидуальными правами членов общины обычного права на землю в соответствии с обычным правом, действующим в соответствующих племенах;

• b)    проведение консультаций с третьими сторонами, не входящими в общину обычного права, которые нуждаются в земле для различных целей;

• c)    право передачи всех или части обычных прав на землю конкретным жителям общин.

Реализация обычных прав общин и / или прав коренных народов на землю не может противоречить законодательным положениям. Кроме того, ст. 9 Perdasus № 23 за 2008 г. устанавливает, что порядок управления правами общин и их членов на землю не распространяется в случаях, предусмотренных Специальным региональным нормативным актом, на земельные участки, принадлежащие физическим или юридическим лицам, которые владеют такими участками в соответствии с действующим законодательством.

СТАТЬИ

Как указано в ст. 8 Perdasus № 23 за 2008 г. право управления землей, принадлежащее общинам обычного права или их членам, включает в себя следующие полномочия:

• a)    право управления обычными правами общин обычного права и / или индивидуальными правами членов общины обычного права на землю в соответствии с обычным правом, действующим в соответствующих племенах;

• b)    проведение консультаций с третьими сторонами, не входящими в общину обычного права, которые нуждаются в земле для различных целей;

• c)    передача общинных обычных прав членам общины для их реализации в качестве индивидуальных прав.

• 3.2.    Использование природных ресурсов общинами обычного права Папуа

Если отказ от всех или части обычных общинных прав или индивидуальных обычных прав на землю осуществляется в пользу третьих лиц, не являющихся общинами обычного права, в различных целях, то в соответствии с п. 1 ст. 8, пп. b) такой отказ осуществляется на условиях предоставления соответствующей компенсации, размер которой определяется по совместному согласованию. Обычные права на землю могут быть также переданы во временное пользование и управление третьему лицу по договору аренды, или соглашению о распределении дохода, или в иной согласованной форме.

В законе Республики Индонезия № 5 1960 г., касающемся регулирования базовых принципов сельскохозяйственной деятельности (UUPA), отсутствуют положения, учитывающие или обеспечивающие реализацию рассмотренного выше права управления. В преамбуле указанного закона содержится указание только на то, что «государство может предоставить землю физическому или юридическому лицу согласно разрешенному использованию земельного участка и потребностям этого лица, например, на праве собственности, праве коммерческого использования, праве застройки, праве пользования, либо предоставить землю в управление государственному органу (департаменту, бюро или автономному региону) для использования в целях исполнения обязанностей такого органа». Такой вид права, как право на управление землей, был предусмотрен только Постановлением министра сельского хозяйства Республики Индонезия № 9 от 1965 г. в отношении осуществления государственных прав собственности на землю и реализации последующей политики.

При заключении земельных соглашений должны учитываться общие нормы, касающиеся действительности договоров, в соответствии со ст. 1320 Гражданского кодекса Республики Индонезия. Соглашение считается действительным, если оно соответствует одновременно следующим условиям: (i) намерение сторон связать себя условиями соглашения, (ii) наличие прав на заключение такого соглашения у сторон, (iii) наличие определенных товаров, точнее, только товаров, которые могут быть проданы и могут быть объектом такого соглашения, (iv) наличие обоснованной причины для заключения соглашения.

В ст. 64 Закона о специальной автономии Папуа говорится, что правительство провинции Папуа обязано осуществлять комплексное управление природопользованием с учетом территориально-пространственного планирования, необходимости защиты живых природных ресурсов, неживотных природных ресурсов, ресурсов искусственного происхождения, сохранения живых природных ресурсов и их экосистем, культурных заповедников, а также биоразнообразия и защиты от изменения климата с учетом прав коренных народов и в максимальной степени, требуемой для благосостояния населения. Это означает, что правительство провинции Папуа обязано принимать активное участие в рациональном управлении использованием природных ресурсов и защите окружающей среды, в том числе уделять внимание благополучию и правам коренного населения, непосредственно живущего за счет природных ресурсов.

Управление природными ресурсами органами власти провинции, района, города осуществляется на постоянной основе в несколько этапов, включающих планирование, реализацию, надзор и оценку. Все соответствующие действия должны быть направлены на повышение эффективности использования природных ресурсов и признание прав коренного населения. В соответствии с п. 3 ст. 10 Perdasus № 22 за 2008 г. выбор вида управления природными ресурсами осуществляется в соответствии с положениями законодательства об управлении природными ресурсами. Кроме того, управление и использование природных ресурсов должно основываться на территориальном плане провинции и территориальном плане регентства / города.

Использование природных ресурсов коренными народами и племенами осуществляется посредством реализации властных полномочий общинными властями. Представитель общинной власти в соответствии с Perdasus № 22 за 2008 г. должен быть членом общины обычного права, уполномоченным на осуществление властных полномочий в рамках социальных, экономических, политических, юридических и культурных отношений с третьими сторонами на основе положений обычного права. В ст. 5 Perdasus № 22 за 2008 г. предусмотрены следующие полномочия властных органов общины:

• a)    представлять интересы общины в правовых взаимоотношениях по осуществлению и передаче прав общины третьим лицам;

• b)    принимать решения на основе коллективных обсуждений членов общины или племени по вопросам использования природных ресурсов.

При этом ст. 6 Perdasus № 22 за 2008 г. закреплены следующие обязанности властных органов общины: a) охранять и поддерживать границы традиционных земельных участков, предназначенных для использования природных ресурсов;

СТАТЬИ

• b)    выполнять соглашения о сотрудничестве в области использования природных ресурсов на основе одобрения коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни;

• c)    выполнять соглашение, указанное выше в соответствии с положениями обычного права и получать одобрения членов общины в письменной форме.

• 3.3.    Укрепление традиционных прав общин Папуа

На основании ст. 12 Perdasus № 22 за 2008 г. члены общины и традиционные племена имеют право использовать добываемые природные ресурсы в процессе коммерческой деятельности. Такая деятельность по использованию природных ресурсов может осуществляться в индивидуальном порядке или коллективно, различными объединениями. Деятельность по использованию природных ресурсов, осуществляемая физическими лицами, должна быть направлена на удовлетворение экономических потребностей домохозяйства согласно соответствующим положениям обычного права. Согласно ст. 13 Perdasus № 22 за 2008 г. совместное использование природных ресурсов должно осуществляться посредством создания коммерческой организации, принадлежащей к сообществу обычного права.

Порядок осуществления контроля за использованием земли и природных ресурсов общинами обычного права Папуа и отдельными представителями коренного населения регулируется различными правовыми актами. Однако существуют несколько базовых принципов, которые необходимо учитывать, для того чтобы существование коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, как это предусмотрено в Конституции Индонезии, стало не только предметом декларации, но и получило свою всестороннюю реализацию на практике. Ведь все дело в том, что положения Конституции носят не только декларативный характер, но также требуют реализации. Можно выделить несколько таких существенных моментов, касающихся обычных прав на землю и использования природных ресурсов традиционными общинами или отдельными представителями коренного населения10, 11.

Во-первых, одним из важнейших элементов создания специальной автономии — провинции Папуа является учреждение Совета народов Папуа. Данный Совет является представительным органом коренных народов Папуа, в рамках которого действуют органы по защите прав коренного населения на основе уважения обычаев и культуры, расширения прав и возможностей женщин и укрепления религиозной гармонии. Таким образом Совет призван отражать интересы народностей Папуа. Однако в Perdasus отсутствуют положения, которые бы регулировали порядок привлечения Совета к решению вопросов, связанных с коренным населением, в частности, в отношении традиционных земельных прав и использования природных ресурсов.

В результате все вопросы, связанные с использованием земли и природных ресурсов, решаются на уровне правительства на основе положений Perdasus. Вовлечение Совета в решение вопросов, связанных с использованием земли и природных ресурсов, ограничено именно потому, что он не уполномочен на это согласно Perdasus. Однако при толковании положений Закона о специальной автономии Папуа, который имеет большую силу, чем Perdasus, можно, очевидно, прийти к выводу, что Совет наделен полномочиями по защите прав традиционного населения, особенно в отношении коренных народов Папуа.

Во-вторых, в ст. 9 Perdasus № 23 за 2008 г. в части обычных прав традиционных общин и отдельных представителей коренного населения установлено следующее: «Полномочия по управлению обычными правами традиционных общин и / или индивидуальными правами представителей коренных народов на землю, упомянутыми в ст. 8, не применяются к земельным участкам, которые на момент применения настоящего Специального регионального нормативного акта уже принадлежали физическим или юридическим лицам, обладающим определенными правами на землю в соответствии с нормативными актами».

Суть данной нормы заключается в том, что права физических и юридических лиц, которые не являются представителями коренного населения Папуа, на землю не могут быть оспорены по причине того, что данные лица уже владеют землей на основании документов, полученных в соответствии с ранее принятым законодательством.

В Папуа существует большое количество земельных споров между членами традиционных общин, иными гражданами, а также инвесторами12. Предыстория проблемы заключается в том, что коренные жители Папуа говорят, что земля используется для строительства обычными гражданами или инвесторами, хоть и имеющими свидетельство о праве собственности на такие земельные участки, но фактически земля принадлежит коренному народу Папуа. Конечно, резиденты или инвесторы, имеющие документы, подтверждающие права на землю, не могут быть привлечены к ответственности в силу ст. 9 Perdasus № 23 за 2008 г.

СТАТЬИ

Возникают несколько вопросов. Например: кто выдает таким гражданам или инвесторам документы, подтверждающие права на землю; как же тогда относиться к правам на землю коренных народов Папуа, которые владели ей без всяких документов. Одной из причин такой ситуации может быть тот факт, что некоторая территория традиционного коренного населения является необитаемой. В рамках правоприменительной практики в Индонезии термин «заброшенная земля» означает, что автоматически данная земля принадлежит государству. Однако, по данным руководителя Лесной службы района Бовендигул, фактически заброшенной земли на территории Папуа не существу-ет13. Права на землю и природные ресурсы народов Папуа не могут быть подтверждены свидетельством о праве собственности, при этом общины Папуа обычно определяют границы используемой территории на основе естественных природных ориентиров, таких как горы, деревья или скалы14.

В-третьих, в ст. 6 Perdasus № 22 за 2008 г. содержится положение, в котором говорится, что «традиционные власти обязаны поддерживать границы традиционных земельных участков, предназначенных для использования природных ресурсов». Это следует понимать как признание права собственности традиционных общин на землю, предполагающее, что представители властных органов традиционных общин обязаны охранять территории и леса для использования природных ресурсов. Например, был случай, который произошел в районе Джаир, район Бо-вендигул, когда компания Группы Кориндо (Korindo Group), Корея, сожгла 57 000 га лесных угодий, принадлежащих коренному племени Мандобо, поскольку они считались необитаемыми15. Такие действия инвестора, конечно, нарушали положения Perdasus № 22 за 2008 г., поскольку, хотя земли коренных народов были переданы третьим сторонам в пользование, коренные народы Папуа не теряют своих прав и обязанностей по сохранению своей территории в контексте использования природных ресурсов.

Данная ситуация, повлекшая уничтожение лесов на огромной территории, произошла вследствие того, что компания-инвестор или третье лицо, которое получает земельный участок в пользование, обязаны соблюдать только требования административного разрешения, выданного правительством, и не обязаны следовать предписаниям обычного права, действующего в Папуа. Учитывать мнение коренного населения необходимо и важно еще и потому, что в большинстве случаев такие компании или третьи лица не являются резидентами Папуа и не учитывают положения и требования обычного права Папуа, его традиций и ритуалов.

В-четвертых, в соответствии с п. 1 ст. 13 Perdasus № 22 за 2008 г. совместное использование природных ресурсов необходимо осуществлять в рамках создаваемого хозяйственного общества, принадлежащего общине обычного права, вид которого определяется в соответствии с законодательством. Это означает, что для коренного населения предусмотрен всего лишь единственный вариант использования природных ресурсов, а именно посредством создания юридического лица. Такой подход не учитывает социально-культурные особенности коренного населения Папуа. Создание юридического лица в Индонезии осуществляется в рамках современного правового механизма в соответствии с требованиями соответствующего закона. Вопрос состоит в том, должен ли применяться аналогичный правовой механизм для создания субъекта коммерческой деятельности (организации) в рамках Закона о специальной автономии Папуа, особенно учитывая тот факт, что коренное население соблюдает определенные обычаи? Коренное население привыкло вести торговую деятельность, используя традиционные механизмы, поэтому оно, как правило, не знакомо с современными законодательными требованиями для организации ведения коммерческой деятельности, в частности, с порядком создания хозяйствующих субъектов для ведения деятельности по использованию земли и природных ресурсов.

В-пятых, при реализации своих полномочий по контролю за использованием земельных и природных ресурсов традиционные общины придерживаются норм обычного права, при этом как сами общины, так и отдельные их члены считаются обычно не субъектами, а объектами прав. Таким образом, правовые отношения с общинами обычного права и отдельными членами общины возникают исключительно в связи с использованием земли и природных ресурсов, в остальных случаях к ним относятся как к объектам правовой реальности. В то время как задачи развития человеческих ресурсов в рамках общин для того, чтобы расширять их коммерческую деятельность, не возникает.

Необходимо заметить, что Закон о специальной автономии Папуа принимался в целях предоставления специальных полномочий не только в целях управления территорией, но также и для развития человеческих ресурсов и обеспечения интересов местного населения в Папуа и Западном Папуа. Коренные народы папуасов должны рассматриваться как сообщество или как субъекты права со всеми их особенностями. Необходимо усиление прав коренного населения для того, чтобы традиционные общины и отдельные представители коренного населения могли развиваться на территории мест традиционного обитания в условиях независимости и благополучия.

Дополнительно это также будет способствовать децентрализации региональных правительств Папуа и Западного Папуа, которым предоставлены особые полномочия.

СТАТЬИ

Для того чтобы усилить права общин обычного права Папуа и отдельных представителей коренного населения Папуа, необходимо предпринять следующие шаги. Пересмотреть нормативный акт Perdasus № 22 за 2008 г., чтобы привести его в соответствие с положениями Закона о специальной автономии Папуа. Как отмечалось ранее, Совет в качестве представительного органа коренного населения Папуа должен быть наделен определенными полномочиями для решения вопросов, касающихся жизни традиционных народов Папуа, особенно в части защиты прав коренного населения. Также Совет должен выполнять посредническую функцию между правительством и компаниями и третьими лицами.

Также необходимо на законодательном уровне закрепить обязанность компаний или третьих лиц соблюдать требования обычного права, применяемые к коренному населению Папуа в дополнение к государственным нормативным требованиям. Традиционное население Папуа следует своим правовым обычаям, поэтому если третье лицо при разработке или использовании земли или природных ресурсов будет соблюдать требования обычного права Папуа, то потенциальных конфликтов с местным населением будет меньше, поскольку члены общин обычного права будут сознавать, что их уважают и признают их обычаи. Кроме того, необходимо строго соблюдать правила, касающиеся санкций за нарушение прав и обычаев местных сообществ, основанных на обычном праве. Это будет не только снижать вероятность конфликта, но и способствовать повышению доверия коренных народов Папуа к заключению соглашений с компаниями или третьими сторонами.

В-третьих, необходимо в Perdasus № 22 за 2008 г. предусмотреть возможность заключения соглашений между традиционными общинами и компаниями или третьими лицами, регулируемых нормами обычного права и традициями Папуа. Такое положение не будет противоречить ст. 1320 Гражданского кодекса, который предусматривает дискреционные полномочия для сторон при заключении соглашений. По логике ст. 1320 Гражданского кодекса «правила» для сторон содержит само соглашение. Если в определенных случаях деятельность коммерческих организаций по использованию земли и природных ресурсов должна вестись на основе современных нормативных требований, тогда региональное правительство должно на постоянной основе оказывать содействие таким организациям в понимании требований и обычаев местных традиционных общин Папуа. Это необходимо для того, чтобы местное коренное население могло стать надежным и заслуживающим доверия партнером в рамках деятельности по использованию природных ресурсов.

Общины обычного права Папуа, по отдельности или в группах, в рамках сделок по использованию земли и природных ресурсов должны рассматриваться в качестве субъектов отношений. Другими словами, традиционные общины и отдельные представители коренного населения должны «быть хозяевами в своей стране». Это относится к условиям и специальным полномочиям региона Папуа, легитимность которых предоставляется законодательством. В рамках построения правовых взаимоотношений с общинами обычного права и отдельными представителями коренного населения должно уделяться внимание социальным условиям и традициям, характерным для традиционной культуры Папуа.

4.    Заключение

Поскольку территория Папуа получила особые полномочия по закону, основная ожидаемая цель состоит в том, чтобы каждый аспект развития территории Папуа мог быть реализован с учетом местных особенностей и потребностей времени. Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что до сих пор существуют определенные нерешенные вопросы, которые препятствуют развитию и существованию общин обычного права в Папуа. С позиции нормативного регулирования необходимо внести определенные изменения в Perdasus, чтобы привести их в соответствие требованиям времени. Укрепление исконных прав общин обычного права Папуа в настоящее время приобретает особенную актуальность, учитывая снижение уровня доверия папуасского народа к государству.