Уплата в бюджет штрафов за административные правонарушения в системе МВД России: проблемы и пути решения

@ 1 This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution License , which permits unrestricted reuse, distribution, and reproduction in any medium provided the original work is properly cited.

Введение. В настоящее время все большее внимание уделяется неналоговым доходам бюджета, в частности такому эффективному источнику, как административные штрафы. В соответствии с российским законодательством штраф является мерой наказания за правонарушения и широко применяется в административном, финансовом, налоговом, уголовном, гражданском, таможенном праве. Денежные взыскания выполняют различные функции (пресекательную, воспитательную), а также служат источником для пополнения доходной базы федерального, региональных и местных бюджетов. Однако финансовые аспекты штрафных санкций за административные правонарушения в системе МВД обойдены вниманием в экономической науке. Этим обусловлена актуальность проведенного авторами исследования.

Важнейшими направлениями деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) являются предупреждение административных правонарушений, а также их пресечение. В случае выявления административных правонарушений открывается производство по делам и следует исполнение наказаний за них. Неотвратимость и обязательность исполнения постановлений о наложении штрафов за административные правонарушения являются факторами, влияющими на безопасность дорожного движения, обеспечение общественного порядка и безопасности, а также на пополнение доходной базы бюджетов страны.

Заключительной стадией процесса, связанного с административными правонарушениями, является исполнение постановлений. Указанная стадия регулируется нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее - КоАП РФ) (главы 31, 32) и Федеральным законом Российской Федерации от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»2 и заключается в уплате в бюджет штрафов нарушителями в добровольном или принудительном порядке.

Согласно приказу МВД России от 28.05.2013 г. № 299 «Об осуществлении подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации, территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» на органы МВД России на региональном уровне возложены обязанности главных администраторов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а их начальники несут персональную ответственность за исполнение указанных полномочий.

В 2014 г. приказом МВД России утверждены Инструкция о порядке осуществления подразделениями центрального аппарата МВД России, его территориальными органами и федеральными подведомственными казенными учреждениями бюджетных полномочий администраторов доходов всех бюджетов бюджетной системы страны, а также Перечень кодов классификации доходов бюджетов, применяемых этими подразделениями для перечисления поступлений в бюджет от уплаты административных штрафов.

Администраторы доходов бюджетов занимают важное место среди остальных участников бюджетного процесса, так как от их деятельности зависит «полнота и своевременность наполняемости соответствующего бюджета и состояние основных источников финансирования» [1, с. 130]. Также администраторы доходов бюджетов в соответствии с законодательством РФ контролируют правильность исчислений, полноту и своевременность уплаты, отслеживают начисление, проводят учет, взыскание и принятие решений о возврате излишне уплаченных средств, пеней и штрафов по ним [1, с. 130].

До недавнего времени подразделения МВД России в своей повседневной деятельности осуществляли администрирование платежей, поступивших от уплаты штрафов за административные правонарушения, различными способами:

• -    путем ручной сверки платежных поручений, поступающих через систему электронного документооборота Федерального казначейства с информацией, содержащейся в банках данных учета административных правонарушений;

• -    проведением загрузки в электронном виде в информационные ресурсы учета нарушений административного законодательства платежных реестров, поступающих от банковских организаций на основании заключенных соглашений об информационном взаимодействии;

• -    внесением в базы данных учета административных нарушений квитанций об оплате при личном приеме граждан, обратившихся в подразделения по вопросам исполнения административного законодательства.

Применяемые меры не имели достаточной эффективности в части полного учета и контроля фиксации поступивших платежей в используемых информационных базах данных. При этом достаточно большой объем работы в этой сфере сосредоточен именно на региональном уровне. Цель статьи -выявление и решение проблем, связанных с использованием штрафов как меры административного наказания в качестве источника доходов бюджетной системы.

Обзор литературы. Актуальность проблем администрирования штрафов за различные административные правонарушения, в также роль в этом процессе администраторов доходов бюджетов, заключающаяся в осу-

4^ Том 26, № 3, 2018 РЕГИОНОЛОГИЯ ществлении правильного и эффективного учета денежных средств, поступивших от уплаты штрафных санкций, находят свое отражение в статьях авторов, занимающихся данной проблематикой. Вместе с тем необходимо отметить, что большинство исследований касаются юридических аспектов проблемы. Финансовые аспекты уплаты в бюджет штрафов за административные правонарушения в научной литературе до настоящего времени практически не изучались.

В монографиях, учебниках и учебных пособиях рассматривались лишь отдельные фискальные сборы и некоторые иные обязательные платежи с правовой точки зрения. Причем необходимо отметить, что исследование осуществлялось путем сравнения их существенных признаков с налоговыми платежами [2].

Теоретические аспекты проблематики исследовались в трудах Н. А. Саттаровой [3], Ю. Н. Старилова [4], Н. И. Химичевой [5], С. О. Шохина [6], А. А. Ялбулганова [7]. Отдельные вопросы применительно к фискальным налогам и сборам исследовались в работах авторов в области финансовоналогового права: Э. Д. Соколовой [8], Г. А. Тосунян [9] и др.

И. В. Максимов отмечает, что «административные штрафы необходимо рассматривать не только как часть мер административных наказаний, но и как вполне самостоятельную систему. Ее внутренняя структура, соотношение отдельных видов должны отражать объективно существующую дифференциацию административных штрафов, обусловленную характером различных административных правонарушений» [10]. Достаточно подробно систему административных наказаний исследует в своих трудах Д. Н. Бахрах [И].

Вопросам правового регулирования административных штрафов непосредственно за правонарушения в области дорожного движения посвящены работы Е. А. Павловой [12], Д. А. Чепурных [13] и других авторов [14-16].

Обзор литературы позволяет заключить, что поставленная проблема рассматривается преимущественно с правовой точки зрения. Научные труды, посвященные финансовым аспектам, достаточно малочисленны. Так, вопросы развития института администрирования доходов изучает Л. Е. Воинова. По ее мнению, администраторы доходов в бюджетном процессе играют большую роль, так как несут ответственность за «организацию оптимальной системы сбора и представление финансовым органам информации, необходимой для составления проектов бюджетов по доходам на краткосрочную и долгосрочную перспективу. Развитие института администрирования доходов обусловлено изменениями в бюджетном процессе страны» [1, с. 129].

Е. В. Гвоздева считает, что отсутствие достоверных сведений об уплаченных физическими лицами штрафов приводит к сложностям,

касающимся направления в службу судебных приставов постановлений для их принудительного исполнения, а также привлечения к административной ответственности неплательщиков в соответствии с КоАП РФ [17, с. 67].

Формирование структуры кодов бюджетной классификации, по которым отражаются штрафы за административные правонарушения, С. С. Бычков рассматривает по принципу однозначного соответствия кода бюджетной классификации и конкретной области законодательства Российской Федерации, за нарушение которой взыскивается административный штраф3.

В настоящее время в пополнении доходов бюджетов участвует большое количество администраторов доходов, которые относятся к различным ведомствам [18, с. 69-70]. Система администрирования неналоговых доходов продолжает нуждаться в совершенствовании, так как одни и те же неналоговые доходы закреплены за рядом администраторов. Существует также большая группа неналоговых доходов, закрепленных за всеми администраторами доходов бюджета, что, по мнению Т. П. Булаховой и А. А. Земцова, способно привести к противоречивому разграничению полномочий между ведомствами и снижению качества администрирования неналоговых доходов [19, с. 64].

Административные штрафы и проблемы их уплаты в бюджет существуют практически во всех государствах. Необходимо отметить, что аналогично российским исследователям зарубежные авторы также делают акценты на юридической природе проблематики [20] либо рассматривают организационные аспекты уплаты штрафов с точки зрения выполнения функций полицией [21]. Экономическая сторона проблематики оказывается нераскрытой.

Существующий ряд мнений и взглядов различных авторов на возникающие проблемы при администрировании штрафов говорит о значимости денежных средств, которые поступают в результате уплаты административных штрафов, в формировании бюджетных ресурсов государства. Между тем финансовые аспекты продолжают оставаться слабоизученными.

Материалы и методы. При подготовке статьи использовались труды известных ученых в области администрирования штрафов, публикации по теме исследования в периодической печати, нормативно-правовые акты и документы в данной сфере, директивные документы Правительства Российской Федерации.

В качестве методологической основы применялся комплексный подход к рассматриваемой проблеме в контексте с диалектическим подходом к результатам исследования, сформулированным в форме выводов, заклю-

4^ Том 26, № 3, 2018 РЕГИОНОЛОГИЯ чений и предложенных рекомендаций, позитивно влияющих на процесс познания в сфере совершенствования механизма уплаты в бюджет штрафов за административные правонарушения. В работе использовались такие методы научного исследования, как статистико-экономический, абстрактно-логический, монографический, расчетно-конструктивный.

Информационной базой исследования послужили отчетно-информационные данные Министерства внутренних дел по Республике Мордовия, электронные информационные ресурсы, публикации в экономических и юридических периодических изданиях, федеральное законодательство Российской Федерации.

На основании отчетных данных Министерства внутренних дел по Республике Мордовия был проведен анализ сумм наложенных штрафов за административные правонарушения за 2015-2017 гг. и поступлений этих платежей в бюджет. Были исследованы количество и суммы невыясненных платежей за аналогичный период.

В результате исследования нами были выявлены имеющиеся проблемы в сфере администрирования штрафных санкций и предложены практические меры по развитию механизма исполнения назначаемых органами внутренних дел административных штрафов.

Результаты исследования. Для решения проблем, связанных с администрированием штрафов за административные правонарушения, Правительством Российской Федерации принят комплекс законодательных и технологических мер, направленных на прозрачность и эффективность учета прохождения и фиксации платежей граждан и юридических лиц в бюджетную систему страны.

Согласно Федеральному закону от 27.06.2011 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе»4 соответствующие агенты (банк, иная кредитная организация, платежный агент, организация федеральной почтовой связи и др.), которыми осуществляется деятельность по приему платежей, должны направлять информацию об уплаченных суммах административных штрафов в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах (ТИС ГМП) в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»5 [17, с. 67].

• ⁴ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе» : Федеральный закон Российской Федерации от 27 нюня 2011 г. №162-ФЗ. URL: http://base . garant.ru/12187280/ (дата обращения: 01.03.2018).

Бюджетным кодексом Российской Федерации6 и Порядком ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах (приказ Казначейства России от 30.11.2012 г. № 19н) установлены требования о передаче администраторами доходов бюджета информации, необходимой для осуществления перевода денежных средств, с помощью направления оператору ГИС ГМП извещений о начислениях, содержащих в обязательном порядке уникальный идентификатор начисления.

Уникальный идентификатор начисления (далее - УИН) - это 20-символьный цифровой ключ, используемый в качестве серии и номера постановления об административном правонарушении. Введение подобной кодировки позволило унифицировать идентификационную структуру серии и номера постановления, выписанного административного материала и его разрядность, что являлось критичным, например, при оплате штрафа через терминальные устройства самообслуживания и влияло на последующую обработку информации в базах данных администраторов доходов бюджета. Также данная мера позволила определять администратора доходов бюджета по соответствующей кодировке в номере постановления.

Приведем пример уникального идентификатора начисления постановлений об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции подразделений Госавтоинспекции (табл. 1).

Порядок зачисления сумм всех административных штрафов на различные уровни бюджетной системы Российской Федерации определен ст. 46 Бюджетного кодекса РФ. Так, в соответствие с ч. 1 указанной статьи суммы денежных взысканий (штрафов) по линии безопасности дорожной деятельности подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке:

• -    в части нарушения законодательства о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок, уголовно-процессуального законодательства - в федеральный бюджет (ст. И, 17, 19 КоАП РФ);

• -    в части нарушения законодательства, касающегося перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования различного значения (федерального, регионального, местного), предусмотренные ст. 12.21.1 КоАП РФ, - в зависимости от классификации дороги, по месту совершения правонарушения (соответственно в федеральный, региональный или местный бюджет);

• -    в части нарушения законодательства, предусмотренного ст. 12.1-12.21, 12.22-12.32, 12.35-12.37 КоАП РФ - в бюджеты субъектов РФ;

Таблица 1. Содержание кодов уникального идентификатора начисления Table 1. Contents of the codes of the unique identifier of charge

По зиция /

Содержание поля / The contents of the box

Posi- tion

• 1 -3 Код бюджетной классификации главного администратора доходов бюджета. Для МВД России - 188 / Budget classification code of the chief administrator of budget revenues. For the Ministry of Internal Affairs of Russia it is ‘188’

• 4    Код подразделения МВД России, для Госавтоинспекции код «1» / Code of a subdivision of the Ministry of Internal Affairs of Russia, for road police it is '1 ’

• 5    Код платежа. Для административного штрафа установлен код «0» / The payment code. For an administrative fine the code is ‘0’

• 6    Тип документа / Type of document:

• «0» - для постановлений, вынесенных на бланках, изготовленных типографским способом / ‘0’ - for resolutions issued on printed forms;

• «1» - для постановлений, вынесенных в соответствии с ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ по результатам автоматической фиксации правонарушений / ‘1’ - for resolutions passed in accordance with Part 3 of Article 28.6 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation according to the results of automatic registration of offenses;

• «2» - для постановлений, оформленных с использованием аппаратно-программных комплексов / ‘2’ - for resolutions issued with the use of software systems;

• «3» - для постановлений, оформленных сотрудниками самостоятельно (вручную) / ‘3’ - for resolutions issued by the officers themselves (manually);

• «4» - для дел об административных правонарушениях, влекущих административный штраф, рассмотрение которых находится в компетенции суда / ‘4’ - for cases of administrative offenses, entailing an administrative fine, consideration of which is within the jurisdiction of the court

7-8 Двухзначный код региона / 2-digit region code

9-10 Последние две цифры года / Last two digits of the year

11-12 Месяц вынесения постановления типа «1» / Month of passing the resolution of type 1

13-14 День вынесения постановления / The day of passing the resolution

15-19 Уникальный цифровой набор, определяемый самостоятельно (как правило в порядке очередности возрастания цифровых значений), который не должен повторяться в течение периода, определяемого позициями 9-14/ Unique numeric character set, assigned independently (usually in the order of the sequence of increasing numerical values), which should not be repeated within the period determined by the positions 9-14

• 20     Контрольный разряд УИН / Check digit of the unique identifier of charge

• - в части нарушения законодательства по ряду иных статей КоАП РФ - по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа (различные бюджеты местного уровня).

Вышеперечисленным штрафным санкциям соответствуют разные коды бюджетной классификации (далее - КБК), определяющие поступления денежных сумм в определенный бюджет. Поэтому возникают проблемы корректности заполнения реквизитов для уплаты административного штрафа у правонарушителя и определения сотрудником, возбудившим соответствующее дело об административном правонарушении, КБК в случае выдачи нарушителю платежных реквизитов для его уплаты. Так, суммы штрафов в случае нарушения правил по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов по автодорогам федерального значения (статья 12.21.1 КоАП РФ) должны перечисляться в федеральный бюджет в полном объеме с применением КБК 18811630011016000140. В случае совершения правонарушения по данной статье КоАП РФ по автодорогам регионального значения применяется КБК 18811630012016000140, денежные средства поступают в бюджет субъекта Российской Федерации. При совершении правонарушения по автомобильным дорогам местного значения городских округов используется КБК 18811630013016000140 и пополняются бюджеты соответствующих городских округов по месту совершения правонарушения. При нарушениях по автодорогам местного значения муниципальных районов задействуется КБК 18811630014016000140 и перечисления идут в бюджеты муниципальных районов по месту совершения правонарушения.

Из вышеизложенного следует, что лицо, совершившее административное правонарушение, при уплате штрафа должно знать классификацию автомобильных дорог для корректного заполнения реквизитов. Также и сотрудник, вынесший постановление об административном правонарушении, должен обладать такими познаниями и в обязательном порядке прикладывать соответствующие платежные реквизиты с правильным применением КБК к административному материалу. В противном случае данные денежные средства будут попадать в неверные бюджеты бюджетной системы. При этом за нарушения при управлении транспортным средством для перевозки грузов и (или) пассажиров без технического средства контроля, нарушения лицом, управляющим данным транспортным средством, предусмотренные статьей 11.23 КоАП РФ денежные средства, полученные от уплаты штрафа, перечисляются в федеральный бюджет. Однако при этом применяется иной КБК -18811629000016000140, отличный от КБК статьи 12.21.1 КоАП РФ в случае совершения нарушения на автодорогах федерального значения. Аналогичная ситуация складывается при нарушениях на дорогах региональ-

4^ Том 26, № 3, 2018 РЕГИОНОЛОГИЯ ного значения. Таким образом, возникает путаница с перечислениями средств в бюджет.

Особенно острой проблема является на региональном уровне. В действующем законодательстве отсутствуют нормы, разъясняющие, в бюджет какого субъекта должны зачисляться административные штрафы за нарушение правил безопасности дорожного движения, если его совершение и рассмотрение дела о данном правонарушении происходит в разных субъектах Российской Федерации. Как правило, указанные административные штрафы подлежат зачислению в бюджеты субъектов РФ по месту нахождения того должностного лица, которое приняло решение о наложении санкции.

Следует отметить, что использование КБК при уплате административных штрафов призвано четко отслеживать любую сумму, поступившую в бюджет, и упрощать работу Министерства финансов Российской Федерации по формированию проектов бюджетов и управлять денежными потоками более эффективно. Однако из приведенных выше примеров, связанных с уплатой административных штрафов, видно, что правильность применения КБК зависит от ряда факторов. В случае неправильного указания данного кода платеж будет перечислен в другой бюджет, и штраф будет считаться неоплаченным. Вернуть неверно отправленный платеж из бюджета одного региона в бюджет другого является весьма непростой процедурой.

Еще одна проблема заключается в уплате штрафа за административные правонарушения через терминальные устройства самообслуживания. Внесенные в данные устройства кредитно-банковскими организациями реквизиты для уплаты административных штрафов и государственной пошлины принадлежат тому региону Российской Федерации, на территории которого они установлены. При этом редактирование данных реквизитов, как правило, не осуществляется, в том числе и КБК. Данная проблема возникает при внесении гражданином денежных средств за административное правонарушение, совершенное на территории соседнего субъекта Российской Федерации, через устройство самообслуживания.

Кроме этого, влияние на идентификацию платежей в соответствующих бюджетах бюджетной системы Российской Федерации оказывает применение плательщиками неправильных и неактуальных реквизитов для уплаты штрафов за административные правонарушения, а также неверное указание УИН, в результате чего по одному УИН квитируется несколько платежей. В этих случаях при обращении плательщика в организацию, принявшую платеж, с целью уточнения реквизитов последней приходится направлять в ГИС ГМП извещение об уточнении информации о приеме к исполнению распоряжения плательщика.

Подразделениями МВД России осуществляется большая работа не только по профилактике и пресечению административных правонарушений, но и по взысканию денежных средств с правонарушителей по наложенным административным штрафам. Данные о наложении и взыскании штрафов за административные правонарушения по линии обеспечения безопасности дорожного движения подразделениями Госавтоинспекции МВД по Республике Мордовия приведены в таблице 2. Таким образом, за счет штрафных санкций бюджет республики пополнялся в среднем за анализируемый период на 0,3 млрд руб. Причем наблюдается возрастающая динамика. Это связано не только с увеличением количества правонарушений в условиях повышения уровня автомобилизации, но и с улучшением работы по сбору штрафных санкций в бюджет региона, ростом числа камер видеофиксации нарушений.

Подразделениями Госавтоинспекции МВД по Республике Мордовия осуществляется ежедневная работа по рассмотрению обращений граждан и организаций по уточнению, перенаправлению и возврату денежных средств по некорректной уплате административных штрафов. Данные по не идентифицированным платежам за предыдущие три года приведены в таблице 3.

Таблица 2. Сведения по наложению и взысканию штрафов в 2015-2017 гг.

Table 2. Information on the fines imposed and collected in 2015-2017

Год / Year

Наложено штрафов, шт. / Number of fines imposed

Наложено штрафов, руб. / Amount of fines imposed, rubles

Взыскано штрафов (с учетом предыдущих лет), руб. / Fines collected (taking into account previous years), rubles

%

2015	424 485	235 612 500	276 117830	117,2
2016	471 673	335 648 266	332 632 159	99,1
2017	639 896	517 290 350	371 097 074	71,7

Таблица 3. Сведения по не идентифицированным платежам в 2015-2017 гг.

Table 3. Information on unidentified payments in 2015-2017

Год / Year	Количество невыясненных платежей, шт. / Number of unidentified payments	Сумма невыясненных платежей, руб. / Amount of unidentified payments, rubles
2015	31 062	42 601 443
2016	23 888	16 234 405
2017	12 336	8 206 331

Как видно из материалов таблиц 2 и 3, несмотря на рост количества выявляемых административных правонарушений подразделениями Госавтоинспекции МВД по Республике Мордовия наблюдается тенденция снижения количества невыясненных платежей по административным штрафам, что свидетельствует об эффективности мер, принимаемых Правительством Российской Федерации и направленных на улучшение ситуации по администрированию штрафных санкций в бюджет.

Обсуждение и заключения. Подводя итог поднятых в статье проблем, связанных с администрированием штрафов за административные правонарушения в подразделениях МВД России, можно сделать вывод об их актуальности для всех субъектов Российской Федерации, включая Республику Мордовия.

В связи с этим в целях совершенствования деятельности МВД России по вопросам администрирования штрафов за административные правонарушения и эффективного пополнения бюджетов бюджетной системы необходимо:

• -    обеспечить зачисление денежных средств, поступающих от уплаты штрафов за нарушения правил дорожного движения, только в федеральный бюджет, исключив их поступление на другие уровни бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. С одной стороны, региональные бюджеты, конечно, лишаются определенной суммы денежных средств в бюджете. Однако здесь можно отметить, что указанные платежи составляют незначительную долю в общем объеме бюджетных доходов. Так, бюджет Республики Мордовия исполнен за 2017 г. в объеме 36,9 млрд руб. Соответственно, доля штрафных санкций в доходах бюджета составила порядка 1 %. Можно отметить также неоднократные заявления Счетной палаты России о низком качестве прогнозирования таких доходов в территориальные бюджеты. С этой точки зрения, считаем предложение о централизации доходов на федеральном уровне целесообразным. Вместе с тем предлагаем заменить выпадающие доходы межбюджетными трансфертами из Федерального дорожного фонда в дорожные фонды субъектов России и муниципальные дорожные фонды;

• -    ввести единые реквизиты для уплаты административных штрафов на территории Российской Федерации в целях исключения и минимизации ошибок при заполнении платежных документов;

• -    обеспечить контроль за кредитно-банковскими и иными организациями, осуществляющими прием платежей за административные правонарушения, за обязательным направлением ими сведений об уплате административных штрафов в ГИС ГМП.

Предлагаемые меры по централизации зачисления денежных средств, поступающих от уплаты административных штрафов, и усилению кон-

троля за их поступлением позволят снизить нагрузку на администраторов доходов бюджетов и свести к минимуму неидентифицируемые платежи. Использование предлагаемого подхода позволит в целом повысить эффективность системы администрирования платежей в бюджет.

Предложенные направления по совершенствованию уплаты в бюджет штрафов за административные правонарушения могут быть использованы МВД России для проработки их нормативно-правового закрепления на федеральном уровне.