Управление демографическими процессами в регионе: опыт реализации демографической политики в Республике Алтай

Вопросам регионального управления социально-экономическими процессами в последние годы в российском научном сообществе уделяется осо- бое внимание. Прежде всего, актуальность изучения управленческих процессов на уровне региона, их механизмов, инструментария, эффективности, обусловлена административными реформами начала 2000-х гг., когда в основу структурных изменений правительственных ведомств были положены принципы «вертикального управления», «централизации», а также в связи с принятиями Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым утверждается перечень полномочий указанных ветвей власти.

Актуальность изучения управления демографическими процессами в регионе возросла и в связи с признанием на уровне Правительства РФ демографической проблемы как кризисной, появлением ряда поручений Президента РФ руководителям субъектов РФ по улучшению демографической ситуации. Безусловно, управление демографическими процессами на уровне региона приобретает особую важность, поскольку человеческий потенциал является одним из важнейших условий устойчивого развития экономики, социальной сферы, культуры и других секторов общества не только отдельного региона, но и всей страны. В этой связи становится очевидным развитие и управление демографическим потенциалом населения, как страны, так и ее регионов.

Региональный аспект проблемы управления демографическими процессами состоит в том, что они характеризуются большими региональными различиями в течении и результатах [1, с. 8]. Существующее объективное неравенство субъектов страны: уровень социально-экономического развития, этнический состав, доля городского и сельского населения, сложившаяся модель семьи на основе обычаев, традиций и т. д. определяют специфику регулирования демографических процессов. Именно учет такой особенности демографических процессов как территориальная дифференциация и обусловливает необходимость дифференцированного подхода в управлении процессами воспроизводства населения региона.

Республика Алтай в числе других регионов Российской Федерации относится к числу депрессивных регионов с низким уровнем экономического развития. С точки зрения демографического развития, Республика Алтай относится к типу регионов с относительно высоким демографическим потенциалом, для которого характерен общий прирост населения, определенный как положительным естественным, так и миграционным приростом

[2, с. 448]. В Республике Алтай показатели уровня рождаемости превышают показатели уровня общей смертности, естественный прирост населения с 2,8 ‰ в 2006 г. вырос до 8,3 ‰ в 2010 г. [3, с. 62]. Рост рождаемости происходит преимущественно за счет сельского населения (на 01.01.2011 г. – 72,3% [3, с. 51]). В 2010 г. по общему коэффициенту рождаемости регион занимает 4-е место в РФ (20,5 ‰) [4, с. 63].

Однако, несмотря на положительный прирост населения в регионе, отмечается и ряд отрицательных тенденций демографического развития. Выделим наиболее острые и специфические проблемы. В первую очередь, тревожным является высокий показатель общего коэффициента смертности: в 2010 г. регион занимает 16-е место в РФ (12,2 ‰) [4, с. 65]. Основными причинами смертности являются болезни системы кровообращения (546,6 ‰) и внешние причины (264,1 ‰), в числе которых наряду с другими причинами (88,5 ‰) лидируют самоубийства (65,6 ‰) и отравления алкоголем (42,8 ‰) [3, с. 66, 67]. Надо сказать, что эти показатели свидетельствуют не только об отрицательных тенденциях в демографическом развитии региона, но и о проблемах социального характера: рост деградирующей части населения вследствие алкогольной зависимости – показатель заболеваемости хроническим алкоголизмом населения республики превышает показатель РФ в 1,2 раза [5]. Кроме того, высока доля людей с психическими отклонениями, заканчивающих жизнь самоубийством, по данным Всемирной организации здравоохранения, критический показатель уровня суицидов – 20 случаев на 100 тыс. человек, в республике он на много превышает. Высокая смертность трудоспособного населения региона предопределяет низкую ожидаемую продолжительность жизни населения республики. Так, по показателю ожидаемой продолжительности жизни, регион занимает 68-е место в РФ и на 2009 г. он равен 65,82 года, что на 2,85 года меньше, чем в РФ [6, с. 85].

Перечисленные выше отрицательные тенденции демографического развития региона негативно влияют не только на общероссийские показатели демографического развития, но и являются факторами сокращения численности титульной нации региона. Ученые отмечают, что на всем протяжении XX в. и начала XXI в. наблюдается процесс снижения численности алтайского населения. По итогам переписи 2002 г. доля алтайцев в об- щей численности населения за период с 1926 г. по 2002 г. сократилась с 42,4% до 33,5% [7, с. 3].

В этой связи для коррекции региональной демографической ситуации, ее улучшения, необходима грамотная демографическая политика с тщательно разработанным механизмом ее реализации. Демографическая политика определяется как система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также другие общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение поставленных целей в демографическом развитии страны [8, с. 47]. Под управлением демографическими процессами в регионе будем понимать специфический вид управленческой деятельности, направленный на улучшение основных демографических показателей и качества жизни населения региона, осуществляемый государственными органами исполнительной власти субъекта РФ с привлечением общественности, СМИ, бизнес структур, осуществляемый согласно нормативно-правовых актов федерального и регионального значения.

Исходя из определения, к субъектам управления демографическими процессами в регионе относятся: уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ, общественные организации, СМИ, чья деятельность направлена на пропаганду семьи, семейных ценностей, ответственного родительства, здорового образа жизни и т. д., а также социально ориентированные бизнес структуры.

К объекту регионального управления относится все население региона. Внутри данного объекта возможно деление по различным основаниям, к примеру, по месту проживания, по национальности, по возрасту, по полу и т. д. Также в качестве объекта могут выступать отдельные семьи (все ее типы), «поскольку основные демографические процессы (заключение браков, разводы, рождаемость и т. п.) замыкаются на семье» [1, с. 13].

Демографическая политика, наряду с другими направлениями государственной политики, имеет ряд своих специфических особенностей. Одной из особенностей является многоаспектность демографической политики, обусловленная тесным переплетением демографических процессов с другими процессами общества: социально-экономическими, природно-климатическими, этническими и т. д. Сложный и системный характер объекта демографической политики предопределяет другую ее особенность такую, как долгосрочность ожидаемых результатов. Результаты практически от всех мероприятий в рамках данной политики можно оценить лишь по истечении определенного времени, тем самым меры демографической политики носят средне- и долгосрочный характер.

Учет этих особенностей необходим, в первую очередь, при анализе деятельности субъектов демографической политики в лице органов исполнительной власти региона, в оценке их результативности и эффективности. В настоящее время федеральным центром в методику оценки эффективности региональных органов исполнительной власти в числе других социально-экономических показателей включены такие, как показатель смертности населения по всем возрастам, материнская смертность, смертность по основным причинам и другие показатели. С одной стороны, включение данных показателей демографического развития региона является дополнительным контрольным механизмом в реализации региональной демографической политики, а с другой стороны, эти показатели наряду с показателем объема валового регионального продукта, с количеством коек в государственных учреждениях здравоохранения являются наименее зависящими от деятельности региональных органов власти. Показатели естественного движения населения являются производными по отношению к экономическим, социальным и др. показателям. К примеру, такой экономический показатель, как доля граждан, получающих доходы ниже величины прожиточного минимума, установленного в регионе, может определять показатель уровня рождаемости за исследуемый промежуток времени.

В рамках настоящей статьи исследование управления демографическими процессами в регионе проведено с помощью анализа деятельности органов государственной власти субъекта по ее организации и методологического анализа региональной программы по демографическому развитию исследуемого региона. Кроме анализа статистических данных по населению, исследование управления демографическими процессами в Республике Алтай, механизма реализации региональной демографической политики в рамках настоящей статьи произведено на материалах, полученных в ходе проведенного автором в 2011 г. полуформализованного интервью с экспертами (16 чел.), представляющими различные сектора общества. В исследовании принимали участие как депутаты Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, руководители, специалисты министерств, уполномоченных в реализации демографической политики в регионе, так и председатели общественных организаций, занимающиеся вопросами семьи и детей, предприниматели, активно, занимающиеся благотворительной деятельностью, ученые.

В настоящее время доминирующий подход государственного управления является программный (проектный). Основной механизм реализации управления – программа (план мероприятий). На практике применение механизма проектного управления тесно переплетается с механизмом БОР – «бюджетирование, ориентированное на результат», что позволяет осуществлять контроль как на стадии принятия решений, так и на стадии их исполнения [9, с. 51]. Следовательно, без принятия программы затруднительно достижение заявленных результатов по направлениям деятельности. Но главное – ее отсутствие указывает на отсутствие стратегии государственной политики на региональном уровне.

В программе должны быть отражены основные направления демографической политики региона и соответствующий комплекс мероприятий, исходя из реально сложившейся демографической ситуации в субъекте РФ, а не из сложившейся ситуации на уровне Федерации.

Единым для всех субъектов ориентирующим документом в области демографической модернизации является Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. и План по ее реализации. В соответствии с данной концепцией во всех регионах страны разработаны и утверждены программы демографического развития.

С 2008 г. на территории Республики Алтай были приняты две республиканские целевые программы по демографическому развитию: первая – в 2008 г. на 2008–2010 гг., утвержденная Законом Республики Алтай от 3 марта 2008 г. № 7–РЗ, вторая – в 2010 г. на 2010–2015 гг., утвержденная Постановлением Правительства Республики Алтай от 18 февраля 2010 г. № 21. В рамках данной статьи речь будет идти о последней республиканской целевой программе на 2010–2015 гг. Следует сказать, что указанная программа является комплексной и включает в себя широкий спектр мероприятий из разных сфер жизни общества: здравоохранение, социальная сфера, дошколь- ное образование, региональное развитие, спорт, культура.

Исходя из реализуемых мероприятий, большинство экспертов считают, что на данный момент больше внимание уделяется области здравоохранения, что связано с реализацией Приоритетного национального проекта «Здоровье», преимущественное направление которого в настоящее время материально-техническое оснащение лечебно-профилактических учреждений, кадровое обеспечение. На втором месте, как считают эксперты, развивается социальный сектор: обеспечение населения объектами инфраструктуры (детские сады, школы), их строительство, капремонты. На третьем месте, по мнению экспертов, – экономический сектор: введение различных денежных выплат, увеличение размера пособий, пенсий, выплата которых производится из федерального бюджета. На уровне республики с 1 января 2011 г. введена дополнительно к федеральной мере, выплата республиканского материнского (семейного) капитала при рождении четвертого или последующих детей в размере 50 тыс. руб. Тем самым, реализуемый в настоящее время комплекс мер в рамках демографической политики региона, с одной стороны, оправдан тем, что, действительно, для населения региона необходимы как новые школы, детские сады, фельдшерско-акушерские пункты, так и дополнительная экономическая помощь в виде повышения пособий, материнского (семейного) капитала, что повышает качество жизни населения. Тем более, что одним из основных методов осуществления демографической политики является реализация системы мероприятий, ориентированных на неуклонное повышение благосостояния населения [1, с. 33]. Но, в то же время, все эти меры, думается, недостаточны в преломлении выделенных нами выше специфических отрицательных тенденций в демографическом развитии региона.

Помимо реализации медицинских, экономических, социальных мер в решении имеющихся демографических проблем, необходимо формирование и усиление комплекса мер воспитательнообразовательного характера. К примеру, в решении проблем суицида и алкогольной зависимости, один из наших экспертов отметил: «То, что касается неких вещей, связанных с суицидом, я считаю, что этот процесс может регулировать только институт семьи, ну и, соответственно, возможно, образовательные учреждения, где этот человек на- ходится». Действительно, эти проблемы являются очень острыми для региона, однако, в числе мер в рамках республиканской целевой программы нет ни одной меры непосредственно направленной на ее решение. Решение этих проблем можно отнести к решению задачи распространения здорового образа жизни, однако в системе программных мероприятий на ее решение направлено лишь мероприятие под пунктом 3.65. Изготовление печатной продукции (методические рекомендации, буклеты, информационные бюллетени, листовки) о вреде курения, наркомании и алкоголизма. Разумеется, невозможно решить такую острую проблему, как рост числа граждан, зависимых от алкоголя только за счет изданий просветительских буклетов. Однако положительно то, что сами субъекты демографической политики отмечают необходимость и важность мер воспитательного плана: «Что касается воспитательных мер или их пропаганды, то в этом направлении нам еще предстоит работать. В демографической политике не хватает мер пропагандистского, воспитательного характера. Они должны закладываться еще с детства, начиная с института семьи, в школе и так далее». Возможно, с учетом рекомендаций данной статьи, пониманием самими субъектами управления важности решения этих проблем на следующих стадиях реализации республиканской программы будут внесены дополнительные меры, направленные на решение специфических проблем демографического развития региона.

Основной отличительной чертой Республики Алтай является его этнический характер. Исследование, проведенное нами по изучению репродуктивных установок, типов репродуктивного поведения населения Республики Алтай и факторов их определяющих, выявило наличие положительной корреляции уровня рождаемости и этнической принадлежности. Посредством исследования была выявлена, хотя и незначительная, но выраженная дифференциация типа репродуктивного поведения и репродуктивных установок респондентов по идеальному, желаемому и планируемому числу детей в зависимости от этнической принадлежности: алтайцы и казахи больше, чем русские желают и планируют иметь детей. В этой связи становится очевидным, что одним из направлений региональной демографической политики должно быть развитие и укрепление этнокультурных традиций как титульной нации Республики Алтай, так и заселившихся на ее территории народов, поскольку этническая культура является способом адаптации к изменяющимся условиям жизни, предотвращая деградацию этнической популяции. Однако опять же комплекса мер, направленного на укрепление данной составляющей населения региона в рамках республиканской целевой программы не отмечено.

В целом анализ республиканской целевой программы с методологической точки зрения выявляет ряд недочетов, характеризующих ее несостоятельность. Основные методологические, системообразующие пункты практически механически перенесены с федерального документа: цели, задачи, ожидаемые результаты, план мероприятий, тем самым отмечается формальный подход разработки программы. К примеру, в исследуемой республиканской целевой программе полностью отражены федеральные задачи, за исключением некоторых изменений. В частности, к уже имеющимся задачам: сокращение уровня смертности от внешних причин, прежде всего в трудоспособном возрасте; всемерное укрепление семьи, распространение системы семейных ценностей, здорового образа жизни, добавлены следующие: улучшение репродуктивного здоровья населения; улучшение качества жизни пожилых людей; содействие формированию социальной ответственности в вопросах семьи и брака; государственная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; реализация комплекса мер по развитию дошкольного образования; профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Разработанные регионом задачи носят декларативный характер, не отражая специфических особенностей региона. Так, анализ комплекса мероприятий не выявил ни одного, непосредственно направленного на улучшение репродуктивного здоровья населения. В перечне мер более или менее можно отнести систему мероприятий, прописанных под пунктом 3.11. Мероприятия в области демографического развития на базе государственного учреждения здравоохранения «Республиканский кожно-венерологический диспансер», однако здесь целевым индикатором является снижение заболеваемости населения венерическими инфекциями на 10%. Также можно отнести и систему мероприятий под пунктом 3.9. Мероприятия в области демографического развития на базе государственного учреждения здравоохранения «Республиканский перинатальный центр», в качестве целевого индикатора здесь выступает сниже- ние младенческой смертности на 3%, что только косвенно указывает на улучшение репродуктивного здоровья граждан.

Также можно привести пример по задаче – содействие формированию социальной ответственности в вопросах семьи и брака. Решение данной задачи предполагается через создание теле- и радиопередач, публикаций, посвященных проблемам современной семьи, воспитанию нравственных основ семейной жизни, выпуск методических рекомендаций по вопросам воспитания детей (пункт 3.21). На наш взгляд, мероприятия такого плана не в состоянии воспитать в молодом поколении основы семейных ценностей. Эти меры являются краткосрочными. Учитывая этапность проведения демографической политики, ограниченность финансирования, издания буклетов, выпуск теле, радиопередач могут прекратиться в любой момент с сокращением финансирования программы. Также эти меры носят эпизодический характер: не все люди могут смотреть эти передачи, читать именно те буклеты, в которых освещаются данные вопросы. Необходимы меры, рассчитанные на долгие годы, охватывающие не одно поколение людей, к примеру, введение урока по основам семейной жизни в старших классах школ, либо в учреждениях высшего или средне специального образования.

Другим недочетом реализуемой программы является использование мер, реализуемых в уже существующих законах и программах как федерального, так и регионального уровня. Некоторые мероприятия уже предусмотрены в рамках Приоритетного национального проекта «Здоровье», Республиканской целевой программы «Старшее поколение в Республике Алтай на 2011–2015 гг. » и др. Данный недостаток является распространенной ошибкой многих регионов. Ведущие демографы страны в данном случае рекомендуют просто указывать на наличие таких нормативно-правовых актов, а в программу включать мероприятия, дополнительные к уже реализующимся [10, с. 286].

Наличие методологических недоработок, на наш взгляд, обусловлено, с одной стороны, неподготовленностью кадров в области демографического управления, и, с другой стороны, возможно высокой дотационностью регионального бюджета, что безысходно предполагает копирование федеральной модели демографической политики, поскольку разработка новых мер по улучшению демографической ситуации неизбежно влечет увеличение финансовых расходов на них. Более того, ограниченность бюджета не позволяет создание в регионе отдельного ведомства, в компетенцию которого входила бы реализация демографической политики в регионе, как одного из стратегических направлений государственной политики. В настоящее время уполномоченным органом по реализации демографической политики является Министерство труда и социального развития Республики Алтай, основная деятельность которого – социальная защита населения и регулирование вопросов в сфере труда.

Экспертный опрос с представителями ведомств, непосредственно курирующих вопросы демографического развития региона, выявил ряд проблем, противоречий организационного плана в реализации демографической политики региона. К их числу относятся: ограниченность финансирования; межведомственный подход: «когда много участников, это приводит к трудностям в процессе реализации»; малочисленность отдела и нехватка специалистов-демографов: «мы и управленческий аппарат не можем раздувать, расширять в силу того, что мы маленькая республика, а вопросов-то много, специалистов нет»; излишнее количество контролирующих органов и отчетности: «наличие часто дублирующих друг друга отчетов, излишняя контрольность со стороны вышестоящих структур, независимо имеют они отношение к реализации программы или нет».

Таким образом, исходя из выше изложенного, сделаем следующие выводы. Существующий механизм управления демографическими процессами в Республике Алтай, являясь моделью современной системы управления, характеризуется многоаспек-тностью и комплексным характером разработанных мер. Однако с методологической точки зрения реализуемая республиканская целевая программа является недостаточной для преломления отрицательных тенденций и улучшения демографической ситуации региона. Несостоятельность действующей республиканской целевой программы связана, прежде всего, с некорректным составлением самой программы, а также обусловлена высокой дотационностью регионального бюджета, что не позволяет в полной мере осуществлять управление демографическими процессами. Выход из положения видится в активном поиске дополнительных источников финансирования, развития регионального сырьевого потенциала, а также в пересмотре расходов регионального бюджета.

Однако несостоятельность, а значит, и неэффективность системы управления демографическими процессами в регионе вызвана не только внутрирегиональными проблемами: ограниченность финансирования, неподготовленность уполномоченных специалистов, но и общефедеральной несостоятельностью системы государственного управления страной. Становится очевидным, что необходимо внесение коррективов в общую модель государственного управления, где более отчетливо и прозрачно были бы прописаны механизмы реализации финансово-экономических инструментов, обеспечивающих реальное достижение целей и выполнение поставленных задач [9,

• с. 56]. Внесение коррективов в итоге позволит внедрить в полной мере принцип дифференцированного подхода в управленческой деятельности.

Непосредственными рекомендациями по корректировке действующей республиканской программы по демографическому развитию является учет специфических особенностей региона на стадии разработки комплекса мер по улучшению демографической ситуации региона. Также наряду со всеми реализующимися социально-экономическими, медицинскими мерами, необходимо формирование комплекса мер воспитательного характера и укрепления этнокультурных традиций населения региона, ориентированных на долгосрочную перспективу.

*****

• 1.    Механизм управления воспроизводством населения и трудовых ресурсов: региональный аспект/под ред. Г.М. Романенковой. – Ленинград: Наука, 1990.

• 2.    Демографический потенциал регионов России и анализ региональной демографической политики (на примере Приволжского Федерального округа)/З.А. Трифонова, И.П. Данилов, Т.А. Давыдова, М.М. Ростовцева//Вестник Чувашского университета. – 2010, № 4.

• 3.    Статистический ежегодник Республики Алтай. 2011: Стат.сб./Алтайстат. – Горно-Алтайск, 2011.

• 4.    Регионы России. Социально-экономические показатели. 2011: Стат.сб./Росстат. – М., 2011.

• 5.    Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Республике Алтай [Электронный ресурс]: Официальный сайт Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия

  по Республике Алтай. URL: http://04.rospotrebnadzor.ru/ index.php/press-center/publication/87–260809.html (дата обращения 18.02.2012).

• 6.    Регионы России. Социально-экономические показатели. 2010: Стат.сб./Росстат. – М., 2010.

• 7.    Екеева Н.М. Современное состояние алтайского этноса//Урал – Алтай: через века в будущее. Материалы научной конференции. – Горно-Алтайск, 2005.

• 8.    Рыбаковский Л.Л. Демографическая политика: сущность, структура, опыт разработки//Народонаселе-ние. – 2005, № 2.

• 9.    Маршалова А.С. Методологические проблемы формирования новой системы регионального управления/А.С. Маршалова, А.С. Новоселов//Регион: экономика и социология. – 2012, № 1 (73).

• 10.    Демографическое развитие России в XXI веке/ под ред. Г.В. Осипова, Л.Л. Рыбаковского. – М.: Экон-Ин-форм, 2009.