Управление городами и регионами: пора нанимать консультантов?

Суть консалтинга, в том числе регионального, заключается в приобретении на ограниченное время дорогостоящих и высококачественных интеллектуальных ресурсов. В условиях хорошо развитого рынка нет необходимости постоянно поддерживать определенный «запас интеллектуальной прочности», что позволяет экономить на заработной плате. Порядок оказания стандартной консалтинговой услуги достаточно прост и состоит из четырех этапов:

• 1)    анализ ситуации,

• 2)    подготовка предложений,

• 3)    обсуждение предложений,

• 4)    внедрение.

Выделим причины, по которым администрации городов и регионов заказывают консалтинговые услуги.

Первая причина – необходимость внедрить новую технологию (например бюджетирования, ориентированного на результат).

Для внедрения новой технологии необходимы организационная экспертиза и обучение персонала. При этом использовать собственных сотрудников может быть затруднительно в силу загруженности либо отсутствия достаточной квалификации.

Например, регион или город планирует привлечь заимствования для финансирования адресной инвестиционной программы, однако привлечение заемных ресурсов невозможно без «настройки» структуры администрации и обучения сотрудников. Необходимы следующие условия реализации проекта:

• •    наличие периодически обновляющегося долгосрочного плана заимствований и инвестиций;

• •    высокая квалификация сотрудников;

• •    отсутствие проблем во внутренних коммуникациях;

• •    удовлетворительное финансовое состояние.

Обычно оценивают только финансовое состояние. В лучшем случае для этого привлекаются рейтинговые агентства.

Но можно ли сказать, что структурные подразделения администрации полностью удовлетворяют остальным требованиям? Большинство сотрудников администраций либо не сможет, либо не захочет ответить на этот вопрос.

Перед тем как принять участие в соревнованиях спортсмены проходят медосмотр. Точно так же прежде, чем принять участие в крупном инвестиционном проекте, администрация должна «пройти медосмотр», то есть провести диагностику, которую, как и медосмотр, должен проводить профессионал со стороны.

Вторая причина – стремление повысить качество разрабатываемых документов (нормативных актов, целевых программ).

Для обеспечения высокого качества документов к их разработке, возможно, потребуется привлечь специалистов, которые отсутствуют в штате администрации.

Например, при выпуске облигационного займа необходимо оценить целесообразность выпуска и подготовить инвестиционный меморандум. Такую работу могут выполнить:

• 1)    сотрудники администрации;

• 2)    сотрудниками администрации с помощью инвестиционного консультанта, которым может быть генеральный агент;

• 3)    инвестиционный консультант.

Если принимаются второй и третий варианты, речь пойдет и о внедрении технологии (сотрудникам администрации передается технология подготовки инвестиционного меморандума, расчета и регистрации облигационного выпуска), и о стремлении повысить качество разрабатываемых документов. В итоге, поручив основную работу по подготовке инвестиционного меморандума своим сотрудникам и сэкономив, таким образом, на оплате услуг консультанта, администрация может существенно проиграть. Сотрудники администрации, получив универсальные навыки, находят работу с большей оплатой. Был случай, когда в банк из администрации перешел целый отдел.

Третья причина – необходимость проведения независимой оценки.

Иногда собственник или руководитель коммерческой компании может меняться. В то же время период смены руководства города или региона в отличие от коммерческих компаний задан нормативно. В результате смена губернаторов или мэров может происходить чаще, чем смена собственника либо директора коммерческой компании. Смене собственника, как правило, предшествует проведение внешней оценки. Аналогично новый мэр или губернатор прежде, чем что-то предпринимать, стремится оценить уровень развития управляемой им территории.

Для того чтобы сделать вывод о том, как показатели анализируемого города или региона отличаются от показателей городов или регионов, сравнимых с ним по уровню социально-экономического развития, применяется технология сопоставительного анализа, которая называется бенчмаркингом. Сравнение может происходить по следующим критериям:

• •    бюджетная обеспеченность,

• •    эффективность использования имущества,

• •    социальные проблемы населения и т. п.

Как правило, следующим после сравнительного анализа этапом является разработка программы социально экономического развития территории или стратегического плана.

Четвертая причина – необходимость выявить и решить скрытые проблемы.

Для эффективного функционирования любой системы и разрешения проблем на начальном этапе важным аспектом является обратная связь. Наиболее простой вид обратной связи – самодиагностика организации. Сегодня именно профильные специалисты администраций городов и регионов, лучше других владеющие предметом своей деятельности, могут провести самодиагностику, оценить недостатки, характерные для организации.

Почему диагностика должна проводиться внешней организацией?

В ситуации, когда диагностика проводится собственными силами, есть как положительные, так и отрицательные стороны.

Положительная сторона заключаются в том, что специалист, будучи профессионалом в своей области, может провести оценку в течение нескольких секунд, что не требует никаких дополнительных финансовых или временных затрат.

Отрицательная сторона заключается в том, что специалист может не заметить недостатков, но даже в случае выявления «провалов» невелика вероятность того, что он предпримет реальные шаги по корректировке практики управления. Рассмотрим причины, по которым это может случиться.

Во-первых – «замыленный глаз». Людям свойственно не замечать привычные вещи. Сотрудники администрации смиряются с неудобными и неэффективными формами работы, с течением времени привыкая к ним настолько, что улучшение технологии, которое приведет к повышению эффективности работы в целом, создает психологические неудобства.

Во-вторых – «эффект владения», то есть стремление людей сохранить существующее положение вещей и боязнь изменений, несмотря на то, что вероятность выигрыша в случае изменения может быть несоизмеримо больше, чем вероятность ухудшения ситуации.

В-третьих – неформальные обязательства по отношению к лицам, которых могут затронуть изменения.

В-четвертых – опасение обнаружить собственную некомпетентность.

Таким образом, проблемы могут либо не осознаваться вовсе, либо осознаваться, но не озвучиваться для руководства. С другой стороны, руководство города или региона может наблюдать симптомы (например команды не проходят, сроки срываются), но не до конца осознавать их причины. Для того чтобы руководство города или региона получило неангажированную и компетентную обратную связь, как правило, привлекаются независимые консультанты.

Причины и критерии, по которым коммерческие фирмы и государственные органы власти заказывают консалтинговые услуги, одни и те же. Регионы и муниципалитеты являются полноправным объектом консалтингового рынка услуг.

Отличительные особенности регионального и муниципального консалтинга

Региональный и муниципальный виды консалтинга различаются.

Во-первых, в настоящее время в результате продолжающегося проведения реформ объем запросов, связанных с внедрением, больше, чем объем запросов, связанных с диагностикой системы, решением проблем.

Во-вторых, услуги для муниципальных и региональных органов власти находятся на ином этапе жизненного цикла. Так, услуги в области юридического, инвестиционного, кадрового консалтинга для коммерческих фирм сейчас находятся в стадии зрелости, в то время как для городов и регионов, в зависимости от вида услуг, – в стадии внедрения или роста.

Благодаря тому, что все больше лиц из бизнеса, ранее пользовавшихся услугами консультантов, занимают ключевые должности в государственных и муниципальных органах власти, происходит стремительное созревание услуг.

Болезни роста

Исходя из оопыта реализации консалтинговых проектов в городах и регионах можно выделить ряд проблем, возникших потому, что до сих пор большая доля услуг выполняется за счет средств доноров, когда заказчик (донор) и клиент (региональные и муниципальные органы власти) являются разными лицами.

Первая проблема заключается в некачественной подготовке технического задания. Консультанты не склонны подвергать существенному пересмотру техническое задание, подготовленное донорами, чтобы не повредить отношениям с ними.

Вторая проблема заключается в том, что, консультант уделяет излишнее внимание подготовке отчетности для заказчика в ущерб выполнению проекта как такового, то есть решению проблем клиента, внедрению изменений . В результате приходится слышать, например, такие отзывы: «Да, эта фирма нам знакома. В нашем районе работала целая бригада. В результате в пользовании имеем штук 6 томов по разным направлениям экономики МСУ, которые никто не смог дочитать до конца». Есть две причины возникновения этой проблемы.

Во-первых, консультант прежде всего заинтересован в том, чтобы отчитаться перед тем, кто оплачивает проект.

Во-вторых, сотрудники консультанта, имея неплохую базовую подготовку, недостаточно понимают технологию предоставления консалтинговых услуг.

В начале и середине 1990-х годов тендеры по проектам технической помощи выигрывали научные организации, у которых единственной формой представления результатов работы являлись научные отчеты. Этот опыт был исторически перенесен на консалтинговые проекты.

В исследовательском проекте трудозатраты можно разбить на две части (в скобках приведен усредненный удельный вес трудозатрат):

• 1)    анализ ситуации и выявление факторов, которые на нее влияют (70%);

• 2)    рекомендации с указанием направления, в котором должны измениться факторы, чтобы благотворно повлиять на ситуацию (30%).

В консалтинговом проекте или проекте технической помощи трудозатраты разбиваются на три части:

• 1)    анализ ситуации и выявление факторов, которые на нее влияют (30%);

• 2)    рекомендации с указанием направления, в котором должны измениться факторы, чтобы благотворно повлиять на ситуацию (20%);

• 3)    рекомендации с указанием, как надо менять эти факторы, а также рекомендации по участию в их изменении (50%).

Общее между наукой и консалтингом то, что в любом консалтинговом проекте могут применяться методы научного анализа, обработки информации. Вообще консультант должен быть не просто хорошим аналитиком, а для этого зачастую нужно пользоваться научным инструментарием, но и наставником, советником, катализатором изменений. Разница между исследованиями и консалтингом не только в содержании работы, но и в деловой культуре. Изменить же деловую культуру организации и привычки сотрудников очень трудно.

По мере развития законодательства международные доноры и заказчики перенесли акцент с общих исследований на техническую помощь, которая на 90 процентов состоит из консалтинговых услуг. Однако из-за отсутствия выбора эти услуги продолжают выполняться организациями, «заточенными» под проведение исследований. В результате в проектах очень слаб (если вообще присутствует) компонент внедрения, а клиенты в принципе разочаровываются в консалтинге.

Из сказанного можно сделать следующий вывод: потребление бесплатных консалтинговых услуг похоже на игру в рулетку. Никто не даст гарантии, что клиенту не придется заниматься ликбезом консультанта и по ночам обрабатывать его информационные запросы. Поскольку на сегодняшний день сложившаяся система не способствует поддержанию высокого качества бесплатных консалтинговых услуг, качество услуг зависит только от добросовестности сотрудников консультанта.

Направления роста

Последнее время акцент в оказании консалтинговых услуг делается на практический результат. Половина дела – провести диагностику и подготовить рекомендации, необходимо еще и внедрить их. Консалтинговый проект можно считать удавшимся только в том случае, если клиент внедрил рекомендации консультанта. В этом случае консультант выступает агентом изменений, инициатором и проводником реформ в организации. При этом необходимо преодолеть здоровый цинизм сотрудников по отношению к планам руководства. Перефразируя слова В. Ленина, можно сказать, что внедрение изменений – это задача, требующая искусства и тройной смелости.

Возможности консультанта по внедрению изменений ограничены степенью его вовлеченности в процесс управления. Как повысить эффективность?

В СССР существовала практика ротации успешных руководителей. Думается, нынешние внешние консультанты могут взять на вооружение подобную практику.

Допустим, после выборов главы администрации на должность руководителя отраслевого комитета на определенный срок назначается человек, который успешно возглавлял аналогичный орган в другом городе или регионе и успешно провел его реформирование. Его работа сопровождается поддержкой со стороны консультанта. После того как система будет реформирована, руководитель комитета оставляет свой пост. Система, естественно, «просядет», но глава администрации сможет назначить нового руководителя из своей команды.

Некоторые главы администраций, пришедшие из бизнеса, хотели бы привлечь подобных специалистов. Проблема заключается в том, что сегодня рынок топ-менеджеров соответствующего профиля отсутствует.

Рассмотрим, какие направления деятельности вызывают наибольший интерес у региональных и городских администраций.

По результатам опроса, представленным на рисунке, это бюджетирование, ориентированное на результат, и среднесрочное финансовое планирование. При этом среднесрочное финансовое планирование не имеет смысла внедрять в виде конечного продукта: в первую очередь оно является необходимым условием внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, и заемно-инвестиционной системы.

В заключение хотелось бы порекомендовать, на что обращать внимание при выборе организации для заказа услуг.

Если нужна имиджевая поддержка для продвижения своих идей внутри (вовне) администрации, то имеет смысл сделать заказ у известной фирмы.

Если нужен результат, то необходимо учитывать две вещи. Во-первых, консалтин- говый продукт – это на 100 процентов результаты интеллектуальной деятельности сотрудников фирмы. Во-вторых, в консалтинге достаточно высокая текучка кадров, поэтому в первую очередь нужно рассматривать резюме руководителя проекта и основных сотрудников.

Сотрудники консалтинговой фирмы должны иметь два ключевых качества, необходимых для успешной реализации проектов по внедрению: креативность и профессиональный реализм.

О креативности может сказать наличие реальных достижений, проектов, кейсов, которые были реализованы не просто «при участии», а «по инициативе» руководителя проекта. О профессиональном реализме – опыт работы на государственной службе или в бизнесе.

Организация выхода на открытый рынок

Формирование положительного имиджа администрации как заемщика Проведение конкурса по выбору банка, кредитующего территорию Подготовка документов для облигационного займа Внедрение эффектиного управление долгом территории Внедрение эффективного управления ликвидностью (планирование привлечения Внедрение инвестиционно заемной системы города

Внедрение системы электронных закупок

Оценка рисков муниципальных заимствований

Внедрение среднесрочного финансового планирования Внедрение управления на основе бюджетирования, ориентированного на результат

Рис. Услуги, к которым предъявляют наибольший интерес администрации городов и регионов (по нижней оси – доля сотрудников администраций, проявивших интерес к услуге)