Управление инфраструктурой экономики: сравнительный анализ зарубежных и российских государственных структур

В науках об управлении исследование инфраструктурной проблематики имеет довольно долгую историю, на различных этапах которой для обозначения соответствующего явления использовались различные термины. В зарубежной литературе «инфраструктура» обозначалась следующими понятиями: «общественные работы» (Дж. М. Кейнс, А. Пезенти), «общественный (социальный) накладной капитал» (П.Н. Розентштайн-Родан, Х.В. Зингер, А.О. Хир-шман, В.В. Ростоу, П. Кутнер, П.А. Самуэльсон), непосредственно «инфраструктура» (Р. Нурксе и Р. Йо-химсен).

В США появление организационных структур, направленных на регулирование инфраструктуры, связывается, главным образом, с выделением на законодательном уровне термина «инфраструктура особой важности» (Critical Infrastructure). Данное понятие было введено в результате принятия документов «О защите инфраструктуры особой важности» (Critical

Infrastructure Protection Act of 2001) и «О национальной безопасности» (Homeland Security Act of 2002). Такое выделение области инфраструктуры вызвано тем, что «возрастающая угроза международного терроризма заставила пересмотреть лиц, принимающих решения, определение инфраструктуры в контексте национальной безопасности. Успешные федеральные государственные доклады, законы и исполнительные акты детализировали и в общем расширили состав инфраструктурных секторов и типы активов, рассматриваемых как имеющих особую важность для целей национальной безопасности» [1]. При этом под термином «инфраструктура особой важности» понимаются «элементы физических и основанных на применении компьютеров систем, которые являются существенными в обеспечении минимально допустимого объема операций экономики и правительства. Они включают телекоммуникации, энергетическое хозяйство, банковскую и финансовую системы, транспортировку, водохозяйственные системы и аварийные службы как частного, так и государственного секторов, и ряд других служб» [1].

В настоящее время в США действует ряд соответствующих государственных программ, в частности: Национальная стратегия «О мерах по физической защите инфраструктуры особой важности и основных фондов» (The National Strategy for the Physical Protection of Critical Infrastructures and Key Assets, February 2003), Национальная стратегия «О национальной безопасности» (The National Strategy for Homeland Security, October 2007), а также планы по защите национальной инфраструктуры разных лет (National Infrastructure Protection Plan).

В соответствии с принятыми актами проблемами инфраструктурного обеспечения занимаются следующие государственные структуры в составе Департамента внутренней безопасности (Department of Homeland Security, DHS).

• 1.    Управление защиты инфраструктуры (the Office of Infrastructure Protection, IP) [3] – являющееся структурным звеном в Дирекции по национальным программам и защите (National Programs and Protection Directorate), управляющее скоординированной Национальной программой для снижения рисков, которым подвергается инфраструктура особой важности страны со стороны террористических актов, укрепляющее внутреннюю готовность, своевременное реагирование и быстрое восстановление в случае атаки, стихийного бедствия или другой чрезвычайной ситуации.

• 2.    Координационный центр внутренней инфраструктуры (the National Infrastructure Coordinating Center, NICC) – служит как центр координации IP с 18 секторами инфраструктуры особой важности (Critical Infrastructure and Key Resources, CIKR) во время ежедневных операций (Steady State) и деятельности по управлению происшествиями [4].

• 3.    Консультативный совет по национальной инфраструктуре (the National Infrastructure Advisory Council, NIAC) [5] – через Секретаря по внутренней безопасности (Secretary of Homeland Security) обеспечивает Президента США информацией по безопасности секторов инфраструктуры особой важности и их информационных систем. Совет составляют до 30 членов, назначенных Президентом США из частного бизнеса, академических кругов и государственного и муниципального управления.

• 4.    Центр моделирования и анализа национальной инфраструктуры (the National Infrastructure Simulation and Analysis Center, NISAC), отвечающий за моделирование, искусственное воспроизведение и анализ внутренней инфраструктуры особой важности (Nation’s Critical Infrastructure) [6]. Аналитики NISAC оценивают критический риск для инфраструктуры,

• 5.    Отдел сбора информации в области инфраструктуры (the Office of Infrastructure Information Collection Division, IICD) – возглавляющий работу Управления по сбору и организации существенной информации о внутренней инфраструктуре особой важности CIKR [7]/

• 6.    Отдел анализа и стратегии инфраструктуры (the Infrastructure Analysis and Strategy Division, IASD) – который является лидирующей государственной организацией по моделированию , искусственному воспроизведению и анализу инфраструктуры. Отдел предлагает многоаспектный набор аналитических систем и инструментов для поддержки управленческих структур в рамках Управления, государственных и муниципальных властей, владельцев и операторов инфраструктуры и других заинтересованных сторон.

• 7.    Центр анализа угроз и рисков внутренней инфраструктуры (the Homeland Infrastructure Threat and Risk Analysis Center, HITRAC) – являющийся интегрированным информационным центром Департамента, объединяющим аналитиков из IP и Управления анализа (Office of Intelligence and Analysis). Центр HITRAC практикует анализ рисков для федеральных, государственных, местных, территориальных структур и международных партнеров [8].

восприимчивость (vulnerability), взаимозависимости и последовательность событий [6].

Из негосударственных организаций, в первую очередь, необходимо отметить деятельность Американского общества гражданских инженеров (the American Society of Civil Engineers, ASCE) [2]. Будучи основанным в 1852 г., ASCE представляет более 140 000 профессионалов в области гражданского строительства по всему миру и является старейшим обществом инженеров в США. Одним из направлений деятельности общества является содействие развитию инфраструктуры (to Advocate Infrastructure) и охраны окружающей среды. Члены ASCE служат в многочисленных специальных комитетах (Technical Committees), которые объединены в 12 подразделений и советов. В составе ASCE не существует специализированных подразделений по вопросам инфраструктуры, однако ими занимаются подразделение по энергетике (Energy Division, EYD); подразделение по трубопроводам (Pipeline Division, PLD), а также 8 институтов, которые обеспечивают своих членов актуальной информацией по происходящим изменениям и платными специализированными образовательными программами развития. К числу инфраструктурных можно, по нашему мнению , отнести следующие образования.

• 1.    Институт окружающей среды и водных ресурсов (Environmental and Water Resources Institute, EWRI) [9].

• 2.    Институт транспорта и развития (the Transportation and Development Institute, T&DI) [10].

• 3.    Институт проблем побережья, океанов, портов и рек (the Coasts, Oceans, Ports and Rivers Institute, COPRI) [11].

Среди других некоммерческих организаций США можно отметить Партнерство по безопасности инфраструктуры (the Infrastructure Security Partnership, TISP) и Институт национальной инфраструктуры (NII, the National Infrastructure Institute).

В Канаде в настоящее время также реализуется целый ряд проектов по комплексному развитию инфраструктуры страны под общим названием «Транспорт, инфраструктура и общество» (The Transport, Infrastructure and Communities (TIC) Portfolio). Реализацией данного комплекса мероприятий занимаются специально созданные государственные органы, главным из которых является Департамент инфраструктуры Канады (Infrastructure Canada Department) [12].

В Европе также действует ряд государственных программ, например Европейская программа защиты ключевой инфраструктуры (European Programme for Critical Infrastructure Protection, EPCIP – Communication from the Commission of 12 December 2006 on a European Programme for Critical Infrastructure Protection), во многом аналогичных государственным программам США.

Интересно отметить, что такое внимание к инфраструктурному комплексу наблюдается не только в экономически развитых странах. В Индии также функционируют соответствующие государственные органы, ответственные за развитие инфраструктуры страны: например, Комитет по инфраструктуре (the Committee on Infrastructure), в составе которого действует Секретариат по инфраструктуре в рамках плановой комиссии (the Secretariat for Infrastructure under the Planning Commission) [13]. Секретариат участвует в разработке мер по созданию в рамках установленных временных границ инфраструктуры мирового уровня для оказания услуг по международным стандартам, в развитии образований, которые повышают роль PPP, и в мониторинге хода реализации ключевых инфраструктурных проектов для обеспечения достижения поставленных целей.

Заключение

В настоящее время в России управление инфраструктурой осуществляется на ведомственной основе, заключающейся в регулировании отдельных отраслей соответствующими отдельными министерствами. К министерствам, осуществляющим регулирование инфраструктуры, можно отнести Министерство здравоохранения и социального развития; Министерство энергетики; Министерство связи и массовых коммуни- каций; Министерство науки и высшего образования; Министерство транспорта Российской Федерации.

В то же время проведенный обзор практики регулирования инфраструктуры как в развитых странах, так и в ряде государств БРИК, показывает необходимость создания в РФ специальных государственных органов, ответственных за регулирование инфраструктуры в целом. Таким образом, совершенствование государственного управления инфраструктурой заключается в преодолении существующей в настоящее время ведомственности.