Управление инфраструктурой вахтовых поселков: актуальные вопросы и вызовы

Данная работа посвящена, казалось бы, простому и локальному вопросу о вахтовых поселках. Однако экономический и правовой статус вахтового поселка в настоящее время представляет значительный интерес в свете трендов развития отечественной экономики, способов управления экономикой, в частности экономического зонирования, эскалации экономической мобильности специалистов. Наша главная задача – установить, насколько труженики вахтовых поселков удовлетворены своей жизнедеятель-

ГРНТИ 06.77.02

EDN MIKONO

Андрей Борисович Новиков – доктор юридических наук, доцент, эксперт Санкт-Петербургского государственного экономического университета. ORCID 0000-0001-6780-4204

Наталья Александровна Рагозина – кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского государственного экономического университета. ORCID 0000-00021257-5288

Кирилл Андреевич Щербук – специалист центра развития бизнеса ООО «Газпромнефть – Битумные материалы». ORCID 0009-0005-0178-178X

ностью. Эта задача и ее решение восходит к философско-правовым пониманиям смысла жизни, оздоровления нации [1, 2]. На основании социологических данных должны быть сформулированы выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере.

Проблематика исследования формулируется следующим образом. С одной стороны, создание вахтовых поселков остается наиболее эффективным методом организации труда в сложнодоступных, но экономически эффективных местах, и работники должны получать весь спектр необходимых социальных благ. С другой стороны, осуществление инфраструктурных проектов в рамках каждого вахтового поселка представляется трудноосуществимым. Однако такая позиция устаревает на фоне общей стратегии экономического развития территорий в России. «Временность» проектов уступает место стабильности и постоянству. В указанной связи вахтовые поселки могут характеризоваться как пилотные проекты, «точки роста» социальной активности на малоосвоенных территориях.

Законодатели и правоприменители ищут баланс между двумя названными аспектами, реализуя фундаментальный принцип, закрепленный в ст. 1 Конституции Российской Федерации – приоритет человека, его прав и свобод. Более того, от уровня социального и инфраструктурного обеспечения зависит эффективность вахтовой работы на каждом конкретном предприятии. Вахтовые работники заняты тяжелым трудом и нуждаются в максимально возможном обеспечении социальными и экономическими благами.

Цель работы состоит в том, чтобы проанализировать функционирование вахтовых поселков в Российской Федерации с точки зрения инфраструктурного обеспечения трудящихся в них граждан и сформулировать экономико-правовые предложения по совершенствованию системы управления экономикой. Для реализации указанной цели необходимо решить ряд конкретных задач: определить юридический статус вахтового поселка в Российской Федерации; охарактеризовать профильную нормативноправовую базу; охарактеризовать отношение лиц, проживающих / проживавших в вахтовых поселках к уровню инфраструктурного обеспечения; выявить недостающие объекты инфраструктуры в вахтовых поселках.

Актуальность сформулированных проблем не вызывает сомнений. Сегодня вахтовый метод востребован в таких секторах экономики как добыча нефти и газа, машиностроение. Большинство опрошенных граждан России (68%) были бы не против поработать вахтовым методом [3]. Как отмечается в исследовании Петербургских Ведомостей (см.: , за май-июнь 2023 г. количество вакансий для вахтовых работников в стране увеличилось почти в два раза (+91 %) относительно аналогичного периода прошлого года. При этом в 17 регионах страны рост спроса на вахтовиков превысил 100 %. Кроме того, в социальной сфере вахтовый метод также может быть применим.

Вместе с тем, в конце 2023 года, по данным сервиса , в России наблюдается существенный дефицит вахтовиков (см.: https://. Чтобы привлечь активных граждан к работе в востребованных сферах реального сектора экономики, необходимо не только гарантировать зарплату на уровне выше среднего по региону, но обеспечить достойные условия с инфраструктурной точки зрения. Проблема, изучаемая в рамках данного исследования, достаточно подробно освещена во многих научных работах, ввиду ее безусловной значимости как для современной российской экономики в целом, так и для добывающей отрасли, в частности. Ее правовые аспекты находят свое отражение в кандидатской диссертации Е.Н. Бородиной, статье О.В. Поповой, а инфраструктурно-экономические – в работах Н.Д. Наумовой и И.Е. Дружининой, А.Е. Кузнецова [3–6].

Обсуждаемая тема была не раз поднята на многих научных конференциях. Так, значительный интерес представляют доклад профессора А.Н. Силина [7], а также рекомендации Общественной палаты Российской Федерации по итогам круглого стола на тему: «Проблемы строительства, содержания и расселения вахтовых поселков» (см.: . В целом можно сказать, что тема освещена с разных сторон, однако, профильные работы об инфраструктуре вахтового поселка пока еще в дефиците.

Гипотеза исследования состоит в том, что уровень инфраструктурного обеспечения граждан, работающих вахтовым методом и проживающих в специализированных поселках, недостаточен как с объективной, так и с субъективной точки зрения. Данная гипотеза была выдвинута на основании сбора и анализа общедоступных сведений.

Правовой статус вахтового поселка

Главной проблемой, связанной с выявлением юридического статуса вахтового поселка, является недостаточность нормативного регулирования. Так, в Градостроительном кодексе РФ отсутствует определение вахтового поселка, и в нормативных актах не установлены основные элементы его правового статуса в административно-территориальном устройстве России. Важным аспектом социально-правового проектирования является тесная связь статуса вахтового поселка с особенностью и нацеленностью трудовой деятельности социума. Такая связь по-разному проявляется в местах проживания граждан России - от городов-миллионников до небольших хуторов.

Основы правового регулирования труда вахтовым методом установлены гл. 47 ТК РФ, однако, данные положения сложно назвать исчерпывающими. Под вахтовым методом закон понимает особую форму осуществления трудового процесса вне места постоянного проживания работников, когда не может быть обеспечено ежедневное их возвращение к месту постоянного проживания. Исходя из этого, работники не имеют каждодневного доступа к привычным инфраструктурным объектам. Следовательно, им должен быть обеспечен определенный уровень социальных благ. В указанной связи необходимо отметить современный тренд понимания вахтовой работы лиц, в том числе и «трудовых мигрантов», как трудовой деятельности, осуществляемой в непосредственной близости от места проживания (жизнь в «офисе» или на «стройплощадке»). Безусловно, что временной (контрактный) фактор вахтовой работы влияет на общую социализацию граждан, на формирование здорового образа жизни [8].

Существует два метода вахтовой работы, которые следует различать: во-первых, обычный вахтовый, когда персонал перемещается внутри одного региона, не покидая его; во-вторых, вахтово-экспедиционный метод, в рамках данного метода работники перемещаются между субъектами Российской Федерации и получают в связи с этим дополнительные гарантии.

Под вахтовым поселком закон понимает комплекс зданий и сооружений, возведенных за счет работодателя, предназначенных для обеспечения жизнедеятельности работников во время выполнения ими работ и междусменного отдыха. Данное положение устанавливает финансовую ответственность работодателя за инфраструктурное обеспечение вахтовых поселков. И именно по данной причине мы видим значительную долю локальных корпоративных актов в общем числе документов, регулирующих конкретные правоотношения в рассматриваемой сфере. ТК РФ является фундаментальным нормативным актом в данной сфере, однако, регулирование на федеральном уровне представляется наиболее общим, оно не учитывает региональной специфики и не содержит конкретные нормативы и требования к организации вахтового поселка.

На наш взгляд, необходимой мерой является принятие специального федерального закона, подробно регламентирующего вопросы правового статуса вахтового поселка и устанавливающего инфраструктурные нормативы. Целесообразно ввести такой закон в рамках регулирования экономического зонирования (ОЭЗ, ТОР и пр.). Значительная часть регламентаций, связанных с инфраструктурой, устанавливается на уровне подзаконных актов. Так, отметим Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 15 июня 2020 г. № 318 «Об утверждении Методики определения затрат, связанных с осуществлением строительно-монтажных работ вахтовым методом». Данный приказ устанавливает основания применения вахтового метода, а также механизм обоснования необходимости его применения. Кроме того, в этом подзаконном акте приведены математические формулы, в частности, по расчету стоимости перевозки вахтовых работников.

В силу отсутствия прямого законодательного регулирования обеспечения инфраструктуры вахтовых поселков на федеральном уровне, особую роль в создании организационных шаблонов и стандартов играют локальные акты компаний, осуществляющих найм вахтовиков. В частности, в ходе данного исследования мы проанализировали внутренний стандарт ПАО «РусГидро», являющегося одним из крупнейших энергетических холдингов России и имеющего в своей собственности более 60 гидроэлектростанций [9]. Здесь мы не можем не обратить внимание на сочетание в экономической сфере публично-правового и частно-правового регулирования, развитие публично-частного партнерства. В этом направлении новые стандарты могут сыграть важную роль в деятельности работодателей, включенных в систему саморегулирования.

Инфраструктура вахтового поселка: общая характеристика

Как упоминалось нами ранее, законодатель не предлагает единообразных требований организации материального обеспечения поселков вахтового типа, однако, в рамках правовой системы существует множество подзаконных актов, а также локальных актов компаний, на основании которых характеризуются общепринятые инфраструктурные требования для организации работы вахтовым методом. Затем, на основании проведенного нами анкетирования, мы определили, соответствуют ли реалии современного вахтового поселка требованиям, которые к нему предъявляются.

Основными источниками информации в исследовании стали: требования к организации вахтового метода работы и инфраструктурному обеспечению вахтовых поселков ПАО «РусГидро», методические рекомендации по организации строительства объектов мобильными подразделениями и применению вахтового метода организации работ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (см.: metodu), приказ Минстроя России от 15.06.2020 г. № 318/пр (ред. от 28.12.2021) «Об утверждении Методики определения затрат, связанных с осуществлением строительно-монтажных работ вахтовым методом».

В первую очередь, определимся с классификацией вахтового поселка, следуя терминологии, данной подзаконными актами и внутренними актами компаний. Стандарт ПАО «РусГидро» подразделяет вахтовые поселки на постоянные и временные, в то время как методические рекомендации Минстроя России указывают лишь единый вариант определения, не подразумевающий иной классификации. Данный факт еще раз доказывает нам некоторое различие видения обсуждаемого вопроса, как со стороны государства, так и компаний, что, безусловно, создает правовые пробелы.

Стандарт ПАО «РусГидро» не предоставляет конкретного списка необходимых объектов производственной и гражданской инфраструктуры, ограничиваясь лишь разделением на следующие внутренние классификации: объекты проживания, социально-бытового обеспечения, медицинского обеспечения, материально-технического обеспечения, обеспечения безопасности. Методические рекомендации Минстроя России, напротив, помимо конкретизации и детализации требований к организации вахтового поселка, уделяют отдельное внимание социально-значимым элементам инфраструктуры, в список которых входят: школы, детские сады, детские площадки, дошкольные образовательные организации, бани и т.д.

Фактически, стандарт ПАО «РусГидро» утверждает лишь общие характеристики строений, требуемых для обеспечения производственно-досугово-охранительных функций, при этом никак не упоминая социальную сторону вопроса, описываемую в методических рекомендациях Минстроя России. Здесь необходимо высказать требование об усилении параметров социального проектирования в документах всех уровнях в целях правовой конкретизации режима здорового образа жизни [10]. Этот режим подразумевает комплексную организацию труда, отдыха, «семейного очага», творческого развития личности, включая просвещение, обучение, воспитание, медицинское обслуживание, спорт.

Аналогичная правовая неопределенность существует в вопросе определения графика трудовой занятости вахтовиков. Как отмечает в своей кандидатской диссертации Е. Бородина, «действующее трудовое законодательство не содержит гарантий недопущения утверждения работодателем такого графика работы на вахте, положения которого необоснованно делают более тяжелыми условия труда вахтовиков» [4, с. 60]. Предлагается обязать работодателей во всех случаях обязательно получать согласие профсоюзного органа на утверждение соответствующего графика.

Объекты инфраструктуры вахтовых поселков характеризуются в контексте реализации права на труд – одного из фундаментальных прав работника. Данное право предусмотрено как Конституцией Российской Федерации, так и международными актами. Отметим, что ст. 301 ТК РФ вводит такой вид отдыха для лиц, работающих вахтовым методом, как междувахтовый отдых. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, междувахтовый отдых не является самостоятельным типом отдыха, согласно ТК РФ. Как отмечает В.И. Кривой, междувахтовый отдых представляется самостоятельным типом отпуска [11, с. 540]. Как отмечает А.Н. Силин, проблему организации быта и досуга в вахтовых поселках нельзя считать до конца решенной [7, с. 53].

Социологическое исследование

Мы провели анкетирование жителей вахтовых поселков с тем, чтобы проверить гипотезу, заявленную в начале работы. Гипотеза звучит следующим образом: «Лица, проживающие в вахтовых поселках в Российской Федерации, преимущественно недовольны уровнем инфраструктурного обеспечения». Для того, чтобы установить истинность или ложность данной гипотезы, мы составили и опубликовали в профильных сообществах анкету на базе платформы Google Forms, что позволило нам эффективно собирать и обрабатывать результаты анкетирования.

Как отмечается Ковригиной Т.А., в отечественном законодательстве нет конкретных требований к нормативам вахтового поселка [12, с. 69]. Это существенная проблема: работодатель может обустраивать быт работников по собственному усмотрению. В результате работники могут остаться не только без культурного обеспечения, но и в неприемлемых с медицинской, транспортной и даже гигиенической точки зрения условиях [4, с. 48]. В этом, по нашему мнению, и заключается требующий правового разрешения конфликт частного и публичного интереса в механизме публично-частного партнерства.

Проведя ряд глубинных интервью и количественное исследование (анкетирование), мы подтвердили заявленную гипотезу. Действительно, уровень инфраструктурного обеспечения субъективно и объективно недостаточен. Отметим, что на мотивацию к труду подавляющего большинства респондентов оказывает влияние отсутствие тех или иных объектов инфраструктуры (см. рис.).

• ■    Оказывало / оказывает, но влияние несущественно

• ■    Не оказывало / не оказывает

• ■    Оказывало / оказывает существенное влияние

Рис. Ответ на вопрос: «Оказывает ли влияние на вашу мотивацию к труду качество инфраструктуры вахтового поселка?»

Большинство вахтовиков трудоустроены в соответствии с действующим законодательством – на основании трудового договора. Однако, мы выявили случаи нарушения работодателем требований закона в форме заключения гражданско-правовых договоров подряда вместо трудовых договоров. Отметим, что это противоречит ст. 15 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которой заключение гражданско-правовых договоров, фактически регулирующих трудовые отношения между работником и работодателем, не допускается. Этот аспект проблемы является ныне достаточно актуальным во всех сферах экономики – и в промышленности, и социально-культурной сфере [10, 13]. Правда, этот аспект достаточно сложен для системной интерпретации, так как работодатель, как «капиталист», прежде всего объективно заинтересован в оптимизации бизнеса и не склонен к альтруизму и инициативной социальной ответственности. Особый интерес представляет ныне недостаточная правовая мотивация бизнеса к участию в стратегических национальных социальных проектах.

Отметим, что среди объектов инфраструктуры в вахтовых поселках лидирует прачечная – ее наличие отметило более 85% респондентов. Лидером среди объектов инфраструктуры, которых не хватает респондентам, стали аптека и парикмахерская – более 60% у каждого из объектов. Кроме того, значительной части респондентов не хватало продуктового магазина и почтового отделения (более 20%). В рамках последнего вопроса респонденты могли выразить любые пожелания по улучшению качества поселка, чтобы они захотели повторить работу в нем. Вот избранные ответы (сохранена оригинальная орфография): «улучшить качество интернета»; «поднять заработную плату»; «инфраструктура для досуга необходима»; «поселок практически идеальный»; «чтобы КПП было ближе к общежитию»; «абсолютно все. Видел как живут вахтовики из Газпрома, хотелось бы также».

Во время исследования была осуществлена серия глубинных интервью с вахтовиками, в ходе которых были установлены многие правовые и инфраструктурные сложности, найти информацию о которых в открытых источниках достаточно проблематично. Общение с вахтовыми работниками позволило выявить значительные различия в их трудовых и бытовых условиях, которые напрямую зависят от добросовестности работодателя. Отметим, что добросовестность работодателя в рамках гражданско-правового регулирования может быть выделена в отдельную проблему, есть потребность в составлении рейтинга работодателей. В этом смысле эффективное экономическое зонирование и социальное проектирование должно очищаться от «серого» бизнеса, использующего вахтовых работников.

Итак, приведем некоторые суждения:

• •    вахтовик А отмечает, что многие компании, даже крупные, передают найм персонала подрядчикам, уклоняясь от ответственности за соблюдение трудовых гарантий (ст. 301, 302 ТК РФ). Вместо трудового договора работникам часто предлагают договор возмездного оказания услуг (ст. 779 ГК РФ), лишая их социальных гарантий. Это приводит к задержкам зарплаты, отсутствию жилья и питания – работодатели утверждают, что быт сотрудники должны организовывать за свой счет. Подобные нарушения, по словам респондента, носят системный характер;

• •    вахтовик Б описывает совершенно иной опыт: комфортное проживание в благоустроенном поселке с собственной инфраструктурой – кафе, магазинами, медпунктом и даже корпоративным транспортом. Работодатель обеспечивал его трудовым договором, жильем и бесплатным трехразовым питанием;

• •    вахтовик В столкнулся с худшими условиями: проживание в неотапливаемых вагончиках без душа, уличные туалеты и полное отсутствие инфраструктуры. Работодатель отказывался заключать трудовой договор, ссылаясь на «временный» характер работы.

Несмотря на разный опыт, всех респондентов объединяет одно: условия их труда и быта полностью зависят от работодателя, поскольку законодательство практически не регулирует эти аспекты.

Заключение

Новизна исследования заключается в сочетания теоретических и эмпирических методов для комплексного экономического и правового понимания вопроса. Опираясь на достижения уже опубликованных работ по вахтовой экономике, проведены новые социологические исследования и сформулированы системные правовые выводы, содержащие элементы научной новизны. Установлено, что вахтовые сотрудники преимущественно недовольны уровнем инфраструктурного обеспечения, что негативно характеризует имеющиеся правовые характеристики формирования режима здорового образа жизни трудящихся граждан в Российской Федерации.

Обнаружена дифференциация инфраструктурной удовлетворенности в зависимости от конкретного вахтового поселка, организуемого конкретным работодателем. Законодательное регулирование в данной сфере нуждается в доработке в системной связи законодательства об экономическом зонировании, трудового права, градостроительного, муниципального права. Среди основных предложений по результатам исследования выделяются следующие:

• 1.    Необходимо принять профильный федеральный закон, детально регламентирующий статус вахтовых работников и исключающий правовые пробелы, создающие коррупционные риски. Закон должен предусматривать административную ответственность работодателей за нарушения нормативов, включая квалифицированные составы с повышенными санкциями, если нарушения повлекли вред здоровью работников. Эффективным инструментом могло бы стать введение оборотных штрафов, привязанных к масштабу бизнеса, что усилит мотивацию к соблюдению требований.

• 2.    Следует упростить механизм подачи жалоб для вахтовиков, установив приоритетное рассмотрение обращений по инфраструктурным вопросам. Гарантии прав работников должны быть не только закреплены в законе, но и обеспечены на практике – через оперативное вмешательство контролирующих органов в соответствующих административных производствах.

• 3.    В новейших законодательных проектах мы предлагаем системное укрепление механизма социальной ответственности бизнеса, применяющего вахтовый метод работы, введение вахтового механизма в орбиту здорового экономического зонирования

• 4.    Учитывая стратегическую роль вахтовой работы в условиях санкций, особенно в Арктике и на Дальнем Востоке, престиж такого труда должен поддерживаться на государственном уровне. Без надежной инфраструктуры – от жилья до медпунктов – привлекать кадры в критически важные отрасли будет крайне сложно. Решение этих задач требует системного подхода, сочетающего жесткое регулирование, прозрачный контроль и меры позитивного стимулирования.