Управление промышленностью как предмет деятельности местных советов в довоенный период (правовой аспект)

В период функционирования СССР местные Советы в соответствии с Конституциями СССР представляли собой нижнее звено государственной вертикали власти, что следовало, если иметь в виду рассматриваемый период, из Конституции СССР 1936 г. Однако их полномочия имели определенные ограничения, в частности, это касалось того обстоятельства, что исполнительные комитеты местных Советов находились под тройным подчинением, и наиболее влиятельным из этих «подчинений» было подчинение исполкомов местных Советов отраслевым народным комиссариатам СССР, РСФСР и других центральным ведомствам, которые руководили исполкомами, по существу, как своими «отделами на местах». Наиболее ярко это проявлялось в сфере промышленности и строительства – именно эти направления деятельности местных властей были основными (в сельской местности, разумеется, ключевой сферой деятельности для местных Советов было сельское хозяйство). При этом большинство промышленных предприятий являлись союзными и республиканскими, поэтому местные Советы и их исполкомы не вмешивались в оперативную деятельность данных предприятий, однако были обязаны утверждать планы экономического развития территории, оказывать постоянное содействие в работе предприятий. В частности, местные Советы должны были помогать в использовании коммунальных предприятий, транспорта, в организации перевозки сырья и готовой продукции и других важных вопросах их деятельности. Разрабатывая и утверждая планы социально-экономического развития подведомственной территории, местные Советы должны были включать плановые показатели не только предприятий, которые подчинялись местным Советам, но и предприятий союзного и российского значения, которые данному местному Совету не подчинялись [1, с. 36].

Совет в таких случаях включал в планы те цифры, которые ему представляло само предприятие, не имея возможности увеличивать или уменьшать их. Подобное положение было повсеместным. В результате получалось, что местные Советы свой ресурс народного представительства нередко использовали не столько на решение вопросов местного значения, сколько для решения вопросов общегосударственного значения, фактически ограничив реальные возможности и полномочия конституционных носителей власти - Советов, в том числе и местных, хотя официальная пропаганда настойчиво подчеркивала возрастание роли Советов [2, с. 75]. К этому нужно добавить и то, что, в частности, постановления ЦК ВКП (б) от 3 мая и 5 декабря 1929 г. и решения XVII съезда ВКП (б) фактически означали переход от прежней системы управления промышленностью, основанной на принципе территориального подчинения, к отраслевой системе управления [3, с. 64-65], что в еще большей мере снижали самостоятельность местных Советов.

Но при этом, опять же в силу формальных обстоятельств, местный Совет отвечал за результаты экономического развития своей территории, в том числе за недостатки расположенных на этой территории предприятий. Характерным в этом смысле являлось постановление ЦК ВКП (б) и СНК Союза ССР от 20 октября 1938 г., где оценивалась работа угольных предприятий Кузнецкого бассейна (комбината Кузбас-суголь, трестов Анжероуголь, Кемерово-уголь, Куйбышевуголь и др., и указывалось, в частности, что угольные комбинаты установленный план не выполняют, а местные Советы не принимают должных мер к развитию торговой сети на предприятиях, открытию новых заводских столовых, улучшению культурно-бытовых условий рабочих, дальнейшему развертыванию системы подготовки кадров [4, л. 37-38]. В постановляющей части совместного партийно-правительственного акта (а такой подход в рассматриваемый период был достаточно распространен) местные Советы в лице исполнительных комитетов областных Советов обязывались обеспечить ремонт жилых помещений в рабочих поселках при угольных предприятиях.

Объективности ради нужно заметить, что жилищные проблемы в населенных пунктах действительно являлись предметом деятельности местных Советов, и в этом смысле критика в их адрес была обоснована. Другое дело, что бюджет местных Советов не позволял самостоятельно решать эти вопросы и фактически финансирование осуществлялось (точнее, в данном случае, недостаточно осуществлялось) самими угольными комбинатами. Здесь нужно также подчеркнуть, что рассматриваемые события происходили уже в период действия новых Конституций СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., однако суть взаимоотношений местных Советов и расположенных на их территориях предприятий и организаций оставалась прежней, поскольку, как мы отмечали, она не претерпела принципиальных изменений.

Вместе с тем нужно иметь в виду, что такого рода тенденции в отношениях «местные Советы – предприятия» не означает, что превалировали противоречия и что они были оппонентами – взаимодействие имело место и нередко достаточно результативное, и такому положению способствовали местные партийные организации, которые проводили в жизнь решения ВКП (б), и с этой точки зрения для них одинаково важно было, чтобы и предприятия достигали планируемых показателей, учитывая, что к тому времени выполнение планов пятилеток было важнейшим критерием их эффективности, и чтобы местные Советы представляли собой органы народовластии и решали местные проблемы, и чтобы они, главное, также способствовали выполнению плановых показателей. Речь при этом (в части «способствования») шла преимущественно о решении организационно-кадровых, социальных и культурнобытовых вопросов, касающихся работников предприятий и их семей. Так, пленумы Туапсинского горисполкома в 1937 г. 9 раз обращались к вопросам, связанным с социально-культурно-бытовым обслуживанием предприятий республиканского подчинения, в то время как применительно к предприятиям районного подчинения этот вопрос поднимался лишь дважды [5, л. 14].

В литературе отмечается, что именно исполкомы местных Советов, как органы государственной власти на местах, должны были обеспечить устойчивые хозяйственные связи между крупными предприятиями, в том числе имевших градообразующее значение, и предприятиями местной промышленности, находившейся пол- ностью под контролем местных властей [6, с. 136]. Однако с такой трактовкой мы не можем полностью согласиться, поскольку местные Советы не должны были решать вопросы, которые входят в компетенцию вышестоящих органов власти (и в этом смысле в настоящее время ситуация имеет определенное сходство – органы местного самоуправления имеют собственную компетенцию в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7] и не вмешиваются в деятельность расположенных на соответствующих территориях как государственных, так и частных хозяйствующих субъектов). Собственно, кадровый ресурс местных Советов физически не позволял контролировать деятельность всех организаций и предприятий на подведомственной территории.

Нужно также иметь в виду, что если бы местные Советы начали вмешиваться в эту деятельность, то это приводило бы к дублированию функций органов управления самих предприятий и тех властных структур, в чьем подчинении они находились. С этой точки зрения, как мы отмечали, полномочия местных Советов, определенные как в конституционных нормах, так и в нормах действующих Положений о Советах (равно как и в проектах таких Положений) в части воздействия на предприятия союзного и республиканского уровней были во многом декларативными. А те вопросы культурно-бытового характера, которые реально решали местные Советы применительно к работникам таких предприятий, можно расценивать как текущую прямую деятельность местных Советов, которая распространялась в своем большинстве не только на работников тех предприятий, но и на всех жителей территории, подведомственной местному Совету.

По указанным причинам местные Советы применительно к союзным и республиканским предприятиям ограничивали свое влияние участием в отдельных акциях и движениях, причем, как правило, совместно, с партийными, профсоюзными и комсомольскими организациями данных предприятий, и чаще всего это осуществ- лялось путем деятельности депутатских групп из числа депутатов того же предприятия. В частности, на московском заводе «Красный пролетарий» депутатская группа здесь не только поддерживала инициативу новаторов, но и помогала практическому переводу оборудования на многостаночное обслуживание, благодаря чему к 1 января 1940 г. на многостаночное обслуживание было переведено уже 13% всего заводского оборудования, что позволило повысить производительность труда не только отдельных рабочих мест, но и целых участков, а на Коломенском машиностроительном заводе к началу 1939 г. за счет внедрения новых технологий было высвобождено 7000 вспомогательных рабочих [8, л. 10]. Другой распространенной формой участия местных Советов в деятельности союзных и республиканских предприятий было рационализаторство, что находило выражение в деятельности все тех же депутатских групп из депутатов (членов местных Советов), работавших на данном предприятии.

Значительно более весомым влияние местных Советов на развитие промышленности наблюдалось применительно к предприятиям, относившимся к местной промышленности, то есть к тем, которые, как отмечалось, подчинялись местным Советам. В этой связи следует заметить, что в общем объеме промышленного производства РСФСР второй половины 1930-х гг. местная промышленность (в отчетах того времени наряду с местной промышленностью как правило отдельно выделялась промысловая кооперация, и далее в настоящей работе под местной промышленностью понимается также и промысловая кооперация, если не оговаривается иное) была ориентирована прежде всего для всестороннего удовлетворения трудящихся в предметах широкого потребления. Местная промышленность позволила существенно продвинуть в экономическом развитии национальные республики [9, с. 38].

Вместе с тем по ряду направлений местная промышленность давала сбои. Так, во второй пятилетке местная промышленность не в полном объеме удовлетворяла потребности местного хозяйства в простейших местных строительных материалах - извести, черепице, бутовом камне, песке, что, в свою очередь, объяснялось проблемами в местной топливной промышленности. При этом организационно-правовыми формами предприятий местной промышленности являлись различного рода промкомбинаты, топливные конторы и другие государственные организации. Управление предприятиями местной государственной промышленности строилось по принципу двойного подчинения. С одной стороны, эти предприятия подчинялись Советам и их исполнительным комитетам, на территории которых они были расположены, а с другой стороны, они подчинялись соответствующим республиканским министерствам и их организациям на местах. Основная часть предприятий местной промышленности входила в систему Наркомместпрома, кооперативные предприятия подчинялись Всекопромсовету. При городских исполнительных комитетах действовали на правах управлений горместпромы, распределением продукции ведали отделы торговли исполкомов и Наркомторг и т.д. Решение об их создании было принято СНК СССР еще в 1937 г., однако его реализация затянулась на несколько лет [6, с. 136].

Многозвенность и громозкость управления приводили к подчинению одного предприятия целому ряду хозяйственных организаций и практически лишали исполкомы местных Советов права самостоятельно управлять ими. В этой связи был предпринят ряд мер по совершенствованию этой системы. Так, 9 января 1941 г. было принято Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР «О мероприятиях по увеличению производства товаров широкого потребления и продовольствия из местного сырья» [10], где основным был вопрос о повсеместном создании райпромкомбина-тов на основе решения местных Советов депутатов трудящихся по согласованию с соответствующими хозяйственными организациями. Однако при переходе к управлению местной промышленностью с помощью райпромкомкомбинатов местные Советы столкнулись с рядом проблем, связанных прежде всего с организационным несовершенством самих райпромкомбина-тов. В них, как правило, объединялись десятки производств: химическое, кожевенное, металлическое, текстильное и др. Такая разноплановость тормозила развитие региональных производств. Учитывая это, исполкомы ряда местных Советов предпринимали самостоятельные действия, направленные на улучшение организационного устройства райпромкомбинатов. Так, своим постановлением Президиум Ленинградского Совета предписал установить производственный профиль каждого райпромкомбината, ликвидировать в системе райпромкомбинатов отдельные мастерские и предприятия, не имеющие достаточной сырьевой и производственнофинансовой базы. Однако далеко не везде имели место подобные подходы. Так, даже после начала Великой Отечественной войны бюро областной парторганизации Актюбинской области вынуждено было рассматривать вопрос о работе местной промышленности и промкоорепации в связи с тем, что план «был провален повсеместно, из 11-ти райпромкомбинатов программу не выполнил ни одни, из 30-ти артелей области справились с планом только 7» [11]. Были сделаны жесткие выводы, в том числе: «Осудить антигосударственную практику некоторых руководителей местной и кооперативной промышленности ориентирующих работу предприятий только на фондовое сырье» [11]. Имелось в виду, что это сырье нужно было закупать и на свободном рынке. Соответственно были сделаны кадровые решения.

Еще одним направлением в развитии местной промышленности, занимавшее значительное внимание местных Советов, было использование отходов крупных производств для производства товаров народного потребления. Проблемой здесь был недостаточное стимулирование в их эффективном использовании со стороны самих предприятий, часто не заинтересованных в развитии убыточных и причинявших много хлопот производств. Поэтому нередко они скрывали отходы от местных исполкомов и даже уничтожали их. Кроме того, упрощая себе задачу, многие хозяйственники для выполнения плана по ширпотребу использовали в качестве республиканских органов, в чьем подчи- сырья не отходы, а полноценные дорогостоящие материалы. В этой связи местные Советы принимали решения, обязывающие предприятия исправить положение. Однако в целом указанные проблемы так и остались нерешенными.

В целом сфера промышленности занимала значительное место в деятельности местных Советов, поскольку именно это направление создавало материальнотехническую базу новых общественных отношений, складывавшихся после 1917 г. в нашей стране. При этом влияние местных Советов на развитие промышленности на подведомственных им территориях существенно различалось в зависимости от того, какой статус имели предприятии (организации) – союзно-республиканского или местного подчинения (местная промышленность). В первом случае влияние было минимальным, особенно если предприятия были градообразующие, и здесь депутаты (члены) местных Советов могли нении находились предприятия, а также через депутатские секции и группы, которые создавались на предприятиях из числе работников предприятий, являющихся депутатами, при этом такого рода форма позволяла охватывать своим вниманием лишь сравнительно небольшой и маломасштабный круг вопросов. Во втором случае, когда предприятия подчинялись местным Советам, влияние было на порядок выше, поскольку сами Советы (их исполнительные комитеты) принимали решения о создании (ликвидации) таких предприятий, которые в совокупности определяли уровень развития местной промышленности. Однако при этом важнейшее значение имело состояние финансирования, которое на уровне местных бюджетов оставалось крайне недостаточным. Тем не менее местные Советы в годы второй и третьей пятилеток при всех недостатках сумели внести весомый вклад в развитие экономического потенциала на влиять только рекомендациями руковод- подведомственных территориях.

ству    предприятий    и     союзно