Управление развитием социальной инфраструктуры городов России в системе национального проектирования

Индикативное планирование программ социального развития предполагает системный характер решения межотраслевых и межрегиональных проблем в социальной инфраструктуре. Направленные на повышение эффективности отраслей инфраструктуры приоритетные национальные проекты охватывают комплекс мероприятий по управлению социальной инфраструктурой ЖКХ, АПК, медико-индустриального и образовательного комплексов, финансируемых в основном за счет федерального бюджета. Управление реализацией приоритетных национальных проектов в социальной инфраструктуре предполагает заключение соглашений администрациями (правительствами) регионов с соответствующими федеральными министерствами (здравоохранения и социального развития, образования и науки, регионального развития) и подведомственными им федеральными агентствами по проведению всех намеченных мероприятий по приоритетным направлениям национальных проектов и освоению выделяемых объемов финансирования.

Так, финансовые ресурсы для реализации национального проекта «Здоровье» представлены федеральным бюджетом, федеральным фондом обязательного медицинского страхования и фондом социального страхования. Таким образом, никаких принципиально новых источников финансовых средств для здравоохранения не появилось, средства перераспределяются по другой статье, не просто на инфраструктуру и другие нужды здравоохранения, а в качестве целевых ресурсов по повышению доступности и качества медицинской помощи, улучшению качества жизни больных, снижению экономических потерь за счет восстановления трудового потенциала, уменьшения финансовых затрат на выплаты пенсий по инвалидности, пособий по временной нетрудоспособности.

Приоритетные цели национального проекта в жилищной сфере включают повышение доступности жилья, увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов ЖКХ, увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования, а также выполнение обязательств государства по обеспечению жильем установленных категорий граждан [3]. Развитие жилищной инфраструктуры, увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры свя- заны с предоставлением государственных гарантий РФ по кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой под жилищное строительство.

Управление реализацией приоритетных национальных проектов в регионах и городах образует актуальную проблему, имеющую различные аспекты, включающие согласование целей, критериев и процессов функционирования и развития социальной инфраструктуры; поиски методов ее рационального ресурсного обеспечения, оптимизацию связей с внешней средой; разработку концепции жизненных циклов ее элементов, совершенствование инновационно-инвестиционной деятельности и ряд других. Модернизацию развития социальной инфраструктуры необходимо рассматривать как циклически повторяющийся процесс активизации элементов и связей, обеспечивающих жизнедеятельность населения. Действие закона возвышения потребностей, рост населения обусловливают включение постоянного улучшения количественных и качественных характеристик социальной инфраструктуры в соответствии с целевыми требованиями приоритетных национальных проектов и других социальных программ.

Важно отметить ограниченность возможностей рыночного механизма как метода разрешения основных противоречий социальной инфраструктуры городов, призванного обеспечивать ее устойчивое функционирование и развитие [2, С.47]. Рынок объективно стремится к превращению в товар инфраструктурных проблем городов, среди которых преобладают социальные и экологические, имеющие высокую общественную, но низкую коммерческую (в рыночном понимании) значимость. Вложение средств в решение этих проблем либо не даст коммерческой выгоды в принципе, либо не даст ее в приемлемые для рынка короткие сроки. По мере удаления временного горизонта получения результатов от решения стратегических, общественно значимых проблем коммерческая (рыночная) выгодность уменьшается, а социальная увеличивается. Поэтому ориентация только на рыночный механизм в решении проблем социальной инфраструктуры городов провоцирует их неразрешимость.

Вместе с тем, использование в управлении развитием социальной инфраструктуры метода структуризации и декомпозиции сложных городских проблем способствует выявлению таких задач, решение которых наиболее эффективно именно с помощью экономических, рыночных рычагов (например, инфраструктура розничной торговли, социально-бытового обслуживания и т.п.). Отсюда следует необходимость комплексной и взвешенной оценки эффективности развития инфраструктуры, в основе которой должны лежать соотношения между расходами на соответствующие сферы инфраструктуры жизнеобеспечения и совокупными результатами. Экономическому анализу степени достижения целевых показателей развития отдельных сфер инфраструктуры может служить оценка социально-экономической эффективности мероприятий, однако само обоснование этих целевых показателей, способов их измерения нуждается в уточнении методом «социальных затрат и социальных выгод».

Различные представления об инфраструктуре городов, ее расчленении на автономные комплексы обусловили существование большого числа слабо связанных друг с другом моделей развития общегородского сектора (устойчивости, самоуправления, конкурентности и т. д.). Попытки их суммирования пока не сформировали экономическую модель системного управления градообслуживающей сферой, поэтому управление инфраструктурой упрощенно рассматривается как управление процессами ее развития в соответствии с заданными целями и имеющимися ресурсами.

Так как город является открытой системой, в которой элементы и процессы объединяются внешними и внутренними причинно-следственными связями, модель развития инфраструктуры города также представляет собой подсистему национальной инфраструктуры, как единого целостного объекта управления. Обеспечение адаптивности градообслуживающей системы к факторам внешней и внутренней природы составляет основу ее развития и функционирования в системе национального проектирования и программирования социально-экономического развития.

Процессы функционирования и развития социального и производственного комплексов инфраструктуры городов России также следует рассматривать в их единстве, но с учетом внутренних противоречий, обусловленных различиями целей, методов их достижения, а также ограниченностью общих ресурсов, находящихся в динамическом взаимодействии. Суть противоречий между настоящим (функционированием) и будущим (развитием) заключается в том, что в условиях ограниченности ресурсов будущее отвлекает значительные ресурсы уже сегодня, а появление результата может быть значительно отдалено по времени от настоящего. Среди негативных явлений в развитии городов России можно назвать обостряющиеся экологические, транспортные и другие проблемы. Острейший характер в функционировании городов приобретают социальные проблемы. Характерной является диспропорция между градообразующей базой и социальной инфраструктурой. Нехватка жилья, наращивание рабочих общежитий, коммунальное расселение есть сегодня во многих городах России.

На наш взгляд, современная модель управления развитием социальной инфраструктуры городов России в системе национального проектирования «характеризуется следующими основными свойствами:

• 1.    наличием целей (внешние и внутренние, стратегические и тактические и др.);

• 2.    наличием границы, обладающей разной протяженностью, степенью «прозрачности» и закрытости;

• 3.    определенной адаптацией к внутренней и внешней среде, позволяющая ей быть более или менее устойчивой и динамичной;

• 4.    функционированием на основе экономических, политических, социальных, культурных отношений и коммуникативных связей;

• 5.    управлением и самоуправлением на основе определенного соотношения единоначалия и участия других людей в руководстве» [1, С.127].

Постепенное укрупнение городов - это естественный процесс. В крупных городах инфраструктура позволяет выгоднее организовывать производство, торговлю, легче создавать образовательные комплексы и т.д., здесь возникают свои внутренние рынки, резко удешевляющие многие торговые операции.

Поэтому крупный город как форма системного управления инфраструктурой общества более эффективен с точки зрения экономики. В крупных городах выше производительность труда - главное мерило всех современных организационных новинок, и проявляется она естественным образом. В условиях, когда научно-технический прогресс и уровень общественной производительности труда определяет успех на мировом рынке, крупные города будут развиваться до того естественного предела, который опять-таки станет определяться развитием их социальной инфраструктуры.

Управление развитием социальной инфраструктуры города должно иметь специфические черты системного менеджмента, которые проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. В частности, функции городского менеджмента по планированию, прогнозу и оценке результатов в рамках городской системы управления инфраструктурой осуществляются органами власти и одновременно населением города как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в городском управлении инфраструктурой носит широкий и всеобъемлющий характер.

Постепенный переход городского управления социальной инфраструктурой к модернизированной, более гибкой системы модели, основан на менеджменте участия, на современных управленческих технологиях городских государственных учреждений социальной инфраструктуры, формировании городских государственных агентств, которые, действуя наподобие частных организаций, выполняют многие функции городского управления инфраструктурой. В результате все большее число функций государства осуществляется на контрактной основе и таким образом строится городская система организаций, осуществляющих функции городского управления инфраструктурой.

Исходя из опыта наиболее эффективно развивающихся городов мира, можно выделить следующие элементы модели системного управления развитием социальной инфраструктуры городов России:

• 1.    Необходима разработка критериев при выборе приоритетных объектов инфраструктуры, размещаемых на территории города, учитывающие эффективность их функционирования, а также потребность в природных и трудовых ресурсах, загрязнение окружающей среды и т.д.

• 2.    Городские власти должны более самостоятельно применять такие механизмы регулирования хозяйственной деятельности, как налоги, компенсационные меры, ставки платежей за пользование природными и трудовыми ресурсами, загрязнение среды, для стимулирования развития производственной и социальной инфраструктуры. Децентрализация и определенная самостоятельность в налогообложении не должны быть абсолютными.

• 3.    Важно разделение на конкурентные и монопольные виды деятельности в рамках функционирования социальной инфраструктуры города. В монопольных видах деятельности при сохранении госсобственности возможны различные контракты государственно-частного партнерства, в том числе предполагающие передачу общественного ресурса для коммерческой эксплуатации активов, а также тарифное регулирование естественно-монопольных видов деятельности;

• 4.    Системное управление развитием услуг социальной инфраструктуры значит, что городское регулирование призвано обеспечить доступность инфраструктуры. Территориальная доступность выражается в требовании поддерживать как коммерчески выгодные, так и не окупающиеся городские подразделения (невыгодные маршруты, офисы и/или сети) за счет «выгодных» подразделений – городское перекрестное субсидирование или субсидирование услуг из городского бюджета или какие-либо еще механизмы, ценовая – в прямом регулировании тарифов, установлении предельных величин тарифов или размеров торговой наценки, так и косвенном, связанном с налоговыми режимами и правилами конкурирования, организационная – в требовании обеспечивать услугами даже коммерчески невыгодных (например, из-за малого объема потребляемых услуг), но платежеспособных горожан.

• 5.    Модель управления должна обеспечивать необходимую мощность социальной инфраструктуры города. То есть органы управления городом обязаны отслеживать соответствие потребности города и совокупной мощности инфраструктур как в текущий момент, так и в соответствии со стратегиями и перспективами городского развития. Регулирование должно обеспечивать надежность критических элементов социальной инфраструктуры – например, за счет создания запасов, систем резервирования и установления различных технических регламентов и др. При этом могут использоваться как механизмы создания государственных, местных резервов, так и механизмы установления требований по резервированию для коммерческих компаний, оказывающих инфраструктурные услуги.

***

• 1.    Бикмухаметов И.Х., Бикмухаметов И.И. Теория систем и системный анализ. Учебное пособие. - Уфа: УГАЭС. – 2007.

• 2.    Городская экономика. Учебник / Под общ. редакцией проф. Б.И. Бояринцева. - М.:ТЕИС. – 2005.

• 3.    Приоритетные национальные проекты. Доступ ное и комфортное жилье. http://www.rost.ru