Управление реализацией целевых программ в Российской Федерации

Целевая программа – это относительно временное образование, которое создается на определенный ограниченный период, для управления которой создаются органы оперативного управления на данный период. Многие целевые программы носят межотраслевой и межрегиональный характер, создавая дополнительные проблемы согласования позиций и интересов участников программы. И хотя эффективные механизмы управления целевыми программами в рыночных условиях не отработаны, можно наметить общие контуры системы управления целевыми программами.

Формы и методы организации управления реализацией целевой программой определяются государственным заказчиком. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой государственным заказчиком и возглавляемой одним из заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за выполнение целевой программы. Возможно значительное разнообразие форм и методов организации управления реализацией целевой программы, в том числе структуры и функций дирекции программы как главного органа оперативного управления.

Коллегии дирекции программы состоит из равного числа ответственных работников федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находится рассмотрение основных вопросов программы, полномочных представителей предприятий и коммерческих организаций. Коллегия обсуждает и формирует основные цели и приоритеты программы, организует научные и экспертные разработки и отбор целей и приоритетов, рассматривает и координирует отдельные подпрограммы. При коллегии на постоянной и временной основе формируются экспертные группы, включающие специалистов по профилю программы, работников федеральных ведомств.

Исполнительная дирекция программы является аппаратом исполнительного директора программы. В ее состав входят подразделения, выполняющие функции учета, анализа, экономического программирования, оперативного и информационного обеспечения программы. Исполнительный директор программы назначается коллегией и осуществляет общее и текущее руководство программой, контроль за согласованным исполнением различных подпрограмм, проектов, мероприятий.

Для осуществления научного руководства программой создается Межведомственный совет по проблемам реализации программы, призванный отвечать за выбор научно-технических решений, уровень выполняемых работ, полноту и комплексность проводимых мероприятий, а также принимать участие в распределении средств, приемке работ, выработке решений об использовании результатов, о процедурах внедрения, кадровом обеспечении освоения новых товаров и услуг.

В целях обеспечения программы дополнительными финансовыми средствами, а также для оперативного управления выделенными на отдельные подпрограммы ресурсами может создаваться Фонд реализации программы. Председателем правления фонда реализации программы обычно назначается исполнительный директор программы. В число уставных целей деятельности фонда могут включаться: государственное предпринимательство для пополнения финансовой базы программы; аккумуляция средств бюджетных и внебюджетных фондов и иных ресурсов для выполнения программы; исполнение бюджета программы; контроль за использованием средств, инвестируемых в отдельные подпрограммы; предоставление государственных гарантий по кредитам, получаемым от коммерческих банков предприятиями – исполнителями программы на финансирование ее проектов (объем выдаваемых гарантий лимитируется размером собственного имущества фонда).

Цели субъекта бюджетного планирования должны соответствовать приоритетам государственной политики и являться подцелями стратегических целей развития страны в предстоящем периоде.

Построение системы управления - это, по сути, и есть основание, на котором базируется выполнение программы. Т. е. планирование решения какой-либо проблемы при программно-целевом методе во многом сводится к планированию системы управления.

Как известно, использование программно-целевых методов управления представляет собой инструмент решения сложных проблем преодоления кризисных явлений в экономике и социальной сфере. При помощи осуществления научно обоснованных государственных программ должны достигаться конкретные цели структурной, инвестиционной, научно- технической, социальной, экологической политики, с учетом приоритетов и целей экономического развития страны.

Для того, чтобы реализовать на практике основную идею программно -целевого подхода - концентрации ограниченных ресурсов для решения приоритетных задач социально-экономического развития - применяются следующие критерии отбора проблем для программной разработки и последующего бюджетного финансирования:

• -    концентрация средств на наиболее эффективных и социально-значимых программах и проектах, реализация которых будет осуществляться в рамках полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации,

• -    принципиальная новизна и высокая эффективность в перспективе осуществляемых технических, организационных и инновационных программных мероприятий,

• -    отсутствие альтернативных источников финансирования программ, помимо государственных,

• -    взаимосвязанность программных мероприятий, требующая целевого управления межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств в ходе их реализации,

• -    обеспечение технологической модернизации российской экономики и развитие экспорта наукоемкой продукции,

• -    высокая эффективность и значимые социально-экономические последствия от реализации программы.

Программно-целевой метод планирования выглядит довольно привлекательным, т. к. позволяет в значительной степени влиять на исследуемую ситуацию. Однако у него есть ряд существенных недостатков, которые рассмотрены ниже.

Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Всё это существенно ограничивает рамки применения программноцелевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем, т. к. для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме «цель - система мероприятий - система управления».

Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем. Эта ситуация также связана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми проверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе.

«Забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.

Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ. В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей системы управления для решения какой-либо конкретной проблемы.

Недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока, наконец, не были созданы специальные программы. Рано или поздно проблемы всё равно «всплывают на поверхность», однако очевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить.

Для лучшего контроля за реализацией просто необходима предварительная оценка рисков государственной программы. Поэтому должна быть выстроена система управления рисками. В нашей стране пристальное внимание риск-менеджменту стали уделять в 2003 году, с образованием организации «Русское общество управления рисками» [2]. В настоящее время система управления рисками предусмотрена и в государственном проектном управлении.

Таким образом, все недостатки программно-целевого планирования связаны с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации процесса программно-целевого планирования необходимы дальнейшие и более глубокие научные разработки в этой области.