Управление социальной сферой региона

Среди различных направлений деятельности региональных органов государственной власти все более возрастает роль региональной политики в социальной сфере. Необходимость четкого представления управленцев о процессах, протекающих в регионе, особенно актуализируется с учетом того, что именно в социальной сфере реализуются жизненные потребности членов общества. В связи с этим особое значение приобретает определение тенденций социального развития региона.

Процесс диагностики социального развития весьма сложен. Это обусловлено рядом обстоятельств. Прежде всего необходимо иметь четкое представление о структуре социальной сферы. Важно помнить, что ее оценка должна вестись не только с материальных позиций и количественных показателей социальной инфраструктуры, но и с учета потребностей населения, возможностей их реализации, а также отношений, складывающихся в процессе их удовлетворения. От этого в итоге зависит уровень стабильности в регионе. С практической точки зрения важно определение методов управления, использующихся для проведения региональной социальной политики. Не секрет, что в России сложно идет отказ от устаревших механизмов и стереотипов в управлении на всех уровнях. Это несколько снижает уровень доверия к проводимой политике и в ряде случаев обостряет ситуацию в обществе.

Рассматривая ситуацию в Красноярском крае, можно сделать вывод о том, что уровень жизнедеятельности в данном регионе относительно высок. Как в производствен-

КУЛАКОВСКИЙ Роман Константинович, главный специалист Управления информационной политики Совета администрации Красноярского края.

ных отраслях социальной направленности (строительство, транспорт, связь), так и в социальной инфраструктуре по ряду показателей можно отметить устойчивую динамику роста: в целом возросло количество организаций, действующих в данных отраслях (от 3,9 до 13,8 %У; улучшились показатели строительства жилья (на 14,2 % больше введено в действие жилья, построенного населением за свой счет и с помощью кредитов)²

Данные о наиболее значимых отраслях социальной инфраструктуры отличаются неоднозначностью как по абсолютным, так и по относительным показателям. Так, по данным крайкомстата, с 2000 по 2002 г. число больничных учреждений сократилось с 264 до 262 ед. (на 0,8 %)3; по данным исследований, опубликованных при участии самих медработников, — на 0,4 % (с 244 до 243 ед.)4 При этом данные исследования отмечают сокращение на 0,4 % и коечного фонда (с 29 927 до 29 820 ед., что в итоге составляет 1 койко-место на 99 чел.)5 Крайкомстат же за 2000—2002 гг. фиксирует постоянность его уровня (34 400 ед., что составляет 1 койко-место на 86 чел.)6

Показатели состояния общеобразовательных учреждений в крае за 2002—2004 гг. пропорциональны изменениям количества учащихся. Так, на начало 2002/2003 учебного года в крае действовало 1 679 общеобразовательных учреждений (что в пересчете на 410,5 тыс. учащихся составляло 1 ед. на 244 чел.). На начало же 2003/2004 учебного года число общеобразовательных учреждений составило 1 576 ед. (сократилось на 6,5 %), однако с учетом сокращения количества учащихся (на 6,9 % — до 384 тыс.) соотношение остается прежним — 1 ед. на 244 чел.7

Тенденция незначительного понижения показателей этих отраслей объяснима сокращением общей численности населения края: за 2000—2002 гг. — на 2,4 % (с 3 032,0 до 2 961,9 тыс. чел.)8; за 2003 г. — на 0,7 % (до 2 942 тыс. чел. на 1 января 2004 г.)9

Неоднозначны данные об объектах культуры и быта: в сельской местности наблюдается тенденция к увеличению их количества, а в городах — к снижению. При этом изменения не превышают 1—2 % (от 2 до 5 учреждений) как в положительной, так и в отрицательной динамике10. Воз- растает количество социальных учреждений и служб социального обслуживания семьи, женщин и детей, пожилых граждан11.

При анализе социальной инфраструктуры продуктивным представляется ее сопоставление со степенью удовлетворения основных потребностей населения. Для этого необходимо ориентироваться на различные систематизиро-ваннные показатели. Так, исследователи выделяют три группы базисных потребностей, удовлетворение которых определяет качество жизни человека: потребности, связанные с реализацией права на жизнь, своей продолжительностью соответствующей возможностям .общества и ожиданиям человека, и на ее защиту; потребности в благоприятных условиях труда и быта; потребности, связанные с самореализацией личности, осуществлением ее прав и свобод12

В соответствии с этой классификацией определяется и система показателей качества жизни, оцениваемых при помощи ряда интегральных индикаторов. Рассмотрим значения некоторых из данных индикаторов на примере Красноярского края.

В 2003 г. в крае возрос уровень рождаемости, при этом смертность составила 105,4 % к предыдущему периоду (1 581,7 умерших на 100 тыс. чел. населения), однако уровень младенческой смертности снизился на 19,8 %13 Средняя продолжительность жизни в Красноярском крае, по данным Всероссийской переписи населения (октябрь 2002 г.), составляет 65,3 года. При этом наблюдаются существенные гендерные различия (мужчины: 57,6 лет — в городах; 55,9 лет — в сельской местности; женщины — соответственно 71 и 68,3 лет)14 Незначительно возросло количество браков (на 0,6 %) и разводов (на 9,0 %)15 Также увеличилась численность трудоспособного населения (на 0,5 %)16 и экономически активного населения (на 1,5 %)17 Значительную долю населения края (24,1 %) составляют пенсионеры18 По прогнозу Управления социальной защиты населения, к 2010 г. число граждан старше трудоспособного возраста может составить 48 тыс. чел.19

Возросли показатели безработицы: число незанятых граждан, состоящих на учете в службе занятости, увели- чилось на 7,8 %-0 В 2004 г. ее показатель составил 3,5 % от общей численности трудоспособного населения (в среднем по РФ — 2,3 %; по Сибирскому федеральному округу — 2,9 %)21

Уровень бедности в 2004 г. составил 28 %22 Выросло число услуг, оказанных населению со стороны органов соцзащиты23 Прожиточный минимум в 2004 г. составил 2 692 руб.24 В структуре использования денежных доходов возросли расходы на покупку товаров и оплату услуг, накопление сбережений, покупку валюты, снизились на оплату обязательных платежей и взносов; превышение доходов над расходами уменьшилось с 16,7 до 5,0 %25

На 10 % возрос уровень зарегистрированных преступлений26, при этом степень их раскрываемости снизилась: число выявленных лиц, совершивших преступления, сократилось на 6,9 %27 Выросло количество краж на 27,7 %, грабежей — на 28,8 %, количество разбоев снизилось на 5 %28 Также снизилось количество убийств и самоубийств (на 10,1 и 7,0 % соответственно)29

Анализ приведенных показателей показывает, что в регионе наблюдаются рост безработицы, преступности, нестабильности семьи, значительное количество пенсионеров и лиц с низкими доходами, депопуляционные процессы. На основе этого можно сделать вывод о том, что качество жизни в Красноярском крае еще далеко от идеального. Несмотря на развитую социальную инфраструктуру, потребности населения не удовлетворяются в полной мере, что ведет к необходимости анализа механизма регионального управления. Ведь именно от качества управленческих процессов зависит четкость перехода от констатации потребностей населения к реализации социального развития.

Одним из наиболее эффективных направлений в решении проблем социального развития является программноцелевое управление. Анализируя содержание ряда краевых целевых программ30, можно отметить их достоинства и недостатки. Оценивая представленные в программах формулирование и экспертный анализ проблемной ситуации, можно сказать об их высоком уровне: острота проблем подкреплена конкретными показателями, даются раз- вернутые характеристики проблем в динамике, их решение оценивается с учетом влияния предпринятых ранее мероприятий. Отличается также высоким уровнем и информационный поиск вводимых в программу данных — помимо сведений официальной государственной статистики, он основывается на действии ряда ведомственных информационных систем.

Вместе с тем по степени концептуальной разработанности программы существенно отличаются друг от друга. В некоторых из них не зафиксирован план мероприятий, необходимых для их реализации. Если одни программы выдержаны в рамках единой структурно-функциональной модели, то другие отличаются в этом отношении противоречивостью. Цели и задачи ряда программ сформулированы в обобщенной форме, напоминающей не конкретные установки, а общеизвестные постулаты.

Следует особо подчеркнуть, что реализацию программ затрудняет отсутствие в крае единого организационного пространства, координации взаимодействия различных структур в механизме регионального управления. Более того, в процессе реализации программ нарушен механизм «обратной связи»: во-первых, нет информации о текущем исполнении программ; во-вторых, ничего не известно о включении в этот процесс институтов гражданского общества, населения. В результате из-за низкого качества организации программно-целевого управления целевые программы рискуют потерять свою значимость и обрести абсолютно декларативный характер.

Необходимо также отметить, что из-за разного рода нарушений и злоупотреблений в системе краевого финансирования ни одна из целевых программ не была профинансирована в должном объеме. Проверка Счетной палаты края выявила отсутствие эффективного механизма управления, учета и контроля за реализацией отдельных программ; были обнаружены факты незаконного использования средств из фондов программ со стороны ряда структур администрации края31

Наряду с целевыми программами формой программноцелевого управления является стратегический документ — «Основные направления социально-экономического разви- тия Красноярского края на среднесрочную перспективу 2004—2010 гг.»32 Разработанный в 2003—2004 гг. документ содержит комплекс установок регионального развития, представленный в виде четкой системы (цели — задачи — мероприятия — ожидаемые результаты). В стратегии освещен ряд вопросов, недостаточно затронутых в целевых программах (проблема создания систем помощи семье, охраны безопасности труда и др.). Важно, что в отличие от предыдущих стратегических документов, программа обеспечена необходимым практическим инструментарием (так называемый бюджет развития, поощряющий инвестиционную активность экономических субъектов).

Вместе с тем, на наш взгляд, разработчикам стратегии в ряде случаев не удалось избежать традиционной для отечественного планирования нечеткости формулировок. Так, например, глава, посвященная социальной защите населения, ставит своей целью осуществление максимально эффективной защиты граждан, а в качестве задачи рассматривает повышение эффективности социального обслуживания. В итоге сущность изменений выглядит чрезмерно упрощенно (чем эффективнее социальное обслуживание, тем эффективнее защита граждан). В ряде случаев предполагаемые мероприятия прописаны в абстрактной форме: «реализация комплекса мер, направленных на оптимизацию сети социальных учреждений»; «повышение качества и эффективности мер по содействию занятости» и практически не отличаются от общих целей («повышение занятости населения»).

На высоком уровне составлена глава, посвященная административной реформе, в которой качество управления предлагается оценивать в соответствии с системой индикаторов результативности. При этом в политический цикл предлагается включить процесс решения задач, обозначенных населением. Кроме того, поставлена задача активного привлечения в процесс управления краем институтов гражданского общества. Следует отметить, что необходимость изменений зафиксирована лишь на теоретическом уровне — система упомянутых индикаторов не разработана, формы участия населения в управлении регионом не продуманы.

В итоге управленческие воздействия выводятся из сферы социального пространства в узкую систему госаппарата, весьма далекую от совершенства — взаимодействие субъектов социальной политики осуществляется в рамках закрытых аппаратных подразделений. Чиновники видят лишь узкий участок своей деятельности, плохо представляя сущность процессов, происходящих в региональном управлении социальной сферой. Данные недостатки могут компенсироваться эффективным взаимодействием исполнительной и законодательной ветвей власти. Это возможно за счет альтернативных подходов к социальным проблемам и более качественной (по сравнению с чиновниками) информированности депутатов о потребностях граждан — своих избирателей.

Наглядно проиллюстрировал этот аспект принятия решений прошедший в марте—апреле 2004 г. III съезд депутатов Красноярского края. Анализ выступлений депутатов и представленных программных докладов губернатора А.Хлопонина и председателя краевого парламента А.Усса позволяет сделать вывод о том, что законодатели представили более конкретную (с учетом районов края) и в целом менее оптимистичную картину регионального развития33.

Так, если А.Хлопонин сосредоточился в основном на достижениях в развитии края и комплексных проектах решения проблем (повышение уровня инвестиций, эффективное расходование бюджетных средств, изменение моно-отраслевой структуры экономики), то А.Усс, сделав акцент на недостатках социальной сферы и системы регионального управления (особенно исполнительной власти), определил главную причину сложившейся ситуации — отсутствие в системе управления ответственности за результаты своей работы. В связи с этим председатель Законодательного собрания предложил принять ряд законов о Совете администрации края и структуре ее органов, предусматривающих сокращение госаппарата и его кадровое обновление, а также придать статус краевого закона Программе развития края до 2010 г.

С удовлетворением можно отметить, что различные оценки ситуации со стороны администрации и парламента края не стали причиной конфликта, а, напротив, дополняя друг друга, легли в основу конструктивного продвижения в сторону принятия более четких, выверенных и конкретных управленческих решений.

Однако наличия конструктивных отношений между различными ветвями власти еще недостаточно. Важно вовлечь в решение социальных проблем более широкий круг социальных субъектов. В этом должно быть заинтересовано население, государство, местное самоуправление и бизнес-сообщество. Возможно, когда они примут более деятельное и активное участие в социальном управлении, информация об их потребностях перестанет «теряться» в чиновничьих коридорах. От этого в итоге будут зависеть и результаты реализации социально значимых решений.