Усиление селективности социальной политики и перспективы снижения бедности

С огласно официальной статистике, в 2017 г. численность бедного населения в России достигла 19,7 млн. человек, еще 10% находились на границе бедности 2 . И тенденции пока не обнадеживают: согласно Росстату, реальные располагаемые денежные доходы россиян в январе-сентябре 2017 г. снизились на 1,2% по сравнению с аналогичным периодом 2016 года. При этом среди всех бедных домохозяйств 62,6% — семьи с детьми; риск бедности при рождении первого ребенка — 30%, второго — 50%, третьего — 70%. По словам первого замминистра труда и социального развития РФ А. Вовченко, сегодня российским молодым семьям с детьми бедность угрожает больше, чем пожилым россиянам: «У нас риски бедности колоссально высокие именно у молодых — семей с детьми, вот это риск бедности номер один, совершенно в другой демографической когорте» [1]. Сразу заметим, что речь идет о бедности, определяемой в рамках абсолютной концепции, в рамках же относительной и депривационной концепций высокий уровень бедности имеют в России не только семьи с детьми, но и другие уязвимые категории, в том числе, пенсионеры [2].

Предотвратить попадание в бедность и помочь тем, кто в ней уже оказался, призваны меры социальной защиты, которые МОТ определяет как систему пособий и льгот, призванных помочь домохозяйствам и физическим лицам, столкнувшимся с социальными рисками, ухудшившими

• ²    Данные заседания рабочей группы Экспертного совета при Правительстве РФ «Социальная политика и повышение качества социальных услуг», июль 2017 г.

их материальное положение в силу сокращения доходов либо возрастания необходимых расходов. Соответственно, два основных направления социальной защиты — доступ к необходимой медицинской помощи и обеспечение минимально необходимого дохода гражданам трудоспособного возраста, не имеющих трудовых доходов из-за болезни, безработицы, беременности или инвалидности; гражданам, утратившим трудоспособность в связи с возрастом; семьям с детьми, позволяющим содержать и воспитывать детей, в том числе, давать им образование. При этом указывается, что меры должны обеспечивать достойный уровень жизни, определяемый устанавливаемым государством прожиточным минимумом или порогом доходов для назначения социальной помощи, и могут предоставляться в денежной или натуральной форме. Например, медицинская помощь, в зависимости от организации работы системы здравоохранения, может оказываться как в виде всех видов лечения, так и путем возмещения затрат на платные медицинские услуги, то же касается и образования — поддержка может реализовываться в виде непосредственного предоставления либо в форме денежных выплат, компенсирующих расходы на образование. В контексте настоящей статьи важно заметить, что определение направленности и мер социальной защиты в рамках МОТ, Международного валютного фонда 3, Европейской кон-

• ³    Shriwise A., Stuckler D. На пути к социальной защите в интересах охраны здоровья: повестка дня исследований и политики в Восточной и Западной Европе // Панорама общественного здравоохранения. — 2015. — Т.1. — Вып.

венции о социальном обеспечении 4 демонстрируют общность принципов и содержательную согласованность: ключевым является ее определение как механизма адаптации населения к переменам в экономике и на рынке труда, состоящего из системы мер, нацеленной на то, чтобы в случае наступления неблагоприятных жизненных обстоятельств ослабить негативные последствия наступивших социальных рисков для домохозяйств и индивидов.

Согласно Докладу МОТ о социальной защите в мире в 2014-2015 гг., Россия относится к странам, в которых существует как минимум по одной программе по каждому из 8 направлений социальной защиты (к таким странам относятся все европейские страны, за исключением Турции, и все страны ОЭСР за исключением Южной Кореи и Мексики)5. Выделяются на эти цели немалые средства: так, на социальное обеспечение в России направляется около 3% ВВП. Однако эта цифра лукавая, поскольку, как будет показано ниже, в расходы на соцзащиту включено многое из того, что, на самом деле, должно проходить по другим статьям бюджета. Проведенный НИФИ Минфина подсчет средств, выделяемых на меры, соответствующие целям именно социальной защиты, говорит о том, что их расходуется около 1,9%, т.е. чуть выше среднемирового уров- ня расходов на социальную помощь (1,6% ВВП). Такие цифры сравнимы с расходами Южной Кореи, Бразилии, Чили, США, но заметно ниже, чем в странах ЕС (3%) и, особенно, в скандинавских странах (5–6% ВВП) [3].

Отчего же, несмотря на наличие в России комплексной системы социальной защиты и относительно большой объем (хотя и абсолютно не соразмерный возможностям страны) выделяемых средств, ее трудно назвать эффективной? Правительство полагает, что причина — в распылении средств, когда социальные трансферты и льготы предоставляются тем, кто с материальной точки зрения в них не нуждаются. Отсюда и предлагаемое решение: усилить адресность («сейчас меры соцподдерж-ки таргетированы как раз на тех, у кого риски бедности самые высокие» [1]), одновременно ужесточив проверку нуждаемости. По словам министра труда М. Топилина, после вступления в силу принципа проверки нуждаемости «деньги будут фактически отбираться у богатых и отдаваться бедным» [4]. Оставим высказывание министра пока без комментария и обратимся к тому, как реализуется принятое направление действий.

Во исполнение поручения президента о переводе социальных выплат с 2016 г. на принцип нуждаемости, в 2016 г. был принят федеральный закон, расширяющий возможности субъектов РФ применять принцип нуждаемости, а Минтруд РФ разработал Методические рекомендации по оценке нуждаемости и установлению ее критериев. Оговорено, что органы соцзащиты субъектов РФ и местного самоуправления могут применять эти рекомендации с учетом социально-экономических и демографиче- ских факторов (уровень доходов, половозрастная структура, размер и структура семей), а также возможностей региональных бюджетов.

Главная новация: во исполнение федерального закона теперь при рассмотрении вопроса о социальной помощи рекомендуется учитывать не только имеющиеся в настоящий момент денежные доходы (в том числе доходы от реализации плодов и продукции личного подсобного хозяйства), но и имущество, при этом предписывается оценивать имущественное положение всей семьи. Так, рекомендуется отказывать семье или одиноко проживающему гражданину в предоставлении мер социальной поддержки, основанных на оценке нуждаемости, если в их собственности имеются:

• •    два и более жилых помещения, либо доли, суммарная площадь которых более чем в полтора раза превышает установленную регионом социальную норму жилплощади на одного человека;

• •    земельный участок, приобретенный под индивидуальное жилищное строительство (исключение — многодетные семьи);

• •    один или более автомобилей, используемых в личных или коммерческих целях, срок эксплуатации каждого из которых не превышает 5-ти лет;

• •    более одной единицы сельскохозяйственной техники (состоящей на учете в Ростехнадзоре);

• •    одно или более судно, зарегистрированное в соответствующем реестре;

• •    сельскохозяйственные животные в количестве, превышающем установленные регионом нормативы.

Кроме того, как и ранее, рекомендуется отказывать в социальной помощи в случае, если в семье есть кто-то, находящийся в трудоспособном возрасте и способен к труду, но не работает и при этом не зарегистрирован как безработный в службе занятости (то же касается и одиноко проживающих граждан); исключение составляют неработающие трудоспособные члены семьи, осуществляющие уход за малолетними детьми, детьми-инвалидами, взрослыми инвалидами I группы, а также за престарелыми, нуждающимся в постоянном постороннем уходе (по заключению медицинской организации) либо достигшими 80 лет.

Одновременно с Минтрудом РФ свои, более жесткие предложения озвучил тесно сотрудничающий с правительством Независимый институт социальной политики и Комитет гражданских инициатив, возглавляемый экс-министром финансов А. Кудриным: по их мнению, основанием для отказа в социальной помощи мог бы служить двухлетний срок эксплуатации автомобиля, а также наличие нескольких машин, при этом, никакие требования к классу и стоимости автомобилей также не оговариваются [5].

Заметим, что Комитет гражданских инициатив предлагает использовать оценку нуждаемости и при определении размера пенсий; эту же идею на Гайдаровском форуме в январе 2018 г. высказал и глава Минфина РФ А. Силуанов (при том, что социальные трансферты для поддержки нуждающихся и страховые выплаты, каковыми являются трудовые пенсии, совсем не одно и то же).

Другими экспертами предлагаются некоторые послабления:

• •    установить основанием для отказа в социальной помощи владельцам нескольких объектов недвижимости только в городских поселениях и округах, оставив такое право для сельских жителей;

• •    не отказывать в поддержке владельцам моторных лодок.

Еще ряд экспертов подчеркивают, что сам факт обладания имуществом еще не говорит о том, что оно приносит его обладателю доход: например, среди владельцев больших квартир немало пенсионеров, живущих на одну пенсию. Но, как замечает Б. Кагарлицкий: «… гражданам вежливо намекают, что, если они бедны, лучше не жить в хороших квартирах и не позволять себе пользоваться остатками былой советской роскоши» [6].

Как реализуют соответствующие нормы закона и рекомендации Минтруда регионы? Сразу заметим, что на них возложена непростая миссия. В середине 2000-х гг. в рамках разграничения полномочий между уровнями государственного управления федеральный центр переложил на субъекты РФ бремя оказания социальной поддержки многочисленным категориям льготников: иначе говоря, устанавливал их права федеральный центр, а обеспечивать за счет собственных средств должны были регионы. В так называемые тучные годы это было относительно несложно, более того, по электоральным соображениям региональные власти сами наращивали число льготных категорий населения. Однако теперь, на фоне кризиса и необходимости выполнять «майские указы», для чего регионы залезли в огромные долги, субъекты РФ вынуждены сокращать расходы на социальную поддержку населения (их удельный вес в 20142016 гг. сократился с 17 до 14%) — через введение критериев нуждаемости, ужесточение требований к назначению мер, введение дополнительных требований в правила назначения мер, отмену мер. Этим путем идет большинство регионов, причем, как отмечают исследователи, оптимизацию системы социальной поддержки регионы начинают, как правило, с семей с детьми, а не с ветеранов труда и лиц, имеющих особые заслуги перед государством.

Опасаясь социальных протестов со стороны старших возрастных групп, составляющих основу электоральной поддержки власти, регионы иногда настолько осторожно внедряют принцип нуждаемости, что основанная на нем адресность вообще теряет смысл. Например, в Мурманской области установили такой порог нуждаемости для льготного проезда на городском транспорте (29152 руб., что равно 2ПМ трудоспособного населения в 4 кв. 2016 г.), который сохраняет у подавляющего большинства региональных льготников право на социальный проездной билет. Правда, теперь для его получения требуется раз в полгода подтверждать свой доход — таким образом, экономии бюджета почти нет, но есть многократное увеличение бюрократической работы. В Республике Татарстан в 2016 г. ввели ограничения на предоставление льгот ветеранам труда с доходом более 20 тыс. руб. — они лишились субсидий на оплату коммунальных услуг, а также бесплатного зубо- и слухопротезирования (мотивировалось решение тем, что люди, якобы, сами отказываются собирать документы ради мизерной помощи), но коснулось ограничение только тех, кто получил этот статус с 1 января 2016 года.

Остановимся несколько подробнее на проблемах оценки нуждаемости и последующего контроля. Прежде всего, налицо значительная вовлеченность населения России в неформальную экономику, которая в периоды кризисов только усиливается; есть и возможность купить любую справку о доходах; нередким является вариант фиктивных разводов и т.д.

В этой ситуации трудно не согласиться с выводом Б. Кагарлицкого: «Когда говорят, что нельзя играть в игры с государством, это не совсем так. Вот такое соревнование всегда выигрывают граждане. Но когда такие игры начинаются, в конечном счете, проигрывают обе стороны, потому что каждый отдельный гражданин все равно государство обманет, если захочет, а суммарно государство все равно недоплатит гражданам просто потому, что не хочет платить и не будет» [6].

Действительно, таких возможностей у государства немало — от манипуляций с индексацией тех или иных выплат и до серьезной девальвации национальной валюты, как это случилось в отсутствие каких-либо макроэкономических причин в 2014 году.

С учетом возможности мошенничества со стороны потенциальных получателей социальной помощи переход на принцип нуждаемости требует внедрения жестких процедур проверки доходов, в том числе, с внезапной проверкой содержимого холодильника, а также реального состава семьи. И согласно методическим документам Минтруда, семье (одиноко проживающему граждани- ну) рекомендуется отказывать в социальной поддержке в случае представления неполных или недостоверных сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему и его семье имуществе (первоначальная сверка производится совместно с налоговыми органами и отделениями Пенсионного фонда), а также в случае препятствия со стороны заявителя проведению дополнительной проверки материально-бытовых условий жизни семьи органом соцзащиты. При этом из документов Минтруда РФ следует, что, в принципе, вполне возможен запуск бюрократической карусели с подачей документов, их сверкой и перепроверкой на месте каждые три месяца, что, кстати, может использоваться в качестве средства, отбивающего желание лишний раз обращаться за помощью.

Таким образом, реализация принципа адресности на основе проверки нуждаемости имеет ряд чисто организационных сложностей. Более того, прежде чем ужесточать адресность в отношении граждан, государству следовало бы навести порядок в бюджетных расходах, а именно — отделить от ассигнований, идущих на поддержку нуждающихся, средства, с помощью которых государство реализует совершенно иные цели. Так, на меры, направленные на малообеспеченных граждан, сегодня расходуется около 10% средств консолидированного бюджета социальной поддержки населения. Львиная доля средств направляется на поощрение граждан, имеющих особые заслуги перед государством; на обеспечение привлекательности гражданской службы или службы в условиях повышенного риска; на привлечение работников той или иной сферы дея- тельности (например, образования и здравоохранения) в сельскую местность. Очевидно, что в силу своего целевого назначения эти меры поддержки не должны проходить по разделу «социальная поддержка». На самом деле, это — ни что иное как «соцпакет» (в который помимо денежных выплат входят предоставляемые ведомственными учреждениями услуги здравоохранения и образования; а также средства на приобретение жилья госслужащим и военнослужащим), являющийся формой оплаты труда. При этом, в отличие от заработной платы, с этих средств, оформленных как социальные выплаты, никаких отчислений в Пенсионный фонд, ФОМС, ФСС не производится. Еще важнее то, что при отнесении этих затрат к социальным выплатам, а не к части оплаты труда определенных групп работников, искажается картина реального объема расходов государства, с одной стороны, на национальную оборону, правоохранительную систему и государственное управление, а с другой — на социальное обеспечение, здравоохранение и образование. Искусственное занижение первого и завышение второго создает искаженное представление о пропорциях и приоритетах бюджетных расходов, в том числе, о степени социальной нагрузки на бюджет [3].

Финансироваться из бюджетной статьи «социальная политика» должны только те меры, цель которых — предотвращение или смягчение реализации последствий основных социальных рисков, влекущих снижение уровня доходов граждан.

Меры, адресованные гражданам по профессиональному признаку, должны проходить по статьям бюд- жета, предназначенным для финансирования соответствующих функций государства (в данном случае — оборона, охрана правопорядка, государственное управление и т.д.). Аналогично — в отношении расходов на выплаты и льготы за заслуги перед государством (должны проходить по статье «Общегосударственные вопросы»), за достижения в профессиональной сфере (по статье «Культура, кинематография» и т.п.).

Кроме того, правомерен вопрос об уместности распространения льгот не только на заслуженных граждан, но и на членов их семей.

Первоочередное наведение внут-риорганизационного порядка требуется и на региональном уровне: так, в силу многообразия и эклектичности (с точки зрения оснований для получения льгот) реципиентов, сегодня меры социальной поддержки предоставляются практически через все органы власти, каждый из которых ведет свой реестр, в силу чего органы управления социальной защитой не видят цельную картину. Кроме того, во многих регионах введены меры, дублирующие федеральные или установленные в дополнение к ним, например, выплаты и льготы гражданам, имеющим различные звания или награды. Да и собственные меры поддержки регионы нередко вводят конъюнктурно — вплоть до того, что поддержка оказывается конкретным персонам (например, ежемесячная доплата к пенсии за значительный вклад в социально-экономическое развитие региона, ежемесячная выплата вдове прокурора и т.д.).

В результате отсутствия ясного целеполагания и адекватного учета большое количество льгот и выплат предоставляется одной и той же ка- тегории получателей. Поскольку размеры выплат невысоки, затраты на администрирование такой системы явно несоразмерны социальному эффекту. Осознавая это, регионы начинают задумываться над объединением нескольких мер в одну, более ощутимую.

Еще одна причина нерационального использования средств (и, заодно, искажения данных о масштабе средств, идущих непосредственно на социальные цели), выделяемых на социальную поддержку — направление бюджетных субсидий не получателям, а поставщикам услуг (компаниям-перевозчикам, организациям, работающим в сфере ЖКХ, занимающимся зубопротезированием, санаторно-курортным и лекарственным обеспечением). Таким образом, средства, проходящие по статье «социальная поддержка», перекачиваются в частные фирмы и так называемые естественные монополии, притом, что государство не приступило к адекватному регулированию их рентабельности, следствие чего — непомерно завышенные тарифы.

В том, что касается мер, отвечающих задаче эффективности социальной поддержки малоимущих, то необходимо создание единого реестра получателей со всеми предоставляемыми каждому мерами социальной поддержки, их каталогизация, которая помимо элементарного упорядочивания даст возможность для их сравнения в различных регионах.

Говоря о сопоставлениях, отметим и межстрановой аспект: нынешние принципы организации учета мер социальной поддержки не позволяют сравнивать эффективность социальной политики, направленной на борьбу с бедностью, в России и за ру- бежом — как нередко бывает, заимствование из чужого опыта происходит весьма избирательно. Необходима не только унификация подходов к предоставлению социальной поддержки на всей территории России, но и представление системы мер и бюджетных расходов в виде, требующемся для международных сравнений.

Разумеется, помимо организационных, требуют решения и финансовые вопросы. Во-первых , сегодня средств региональных бюджетов для заметного снижения дефицита дохода малоимущих явно недостаточно. Без изменения политики в сфере межбюджетных отношений и в целом экономической политики, позволяющей регионам самим формировать свою доходную базу, эту проблему не решить. Во-вторых , поскольку сегодня львиная доля средств идет на меры социальной поддержки, установленные федеральными законами, необходимо с помощью межбюджетных трансфертов добиться выравнивания бюджетной обеспеченности, чтобы бедные в регионах-аутсайдерах не получали менее весомую помощь, чем их товарищи по несчастью в экономически благополучных субъектах РФ.

Таким образом, если под усилением адресности подразумевать более сфокусированное (в соответствии с описанными выше целями социальной защиты) использование средств, выделяемых на социальную поддержку, то такое усиление можно только приветствовать. Если же речь идет об усугублении селективного характера социальной защиты через ужесточение критериев нуждаемости, то здесь все не так однозначно. Селективные программы чреваты ошибками включения и исключения; проверка нуждаемости направлена на минимизацию ошибок включения, но для социума гораздо более опасны ошибки исключения — отсекающие от помощи тех, кто в ней реально нуждается.

Согласно экспертам НИФИ Минфина, сегодня ошибки включения связаны с несовершенством правил, используемых для проверки доходов при назначении и продлении выплат: низкой периодичностью проверки доходов, которую регионы обычно объясняют неудобством для получателей при мизерном размере выплат; учета не всех доходов (например, не всех социальных выплат), а также учета доходов только членов нуклеарной семьи. Например, учет всех членов домохозяйства, а также использование расширенного перечня доходов семьи (с включением в него, например, доходов от продажи продукции ЛПХ), заметно снижает число семей, имеющих право на детское пособие [3].

Что касается ошибок исключения, то, например, во Франции четверть наиболее бедных домашних хозяйств (с доходами ниже 40% от медианных) не получают ни пособий на жилье, ни гарантированного минимального дохода; в Германии, Великобритании, Швеции от 28 до 40% потенциальных реципиентов не обращаются за пособиями [7]. Причины — стремление избежать вмешательства в свою жизнь, но в еще большей степени недостаток информации и знаний о правилах получения пособий, чрезвычайная забюрократизированность и сложность процедуры, относительно невысокие размеры пособий, наконец, ошибки при проведении оценки нуждаемости и проявления дискриминации.

Это — в развитых странах. Что касается стран третьего мира, то ученые, изучавшие использование принципа нуждаемости в Африке, сформулировали подзаголовок к своей статье так: «Отрезвляющие данные из Африки показывают, как трудно сделать адресными меры по борьбе с бедностью» [8. С. 48].

Остановимся на их выводах чуть подробнее — к сожалению, уровень бедности в России «не сильно отличается от бедности в Африке или Азии, наш прожиточный минимум мизерен даже по меркам развивающихся стран», в частности, прожиточный минимум российского пенсионера выше черты бедности, определяемой Всемирным банком для стран Африки и Латинской Америки, только на четверть, а в среднем для населения — в 1,5раза [7. С. 9].

Трудности оценки уровня жизни в Африке связаны с тем, что многие домохозяйства заняты в неформальном секторе или в традиционном сельском хозяйстве. В силу этого правительства обращаются к опосредованной проверке нуждаемости, в рамках которой каждому домохозяйству присваивается оценка, основанная, как правило, на небольшом наборе его легко наблюдаемых характеристик, таких как размер и состав; пол главы семьи; тип жилища; имущество (наличие базовых предметов быта). При этом каждой характеристике присваивается вес — исходя из того, как она связана с потреблением домохозяйств (на основе национальных репрезентативных выборочных обследований).

Обнаружилось, что метод позволяет чуть ли не вдвое уменьшить ошибки включения, однако, за счет значительного исключения бедных. В силу снижения точности при приближении к крайним точкам спектра распределения потребления, уровень жизни самых бедных домохозяйств переоценивается, а самых богатых — недооценивается. Так, сравнение фактического потребления с расчетным показало, что в отношении 20% беднейших домохозяйств (с точки зрения фактического потребления) расчетные значения превышали фактическое потребление на 50–100%. В результате, почти во всех странах этот метод проверки отсекает от помощи большое число самых бедных домохозяйств: в среднем 80% бедных домохозяйств причисляют к небедным. В частности, в Эфиопии и Нигерии большинство из тех, кто был причислен к небедным в соответствии с оценкой нуждаемости, классифицировались правильно, но, в то же время, 95% реально бедных (по фактическому потреблению) в Эфиопии и 55% в Нигерии были определены как небедные. Полученные результаты позволили сделать вывод о том, что применение опосредованной проверки нуждаемости сокращает уровень бедности не намного сильней, чем при использовании всеобщего базового трансферта, выплачиваемого безотносительно материального положения.

Кроме того, такие же результаты, как при опосредованной проверке нуждаемости, дает использование базового трансферта на основе учета лишь таких характеристик домохозяйств как пол главы семьи и наличие маленьких детей. С учетом нередко длительного периода проведения опосредованных проверок нуждаемости и меняющихся жизненных обстоятельств у домохозяйств, такие упрощенные (и, кстати, гораздо менее затратные) методы адресного отбора в среднем дают лучшие результаты в плане снижения уровня бедности. Наконец, авторы обращают внимание на то, что даже самая точная адресность в отношении домохозяйств ничего не говорит об индивидуальном потреблении отдельных членов семьи — ведь доход может распределяться непропорционально, например, отдельные члены домохозяйства могут подвергаться дискриминации. Так, обнаружилось, что, хотя недостаточность питания по мере роста благосостояния домохозяйств снижается, тем не менее, примерно три четверти женщин с недостаточным весом и недоедающих детей не являются членами 20% беднейших семей и приблизительно половина не входит в состав 40% беднейших домашних хозяйств. В целом вывод из африканских исследований заключается в том, что некоторый потенциал использования более совершенных методов оценки нуждаемости существует, однако идея о возможности легко ликвидировать бедность узконаправленными адресными трансфертами — чересчур оптимистична [8].

Очевидно, что как ошибки включения, так и ошибки исключения совершаются государством. Отсюда — вопрос о том, что должно и что может делать государство. Если, как подчеркивает Б. Ротштейн, государство должно относиться ко всем своим гражданам с «равной заботой и уважением» и обеспечивать их «базовыми ресурсами, позволяющими осуществлять независимый жизненный выбор» [9. С. 38], то насколько справедливо отказывать в социаль- ной поддержке тем, чей доход лишь незначительно превышает убогий прожиточный минимум, определяющий порог бедности в рамках абсолютной концепции?

В советский период бедными считались те семьи, чьи доходы были существенно ниже среднего жизненного уровня — порог определялся по минимальному потребительскому бюджету (МПБ). Так, в 1975 г. семьи с душевым доходом ниже 50 рублей получили право на пособие на детей; когда к середине 1980-х душевые доходы заметно возросли, условием поддержки стали душевые доходы ниже 75 рублей (в 1985 г. ниже этого уровня имели доход 17,9% населения, в 1989 гг. — 11,1%) [10. С. 72].

Постсоветская Россия перешла к использованию в качестве критерия бедности ПМ. Не скрывавшие свою приверженность неолиберализму, радикальные реформаторы взяли на вооружение идеи М. Тэтчер. В Великобритании пришедшие к власти «новые правые попытались оказать влияние на ход исследований бедности и на содержание официальных ответов по проблеме бедности. Особенно они были заинтересованы в переходе от относительной концепции определения бедности к абсолютной, поскольку абсолютное определение ставит однозначную цель — требуется поднять доходы бедных до черты бедности, а там, где бедность определена в терминах биологического существования, средств для ее устранения требуется не так много, что и привлекало неолибералов с их целью сокращения государственных расходов» [11. С. 16].

В силу наличия развитой политической демократии Тэтчер перейти к определению бедности «в терминах биологического существования» не удалось — в отличие от ее российских последователей. Когда в 1992 г. реальные денежные доходы населения сократились в 2 раза, правительство РФ приняло решение в 2 раза сократить величину МПБ до ПМ. Приближенная к власти часть научного сообщества принялась за апологетику такого решения: «Путь, которым был определен прежний социально приемлемый уровень ПМ населения России, привел к тому, что около 70% населения оказались ниже этого уровня. Но утверждение, что 70% населения — бедные, означает лишь отказ от помощи действительно бедным — субсидии и другие социальные программы должны охватить чрезмерно большую часть населения» [12. С. 48].

На самом деле, это означало отказ от критического анализа шоковых реформ (прежде всего, обвальной либерализации цен) и усилий по их корректировке. Примечательны лукавство и логические сбои в аргументации, которой апологеты оправдывали резкое понижение минимального социального стандарта уровня жизни по сравнению с дореформенным. С одной стороны, говорилось, что «в течение десятилетий в России определение социального минимального дохода основывалось на продовольственной корзине со значительным содержанием белка, жира и продуктов с высокой ценой», но что «принципы такой диеты уже давно были объявлены нездоровыми, поскольку такая диета ассоциируется со значительно большей вероятностью сердечнососудистых заболеваний, многих видов рака и других хронических болезней». С другой стороны, тут же говорилось, что «если этот минимальный набор просчитать в свободных ценах — даже не московских, а средних по России, то большая часть населения оказывается за чертой бедности» [12. С. 49].

В результате, прежняя продовольственная корзина была заменена новой, основанной на модели потребления низкодоходных групп и базирующейся на диете, очень близкой к той, что была вызвана изменениями в относительных и абсолютных ценах после отмены субсидий на многие виды продуктов: «Коррективы, вносимые в существующую сейчас диету для бедняков, <_> основаны на следующих соображениях. Текущие экономические реформы существенно изменяют диету малоимущих, поскольку сравнительные цены на продовольствие резко изменились в условиях либерализации цен и отмены большинства дотаций. Самой ожидаемой переменой в связи с ростом цен на продукты будет сокращение доли мяса и молочных продуктов в диете этой группы населения. Также с изменением структуры цен произойдет повышение углеводов (хлеба, картофеля, макаронных изделий), фруктов и овощей. Такая модель ассоциировалась бы с более здоровой моделью потребления пи-щи<...> При создании предлагаемого продуктового набора мы учитывали традиции питания российского населения. Потребление мяса и мясных продуктов, молока и молочных продуктов было сокращено, а потребление хлебных продуктов, картофеля значительно увеличено» [12. С. 51].

Внедрение «более здоровой» диеты со сниженным количеством белка привело к росту заболеваний желудочно-кишечного тракта (на 22%), эндокринной и иммунной системы, нарушений обмена веществ (на 44%); повышению низкорослости среди детей младше 2-х лет (на 26%) — в силу нехватки белка в пище беременных женщин и кормящих матерей; анемии у более чем 40% беременных; и даже в 2000-е годы каждый шестой новобранец российской армии имел дефицит веса [13. С. 65].

Таким образом, принцип проверки нуждаемости, во-первых , чреват ошибками исключения в отношении тех, кто по праву должен быть признан бедным и получить социальную помощь, и во-вторых , оставляет без какой-либо социальной поддержки те домохозяйства, чей уровень жизни лишь немного превышает более чем скромный прожиточный минимум. И то, и другое явно несправедливо. У небедных по доходам, но бедных по лишениям (семьи с детьми, неработающие пенсионеры, молодежь) представление о несправедливости связано с депривацией, которую они испытывают в связи с недостаточностью средств, необходимых для реализации сложившихся в обществе стандартов потребления, а также для доступа к ресурсам развития (образованию, культуре), медицинской помощи, человеческому общению [2].

Проблема еще в том, что нехватку средств россияне восполняют заимствованиями в банках, а еще чаще (поскольку банки, видя, как Центробанк отзывает лицензии, стараются оставлять наиболее платежеспособных клиентов) — в микрофинансо-вых организациях (МФО), где дают кредит с меньшим количеством справок, но под запредельно высокий итоговый процент. По данным Института социологии РАН, в 2013 г. среди бедных «по доходам» долги имели более половины, а среди бед- ных «по лишениям» — почти половина [14].

Согласно Национальному бюро кредитных историй сегодня долговая нагрузка (отношение ежемесячных платежей по всем кредитам к ежемесячному доходу) у представителей самых бедных слоев населения продолжает расти: за первую половину 2017 г. она выросла до 29,75% [15].

О степени «перекредитованно-сти» населения говорят данные Объединенного бюро кредитных историй: только 30% заемщиков, которые заняли средства у МФО в 2017 г., не имели на тот момент других займов. Более того, 23% заемщиков, взявших в 2017 г. кредит в МФО, уже имели просрочку по ранее взятым кредитам в 30 и более дней.

Говоря о справедливости, обеспечение которой входит в то, что должно делать государство, вновь следует затронуть межрегиональный аспект. Полномочия по оказанию социальной помощи малоимущим возложены на регионы, они же устанавливают, в соответствии с рекомендациями Минтруда РФ 2013 г., региональный ПМ, определяющий тех, кто вправе претендовать на социальную поддержку. Нынешний уровень межрегиональной дифференциации приводит к тому, что различия в размере ПМ даже в регионах, близких по уровню среднедушевых доходов, достаточно велики (хотя оказывает влияние и такой фактор как разница в уровне цен на потребительские товары); различается и размер пособий (например, в половине регионов минимальный размер ежемесячного пособия на ребенка — 1-2% ПМ, еще в трети регионов — 3-4% ПМ, в шести регионах — выше 5%; максимальный размер этого пособия — не более

10% ПМ в 63 регионах и более 50% ПМ — в 3-х) [3. С. 69], что явно несправедливо в отношении граждан единой страны.

В отношении того, что может государство, речь идет о способности государства обеспечить справедливые и эффективные процедуры реализации своих целей, в данном случае — оказания поддержки наиболее нуждающимся. Как уже отмечалось, адресная помощь — вещь чрезвычайно забюрократизированная и потому затратная. На проведение оценки нуждаемости и последующий контроль за получателями расходуется не меньше средств, чем удается экономить, отказывая в помощи. Так, Б. Ротштейн приводит следующий пример: в то время как число работников муниципальных дошкольных учреждений выросло на 100%, количество тех, кто был, так или иначе, вовлечен в администрирование очереди в дошкольные учреждения, выросло на 270% [9]. При этом, поскольку на бюрократическом аппарате тоже пытаются экономить — сокращая одних служащих и увеличивая нагрузку на оставшихся, можно ожидать роста ошибок включения и исключения.

Итак, Россия все дальше двигается в сторону селективной модели социальной политики, в рамках которой соцобеспечение предоставляется на основе оценки нуждаемости и охватывает лишь весьма ограниченную часть населения. Это принципиально отличает селективную модель от универсальной, в рамках которой соцобеспечение рассматривается как форма прав граждан и потому предоставляется всем гражданам и на единой основе.

Какая же из них лучше справляется с бедностью?

На первый взгляд получается как будто бы парадоксальный, идущий вразрез с ожиданиями, результат. Казалось бы, страны, в которых помощь концентрируется на «действительно нуждающихся», и где государство «берет у богатых и отдает бедным» [4], должны демонстрировать максимальное перераспределение. Однако, на практике это не так: сравнение индексов Джини говорит о том, что скорее оно присуще странам, в которых берут у каждого и каждому дают. Селективная же модель оказывается менее всего помогающей бедным — напротив, бедные становятся еще более бедными и, к тому же, имеют гораздо меньше шансов изменить свое положение, чем в странах, где реализуется универсальная модель. Так, в то время как в реализующих селективную модель США доля бедных домохозяйств, вышедших из бедности, колеблется вокруг нуля, в Швеции, реализующей универсальную модель, она приближается к 50% [9].

Таков эффект различий в выделяемой на соцобеспечение доле ВВП, охвате населения, спектре предоставляемых пособий и услуг, комбинациях налогообложения и социальных трансфертов.

В рамках универсальной модели на соцобеспечение выделяются средства, составляющие заметную долю ВВП, охват населения — широкий, налоги для значительной части населения преимущественно пропорциональные, а большинство адекватных по размеру трансфертов либо одинаковые для всех получателей, либо существует потолок дохода, до которого они предоставляются.

В селективной модели доля ВВП, направляемая на социальные цели, невелика, круг предусмотренных законом пособий и услуг ограничен, а размер выплат — минимален. Кроме того, в рамках селективной модели помощь предоставляется только тем, кто, пытаясь справиться с проблемами своими силами, уже распродал все ликвидное имущество, что вкупе с тем, что помощь оказывается в размере, которого едва хватает на поддержание жизни на минимальном уровне, усложняет решение возникших проблем, включая возвращение на рынок труда. Важно и то, что, не решая эффективно проблему бедности, а лишь консервируя ее, селективная модель социальной политики создает в обществе совсем иную атмосферу, нежели универсальная. Во-первых, оценка нуждаемости и последующий жесткий контроль за материальным и семейным положением реципиентов ставит на них клеймо социальной неполноценности; во-вторых, создает почву для мошенничества со стороны части получателей, стремящихся занизить возможности самостоятельного решения своих проблем. Это порождает необходимость в затратной системе контроля, причем как за реципиентами, так и за чиновниками системы соцзащиты, которые могут ошибаться, допускать дискриминацию и вступать в сговор. В-третьих, у адаптированного большинства возникает вопрос, не виноваты ли сами бедные в своем положении, и раздражение в отношении «не заслуживающих помощи» бедных, а общественная дискуссия концентрируется на вопросах, кого признавать бедными и сколько им дать. Таким образом, селективная модель не способствует социальной интеграции, в отличии от сплачивающей общество универсальной модели, ос- новной посыл которой — не отделять нуждающихся, а обеспечить всех граждан базовыми возможностями, и общественная дискуссия концентрируется не на вопросе «что делать с бедными», а на вопросе «как мы будем решать наши общие проблемы (здравоохранение, образование, пенсии и т.д.). Кроме того, критерии соответствия требованиям в универсальной модели часто столь просты, что процесс предоставления мер социальной поддержки оказывается практически автоматическим — не оставляющим места для взаимной подозрительности потенциальных получателей и чиновников системы соцзащиты [9].

Таким образом, не переняв элементарного в части перераспределения доходов (прогрессивной шкалы налогообложения доходов, которую используют страны, реализующие как универсальную, так и селективную модели) и бюджетных приоритетов (выделяемых в два раза больше средств в % от ВВП, на образование, здравоохранение и т.д.), Россия в полном соответствии с неолиберальными догмами осуществляет переход к социальной поддержке лишь наиболее нуждающихся, позволяющей еще больше экономить на социальных расходах. Не говоря уже о негативных экономических последствиях подобной «экономии» (сжатие платежеспособного спроса), такая политика формирует облик будущего российского общества — расколотого, с ограниченным человеческим потенциалом и высокими социальными рисками. В связи с этим, вспоминаются слова П. Таунсенда (автора относительной концепции бедности), сказанные им во время острейших дебатов на тему «универсализм или селективность», которые развернулись в Великобритании в конце 1960х гг.: «В действительности вопрос стоит не о денежных ограничениях, а о типе и качестве общества, к которому мы хотели бы прийти» [16].