Условия функционирования муниципальных финансов на современном этапе экономического развития Российской Федерации

В настоящей статье рассматриваются муниципальные финансы и их место в финансовой системе Российской Федерации. Автор изучает условия формирования муниципальных финансов с учетом проводимых бюджетной и муниципальной реформ, а также исследует нормативное правовое регулирование муниципальных финансов, выявляя сложности их формирования на современном этапе развития экономики Российской Федерации.

Исходя из того, что государственное управление и система местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ являются двумя самостоятельными ветвями власти, некоторыми авторами предпринимаются попытки обосновать существование финансовой системы местного самоуправления наряду с финансовой системой государства.

Однако такое заключение вступает в противоречие с нормами финансового права, в соответствии с которыми государственные и муниципальные финансы составляют единую финансовую систему общества.

В подтверждение этому выводу можно привести обоснование наличия единой финансовой системы общества, приведенное авторами Соколовой Э.Д. и Савостьяновой С.А. в публикации «К вопросу о понятии и сущности финансовой деятельности муниципальных образований»:   «Данное положение науки финансового права основывается на конституционных принципах, закрепляющих единое экономическое пространство в стране, единую бюджетную, налоговую, денежно-кредитную политику России и т.д.» [11]. Поэтому в составе финансовой системы государства должны рассматриваться в совокупности государственные и муниципальные финансы.

Представление о муниципальных финансах, а также их состав менялись на различных этапах развития местного самоуправления вследствие совершенствования налогового и бюджетного законодательства.

Реформа местного самоуправления в нашей стране проходила поэтапно. Первый этап охватывает период с середины 1980-х до начала 1990-х гг. Этот этап называют этапом созревания предпосылок новой модели местного самоуправления. Его характеризует принятие ряда законов, в которых описаны основы организации местного самоуправления, а так же Конституции РФ 1993 года, которая придала муниципальной реформе необратимый характер.

На втором этапе, с 2005 по 2010 годы, происходило развитие правовых основ организации местного самоуправления в части формирования законодательства о формировании финансовой основы реализации местного самоуправления в Российской Федерации, о развитии местного нормотворчества, об основах муниципальной службы, о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ.

Основными актами, регламентирующими бюджетный процесс в муниципальных образованиях, являлись положение о бюджетном процессе, положение о налоге на имущество физических лиц, положение о земельном налоге, положение о порядке ведения реестра расходных обязательств.

Следующий этап длится с 2003 года до настоящего времени. Развитие местного самоуправления в этот период определяется требованиями Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого 6.10.2003г.

Реализация его положений в период реформирования выражалась в установлении территориальных границ муниципальных образований, формировании новых органов местного самоуправления, в том числе исполнительных и представительных органов местного самоуправления, а так же органов финансового контроля, формированию нормативной правовой базы организации бюджетного процесса. Помимо этого на основании данного Федерального закона, а также изменений, внесенных в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, были существенно изменены состав местных налогов и сборов, другие источники доходов местных бюджетов, а также налоговые и бюджетные полномочия органов местного самоуправления, характер построения межбюджетных отношений.

На современном этапе развития муниципальные финансы включают в себя самый многочисленный перечень территориальных единиц и состоят из средств бюджетов муниципальных образований, общая численность которых в настоящее время составляет более 23 тысяч, в том числе 257 внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга, а также более 500 городских округов, 1,8 тысяч муниципальных района, 1,7 тысяч городских поселений, почти 19 тысяч сельских поселений) [12].

Местный бюджет в Бюджетном кодексе представлен как форма образования и расходования фонда денежных средств муниципального образования. Однако бюджетное законодательство не дает ни определения данной формы, ни ее регламентации, тогда как свободная трактовка применяемых в бюджетном законодательстве понятий ведет к неоднозначному их пониманию. Из этого следует вывод, что определение местного бюджета требует серьезных уточнений.

В Конституции определено, что органы местного управления могут самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Данное право, закрепленное в законодательстве, является очень важным, так как именно оно позволяет органам местного самоуправления управлять муниципальными финансами, применяя один из наиболее эффективных инструментов – налоговые доходы [9, 10]. Именно налоговые доходы превалируют в составе муниципальных финансов. Но для того, чтобы местный налог был установлен, необходимо, чтобы были определены все элементы налогообложения [2].

Такое требование с учетом положений нормативного правового обеспечения, сформированного на федеральном уровне, по сути, ограничивает полномочия органов местного самоуправления: на законодательном уровне установлено право органов местного самоуправления на самостоятельное установление местных налогов, но значительная часть элементов местных налогов уже установлена Налоговым кодексом Российской Федерации.

В частности в Налоговом кодексе уже определен перечень местных налогов и сборов, перечислены полномочия органов местного самоуправления, в том числе в части установления налогов. Все решения, связанные с изменением и отменой налогов, в том числе местных, устанавливаются на уровне законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Перечень местных налогов уже установлен в Налоговом кодексе Российской Федерации, а также и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, отмена местных налогов и сборов также регламентирована Налоговым кодексом РФ;

Органы местного самоуправления не могут устанавливать местные налоги и сборы, которые не предусмотренные Налоговым кодексом РФ.

Помимо этого, по местным налогам практически все элементы уже определены федеральным законодательством, а не органами местного самоуправления. Таким образом, по сути налоговые полномочия органов местного самоуправления сводятся к уточнению уже закрепленных положений налогового законодательства.

Исходя из этого конституционное право органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, а значит, и формированию доходной части бюджета в настоящее время в значительной степени ограниченно. Выше мы определили, что именно нереализуемое в полном объеме право по установлению местных налогов фактические является базовым для формирования финансовой основы местного самоуправления и эффективного и оперативного управления муниципальными финансами в настоящий момент.

Таким образом, фактически предоставляемая в результате государственного администрирования финансовая основа реализации местного самоуправления не позволяет органам местного самоуправления решать вопросы местного значения, тогда как основными идеями муниципальной реформы является усиление самостоятельности муниципалитетов, их финансовая и экономическая самодостаточность.

В соответствии с бюджетным законодательством нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о регулировании бюджетных отношений на уровне муниципальных образований, о принятии бюджета на очередной финансовый год и плановый период, о принятии отчета о бюджете за прошедший финансовый год, не являются законодательными правовыми актами. Тем не менее, в соответствии с Бюджетным кодексом данные нормативные правовые документы представительных органов местного самоуправления относятся к бюджетному законодательству.

Эффективное нормативно-правовое регулирование бюджетного процесса муниципальных образований играет ключевое значение в формировании финансовой основы местного самоуправления. Главная задача органов местного самоуправления в сфере экономики состоит в выработке актов, способствующих развитию рыночного потенциала и формированию за счет этого надежной финансовой базы.

Современное состояние и содержание правовых основ функционирования муниципальных финансов приводит к недостаткам их развития, которые препятствуют поступательному социальноэкономическому развитию, как территорий, так и страны в целом. Среди таких недостатков особо можно выделить следующие:

• 1.    Система межбюджетных отношений, призванная обеспечить финансовую самостоятельность каждого субъекта в едином государстве, не в полной мере выполняет свою функцию, что выражается в неравномерности социально-экономического развития территорий РФ.

• 2.    Правовое регулирование бюджетного процесса не направлено на стимулирование муниципальных образований к развитию налогового потенциала и повышению качества управления региональными финансами.

• 3.    Фактически предоставляемая муниципальным образованиям в результате государственного регулирования финансовая основа не позволяет органам местного самоуправления удовлетворять потребности и решать вопросы, отнесенные федеральным законом к их ведению, тогда как основными идеями реформирования бюджетного процесса является

усиление самостоятельности территорий, их финансовая и экономическая самодостаточность.

Какие же более эффективные методы повышения уровня финансовой достаточности и укрепления самостоятельности местной власти предлагаются в настоящее время ведущими учёными – экономистами.

Они считают, что мобилизация доходов муниципального образования должна идти по двум направлениям:

• -    укрепление экономики муниципалитета на основе развития межбюджетных отношений;

• -    стимулирование экономической деятельности хозяйствующих субъектов, что позволит увеличить налоговый потенциал муниципальных образований¹⁵.