Усовершенствование работы местных советов

Продолжение глобального экономического кризиса приводит к падению уровня жизни граждан и увеличение, в связи с этим, роли органов власти в сфере общественно-экономической деятельности. Но значительно ограниченные в ресурсах эти органы рискуют не справиться с вызовами времени. Единственное , что в условиях ресурсной недостаточности органы могут противопоставить кризису, оптимальная организация их работы. Это заставляет искать новые формы организации деятельности органов власти, которые бы позволили оптимально использовать имеющиеся ресурсы.

Особую актуальность эта задача приобретает относительно деятельности органов местного самоуправления. Максимально приближенные к населению, именно они лучше других органов власти знакомые с потребностями людей и лучше других способны их удовлетворить. Именно эти органы больше всего влияют на организацию жизни людей.

В то же время, далеко не все органы местного самоуправления способны успешно выполнять возложенные на них задачи. Оптимальная организация деятельности этих институтов сама по себе представляет важную проблему, которая требует решения. Организация деятельности коллегиального органа власти требует изобретения методов решения не только технических, но и политических и даже психологических проблем. Все это актуализирует необходимость анализа роли представительных органов в системе местного самоуправления и определения новых форм и методов их деятельности.

Вопросу организации деятельности местных советов уделяли внимание чрезвычайно большое количество исследователей. Исследование отдельных аспектов организации местного самоуправления осуществляют ученые-юристы в области «Конституционное право». В рамках науки государственного управления Украины все попытки детального анализа статуса и форм организации деятельности местных советов не дали существенных и весомых результатов. Однако, проблема организации деятельности местного совета до сих пор не получила должного внимания со стороны ученых и практически не разработана в украинской науке. Таким образом, исследование организации деятельности местного совета в системе местного самоуправления и определения новых форм и методов его деятельности является актуальной задачей и имеет важное значение для совершенствования практической деятельности властных учреждений.

Важнейшим проблемным моментом, на который необходимо обратить внимание при исследовании, является способ формирования этого органа власти – то есть, система выборов. За более чем два десятилетия независимости Украины это государство использовала все основные системы выборов:

• ■    до 2006 г. все местные выборы осуществлялись исключительно мажоритарной системе;

• ■    с 2006 г. по 2010 г. местные выборы проходили по партийно-пропорциональной системе с закрытыми избирательными списками (кроме сельских и поселковых советов, где сохранилась мажоритарная система);

• ■    с 2010 г. используется компромиссная смешанная избирательная система.

Обе избирательные системы, которые использовались на местных выборах в Украине до 2010 г., были крайними проявлениями двух различных и противоположных способов выборов: мажоритарного и пропорционального. На протяжении своего использования обе избирательные системы продемонстрировали свои недостатки и преимущества. Так, значительными преимуществами мажоритарной избирательной системы является ее простота и тесная связь между депутатами и избирателями. В то же время, при использовании мажоритарной избирательной системы имеет место нарушение равноправия избирателей вследствие неравенства их голосов в разных избирательных округах. Вторым существенным недостатком мажоритарной избирательной системы является игнорирование при определении результатов голосования голосов, отданных за кандидатов, которые не победили в своих избирательных округах. Следующим недостатком мажоритарной избирательной системы является чрезмерная зависимость депутата от своего избирательного округа.

При этом, знаменитая связь депутатов с избирателями является довольно условным и сложным явлением . В зависимости от уровня выборов на каждого депутата приходится от нескольких сотен избирателей (на выборах в сельские советы ) до нескольких десятков тысяч (на выборах в областные советы) . В этих условиях далеко не всегда технически возможно обеспечить тесную связь депутатов с избирателями хотя бы в виде регулярных встреч депутата с избирателями или личного приема граждан.

В свою очередь, пропорциональная избирательная система тоже имеет свои недостатки и преимущества. При этом, одни и те же явления могут иметь как отрицательные, так и положительные последствия. Негативными моментами пропорциональной системы выборов являются следующие:

• ■    большая сложность партийно-политической системы, в которой трудно сориентироваться рядовому избирателю, усложняет процесс выбора, поскольку гражданам вместо сравнительно немногочисленных кандидатов-личностей приходится выбирать между несамостоятельными ячейками многих партий со слабопонятными рядовому избирателю установками и программами;

• ■    обязательность партийности кандидатов в депутаты или хотя наличие политических предпочтений и партийных приоритетов (в этом даже можно усмотреть нарушение прав человека, ведь чтобы стать депутатом гражданин вынужден связать свою деятельность с какой-либо партией);

• ■    слабость связей между избирателями и их представителями в депутатском корпусе (проголосовав за партию трудно добиться от нее отчета за деятельность ее депутатов);

• ■    значительная зависимость депутатов от своих партий и их руководства , что значительно ограничивает депутатов и может повлиять на процесс обсуждения и принятия важных решений.

Однако, указанные моменты являются значительным препятствием для народовластия только на первый взгляд. Так, обязательная партийность кандидатов не является нарушением прав человека, поскольку все граждане имеют абсолютно одинаковую возможность быть членом какой-либо партии. Зависимость партийных депутатов из местных партийных ячеек от руководства общегосударственных партий только повышает качество их работы.

Все указанное доказывает несовершенство использования любой избирательной системы. Обе избирательных системы, примененные в своем чистом виде, не будут способствовать лучшему волеизъявлению народа и формированию органов местного самоуправления, которые действительно представляют населения. Преодолеть недостатки обоих избирательных систем позволяет их одновременное сочетание. В связи с этим, имеющаяся на сегодня в Украине смешанная избирательная система представляется вполне приемлемой.

Важным моментом организации деятельности представительских органов местного самоуправления является создание местных советов в районах городов с районным делением. Целесообразность существования районных в городе советов до сих пор не определена наукой, из-за чего этот вопрос постоянно актуализируется накануне каждых местных выборов. Только тщательный научный анализ этой проблемы позволит дать четкий и точный ответ на этот вопрос.

Современная Украина является демократическим и правовым государством, в котором уже нет необходимости централизованно управлять обществом и общественной жизнью. Граждане в праве свободно объединяться и вести любую деятельность без тщательной контролирующей опеки органов власти. Исчезла также и необходимость управления предприятиями, большинство из которых являются частными. Более того, уровень свободы и творческой активности людей вступает в противоречие с разделением города как единого хозяйственного комплекса на отдельные районы, что приводит к несправедливому перераспределению ресурсов в обществе. Если добавить к этому необходимость расходов на содержание развитого чиновничьего аппарата (административно-территориальные единицы специально существуют именно для того, чтобы формировать собой пространственную базу для системы органов власти), то сомнения в целесообразности существования районного деления городов кажутся вполне достаточными для ликвидации этого института.

Однако, детальное рассмотрение этой ситуации с учетом технологических аспектов процесса управления заставляют увидеть и другие аргументы. Прежде всего, необходимо признать, что объем работы органов власти за годы независимости Украины существенно не изменился (изменилась только направленность их деятельности). Сегодня органы местного самоуправления выполняют функции , которые в Советском Союзе совместно выполнялись партийными, профсоюзными, общественными и другими организациями. Более того, если воспринимать управленческую деятельность органов власти как предоставление организационной услуги населению (что составляет концептуальную сущность новейшего подхода к пониманию явления публичного управления), то близость к объекту управления становится едва ли не главной предпосылкой эффективного и качественного управления. То есть, потребность в существовании самых районов в городе и органов власти в этих административнотерриториальных единицах сомнения не вызывает.

В Украине согласно действующему законодательству организации местного самоуправления в районах в городе определяет городской совет [5] . Согласно этому закону, именно городской совет определяет, должны ли быть представительские органы в районах города. Эта норма позволяет городскому совету ликвидировать районные советы. Вследствие активного применения этой нормы городскими советами крупных городов Украины сегодня далеко не в каждом районе в городе функционирует представительский орган местного самоуправления – □ районный совет. Этот процесс начался в Западной Украине еще в 90-ые годы прошлого века как мероприятие по «десоветизации» молодого независимого государства. Но большее распространение это получило в регионах с мощными советскими традициями – на юге и востоке Украины.

Такое массовое распространение явления ликвидации представительских органов местного самоуправления на уровне районов в городе заставляет признать значительную популярность этой идеи. Приходится констатировать, что на сегодня сама потребность в существовании представительского органа местного самоуправления на уровне района в городе вызывает определенные сомнения. А это, в свою очередь, обусловливает необходимость вспомнить глубинную сущность публичного управления и представительства как принципа формирования органов власти.

Если воспринимать деятельность органов местного самоуправления как предоставление административных услуг, то особую важность приобретает показатель представительства при формировании этих органов власти. Местные советы как коллегиальные органы осуществляют представительство воли и интересов жителей административнотерриториальных единиц. Для лучшего и более полного представительства необходимо иметь одного представителя от небольшого количества населения. Поскольку в случае, когда депутат представляет меньшее количество избирателей, ему легче наладить и удерживать связь с ними. Поэтому чем меньше количество жителей на одного депутата, тем полнее и лучше представлены интересы избирателей в совете. Отсюда вытекает необходимость увеличения количества депутатов местного совета по мере увеличения размеров административно-территориальной единицы (точнее, численности населения). Однако, местный совет как единый орган имеет определенные границы числа депутатов – большое их количество усложняет организацию деятельности совета. В связи с этим в крупных городах возникает чисто техническая необходимость создавать представительские органы местного самоуправления в административно-территориальных единицах низшего уровня – в районах в городе.

В некоторых крупных городах Украины (Киев, Харьков, Донецк) количество жителей на одного депутата местного совета составляет более десяти тысяч. При такой степени представительства налаживание прочного и постоянной связи депутата с избирателями составляет непреодолимую техническую проблему. Это не удивительно, поскольку население городов-«миллионеров» превышает население некоторых областей Украины. Но жители любой области в качестве представительского органа местного самоуправления имеют не один областной совет, но и как минимум районные советы и дополнительно городские, сельские и поселковые советы. Поэтому в большом городе вполне логично "дополнение" представительства интересов избирателей еще одним уровнем местного самоуправления – районным советом. Если в большом городе ликвидировать районные советы, то жители города потеряют возможность достаточной представленности своих интересов в органах власти. В условиях, когда количество жителей на одного депутата преобладает десять тысяч, ликвидация целого уровня представительной демократии может значительно уменьшить демократическую направленность деятельности органов власти .

Вопрос ликвидации районов в городе не было бы проблемой в условиях развитой демократии, когда депутаты наладили прочную связь с избирателями и внимательно прислушиваются к их потребностям и требованиям. Но в последнее время в Украине чрезмерно часто осуществляется реформа избирательной системы. В этих условиях ликвидация представительства интересов членов территориальной общины на территориальном уровне способна привести к увеличению разрыва между депутатами и избирателями. А это не будет способствовать дальнейшему развитию Украины как независимого, суверенного, демократического, правового и социального государства.

Таким образом, совершенствование организации деятельности местного совета как коллегиального органа власти требует осуществления трансформационных изменений, прежде всего, на уровне самого института местного совета. Первым проблемным моментом, требует внимания исследователя, является способ формирования местного совета – выборы. Использование только пропорциональной или только мажоритарной избирательной системы является неприемлемым для современной Украины. Преодолеть недостатки обоих избирательных систем позволяет их одновременное сочетание.

Отдельной проблемой в организации деятельности представительных органов местного самоуправления является создание местных советов в районах городов. Рассмотрение технических аспектов организации деятельности органов власти позволяет утверждать о целесообразности формирования районных советов в городах с районным делением. Наличие таких советов позволит обеспечить достаточное представительство интересов жителей районов в органах местного самоуправления. Именно эти органы позволяют обеспечить качественное и эффективное предоставление управленческих услуг населению.