Установление инвалидности как юридический факт в контексте социальной защиты и развития социального предпринимательства: правовой опыт англии

DOI:

Актуальность вопросов законодательного регулирования порядка установления инвалидности в качестве юридического факта в целях социальной защиты инвалидов, а также в контексте развития социального предпринимательства обусловлена тем, что в последние годы реабилитация инвалидов в Российской Федерации постепенно из категории «социальной» перешла в категорию «национальной безопасности». По данным Росстата на 1 января 2018 г. численность инвалидов составила 12,111 млн человек, или 8,25 % от всего населения страны [4].

Установление инвалидности как юридический факт

Согласно российскому законодательству инвалидом является лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты, а признание лица инвалидом и определение его потребностей в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, проводится в рамках медикосоциальной экспертизы [5].

Для обозначения инвалидности в английском праве используется термин «disability», что дословно следует понимать как «ограничение возможностей». При этом в английском праве отсутствует понятие медико-социальной экспертизы как специальной процедуры, а порядок установления факта инвалидности, то есть наличия ограничений в возможности передвигаться, работать, вести активную социальную жизнь, зависит от целей такого признания.

Так, Акт о равенстве 2010 г. [7] определяет инвалидность как физическое или психическое нарушение, которое имеет существенное и долгосрочное (двенадцать месяцев и более) негативное влияние на возможности физического лица осуществлять повседневную (обычную) деятельность (ст. 6).

При этом для оценки влияния нарушения здоровья на жизнедеятельность лица необходимо учитывать следующие факторы: подвижность (возможность передвигаться самостоятельно, использовать транспорт, подниматься по ступеням), ловкость рук, координация движений (например, возможность управления автотранспортом), возможность поднимать и переносить бытовые предметы, речь, слух, зрение, память, возможность концентрировать внимание, восприятие опасности и др. [9]

Существенность такого негативного влияния предполагает не только невозможность осуществления повседневной деятельности, но и затруднения в таком осуществлении, например, если обычная деятельность вызывает боль или усталость, имеются ограничения по состоянию здоровья и др. [9]

В ряде случаев факт инвалидности не требует доказывания. Например, если работник зарегистрирован местными органами власти или сертифицированным офтальмологом в связи со зрительным расстройством или слепотой, в случае диагностирования ВИЧ-инфекции, раковых заболеваний, рассеянного склероза.

Вместе с тем Акт о равенстве 2010 г. был принят в целях гармонизации законодательства о недискриминации и совершенствования правового регулирования в части обеспечения равенства граждан (запрет любых форм дискриминации).

В частности, указанный Акт возлагает на работодателей, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность (например, в сфере розничной торговли), и других хозяйствующих субъектов обязанности по обеспечению физической доступности помещений для инвалидов и предоставлению им дополнительной помощи (ст. 20).

Акт о равенстве 2010 г. гарантирует защиту прав и законных интересов инвалидов при собеседовании и приеме на работу, включая запрет дискриминации в ходе профессионального тестирования, в части условий труда и заработной платы, возможности карьерного роста и обучения, а также привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности, увольнения работника.

В сфере образования также установлен запрет как на прямую дискриминацию, например отказ в приеме в образовательное учреждение в связи с инвалидностью заявителя, так и на косвенную – поддержание условий, препятствующих нормальной жизнедеятельности инвалида (раздел 6 Акта о равенстве 2010 г.).

В этой связи на образовательные учреждения также возложена обязанность по оценке условий жизнедеятельности, предоставлению дополнительной поддержки и помощи, например по обеспечению наличия оборудования, специальных педагогов и др. В штате высших учебных заведений в обязательном порядке предусматривается наличие сотрудника, осуществляющего функции по содействию студентам-инвалидам.

При этом под дискриминацией, в соответствии со ст. 15 Акта о равенстве 2010 г., понимается «неблагоприятное» отношение в связи с инвалидностью лица, не обусловленное правомерностью цели (например, обеспечение безопасности и т. п.).

В то же время указанные выше субъекты освобождаются от ответственности, если будет доказано, что они не знали и не могли знать о факте инвалидности лица, подвергшегося дискриминации.

Таким образом, в целях применения Акта о равенстве 2010 г. не требуется признание факта инвалидности на основании административного акта уполномоченного субъекта, а в случае возникновения спора в связи с дискриминацией лица по признаку инвалидности наличие или отсутствие существенных наруше- ний жизнедеятельности и разумная невозможность узнать о них будет устанавливаться процессуально-правовыми методами в соответствии с нормами о доказательствах и доказывании.

Обязанность по оценке факторов, влияющих на ограничение возможностей по осуществлению «нормальной» жизнедеятельности и созданию доступной среды, а также условий труда и пр. при этом возлагается на хозяйствующих субъектов (работодателей, образовательные учреждения, лиц, осуществляющих реализацию товаров по договорам розничной купли-продажи, и др.).

Социальная поддержка инвалидов

Несколько по-иному решается вопрос в случае обращения лица за получением мер государственной поддержки.

Так, 6 декабря 2010 г. Правительство Великобритании опубликовало предложения по реформе существующей системы выплат инвалидам, предполагая заменить пособие по инвалидности специальным индивидуальным платежом в связи с инвалидностью. Пособие по инвалидности, введенное в 1992 г., было призвано обеспечить потребности инвалидов в покрытии дополнительных расходов, связанных с условиями жизни. В то же время к 2010 г., по мнению членов Правительства, оно перестало отвечать объективным потребностям. Вместе с тем за такой формулировкой скрывается желание снизить расходы бюджета, так как за десять лет, согласно п. 7.2 Пояснительного меморандума к Инструкции об индивидуальном платеже [8], количество получателей пособия по инвалидности возросло на 40 % – с 2,4 до 3,2 млн, что отмечается именно как негативный фактор.

Индивидуальный платеж в связи с инвалидностью (Personal Independence Payment) представляет собой выплату лицам с длительным нарушением здоровья вследствие физических недостатков (болезни) и (или) психического заболевания для покрытия дополнительных расходов, с которыми такие лица могут столкнуться в целях ведения ими полной, активной и независимой социальной жизни (отсюда и использование в наименовании платежа термина «Independence», то есть дос- ловно это платеж в целях обеспечения личной независимости). Таким образом, в определении индивидуального платежа фактически отражено понятие инвалидности для целей получения соответствующей социальной выплаты.

Данный платеж не облагается налогами и не предполагает предшествующую ему выплату получателем специальных взносов, а также не зависит от финансового положения и занятости получателя.

Индивидуальный платеж был введен в апреле 2013 г. в рамках реформы законодательства о социальной защите населения [12] для лиц в возрасте от 16 до 64 лет и заменил пособие по инвалидности для совершеннолетних [11].

Структура данной социальной выплаты представлена двумя элементами:

• 1 ) ежедневные расходы – компенсация дополнительных бытовых расходов;

• 2 ) расходы, связанные с мобильностью, – компенсация дополнительных расходов лиц с инвалидностью, возникающих в связи с передвижением.

Особенностью Инструкции об индивидуальном платеже в связи с инвалидностью является объединение процедуры принятия решения о назначении выплаты и установления факта инвалидности.

Так, на первом этапе заявитель обращается в Министерство труда и пенсионного обеспечения, далее, после определения предполагаемых оснований получения выплаты в связи с инвалидностью, заявителю предлагается заполнить опросник «Как инвалидность влияет на Вас» и приложить соответствующие доказательства, например медицинскую документацию и т. п. Интересно отметить, что законодательство не предусматривает какого-либо специального перечня документов на этот случай.

После поступления опросника с приложениями дело передается на рассмотрение уполномоченному лицу (assessment provider – «оценщик») для составления заключения, а также сбора дополнительных доказательств и представления окончательного отчета в Министерство труда и пенсионного обеспечения.

При рассмотрении поступившего обращения гражданина задачей работника здра- воохранения является оценка функционального эффекта, получаемого в результате влияния состояния здоровья заявителя на его жизнедеятельность за двенадцатимесячный период. В этой связи на сертифицированного работника здравоохранения, осуществляющего оценку поступившего обращения, возлагаются следующие обязанности:

• –    проанализировать информацию из опросника заявителя и представленных документов;

• –    определить возможность подготовки заключения на основании представленных документов;

• –    определить необходимость сбора дополнительных доказательств, находящихся, например, у лечащего врача или иных лиц (осуществляющих уход за инвалидом и др.);

• –    при необходимости провести личную консультацию с заявителем;

• –    на основании проведенного анализа поступившей информации подготовить отчет для Министерства труда и пенсионного обеспечения относительно итогов рассмотрения заявления с указанием соответствующих рекомендаций.

В указанном отчете должна содержаться следующая информация:

• –    сведения о заявителе, включая информацию о состоянии здоровья и соответствующих нарушениях, их влиянии на жизнедеятельность лица;

• –    сведения о текущем курсе лечения;

• –    сведения о баллах по всем видам активности, исходя из указанных в Приложении 1 к Инструкции об индивидуальном платеже в связи с инвалидностью дескрипторах;

• –    обоснование выводов исходя из представленных доказательств;

• –    прогноз состояния здоровья заявителя;

• –    вывод о необходимости (отсутствии необходимости) дополнительной помощи со стороны Министерства труда и пенсионного обеспечения при оформлении выплаты в связи с инвалидностью.

После сбора всех необходимых сведений, включая при необходимости проведения собеседования с заявителем, сотрудник Министерства труда и пенсионного обеспечения рассматривает обращение и принимает реше- ние либо о назначении выплаты, либо об отказе в ее назначении.

В случае несогласия заявителя с принятым решением предусмотрена возможность пересмотра дела в обязательном досудебном административном порядке. При неудовлетворительных результатах обжалования в административном порядке защита нарушенных прав лица, обратившегося за получением выплаты в связи с инвалидностью, осуществляется судом.

Интересно отметить, что при рассмотрении обращения вместо формального диагноза прежде всего исследуется индивидуальная возможность лица осуществлять каждодневную деятельность и оценивается общее влияние состояния здоровья и соответствующих нарушений на функциональные способности.

Таким образом, индивидуальный платеж в связи с инвалидностью – это не пособие по инвалидности, а специальная выплата на возмещение дополнительных ежедневных (бытовых) расходов лица, вызванных длительным ухудшением здоровья, которое существует наряду с иными мерами социальной поддержки, оказываемыми Национальной службой здравоохранения (National Health Service) или местными органами власти.

Например, согласно Приложению 1 к Инструкции об индивидуальном платеже при принятии решения о назначении выплаты в связи с инвалидностью необходимо оценить десять факторов, связанных с ежедневной деятельностью заявителя, и два – с мобильностью.

К числу первых относятся приготовление и прием пищи, необходимость следить за состоянием здоровья, умывание и купание, отправление естественных потребностей, одевание и раздевание, речь, чтение, общение, возможность принятия финансовых решений. Ко вторым относятся возможность самостоятельного передвижения, а также планирование и осуществление дальних поездок.

Каждый вид активности содержит ряд дескрипторов, которые характеризуют уровень затруднений в осуществлении соответствующей деятельности. Таким образом, проводящий проверку поступившего обращения работник здравоохранения определяет подхо- дящий дескриптор, а сотрудник Министерства труда и пенсионного обеспечения устанавливает соответствие выбранного дескриптора представленным доказательствам. При этом каждому дескриптору присвоен определенный балл, а подсчет совокупного балла по всем видам активности позволяет принять решение о назначении выплаты и ее размере – базовом (8 баллов) или повышенном (12 баллов) для каждого из компонентов (передвижение и жизнедеятельность).

Специальные правила предусмотрены в случае обращения для получения индивидуального платежа смертельно больных пациентов (ст. 21 Инструкции об индивидуальном платеже в связи с инвалидностью). К таковым относятся лица, страдающие прогрессирующим заболеванием, смерть от которого предположительно может наступить в течение шести месяцев. В таком случае заявителю необходимо представить справку формы DS1500, выданную лечащим врачом. При подтверждении факта смертельного заболевания заявителю автоматически назначается повышенный размер платежа по компоненту «ежедневная деятельность», в то же время размер платежа по компоненту «мобильность» подлежит оценке на общих основаниях.

Еженедельный размер платежа, установленный ст. 24 Инструкции об индивидуальном платеже в связи с инвалидностью, рассчитывается по каждому компоненту в отдельности.

Социальное предпринимательство

Многие вопросы социальной поддержки инвалидов можно решить не только за счет государственного бюджета, но и силами биз-нес-сообщества. В настоящее время во многих странах мира распространены идеи социального предпринимательства, закрепленные законодательным образом и широко применяемые на практике.

При этом под социальным предпринимательством понимается социально ответственная деятельность субъектов предпринимательства, направленная на решение социальных проблем, в числе которых, например, обеспечение занятости инвалидов, пре- доставление востребованных социальных услуг и др. [3].

Анализируя опыт социального предпринимательства в странах англосаксонской правовой семьи, исследователи отмечают, что в Великобритании распространены публичные благотворительные корпорации или корпорации общественной пользы (Public-benefit corporation), а в США – низкодоходные компании или общества с ограниченной ответственностью с низкой прибылью (Low – Profit Limited Liability Company) [6].

Еще в 2006 г. в Великобритании при Кабинете министров был сформирован Отдел социального предпринимательства и финансов. Часто социальное предпринимательство рассматривается как инструмент снижения социальной напряженности в обществе. При этом в Великобритании легализована обязательная необходимость реинвестировании 2/3 прибыли от деятельности в решение социальных проблем, что следует учесть и в законодательном регулировании основных видов социально значимой предпринимательской деятельности в России [1].

Возникновение особой разновидности правовой модели социального предприятия было ознаменовано принятием закона «О регулировании деятельности компаний общественных интересов» (The Community Interest Company Regulations 2005 № 1788) [10].

В Великобритании основное внимание законодателя в этом случае уделяется повышению эффективности рыночных показателей работы социальных предприятий (около 50 % их дохода должно быть образовано в результате продажи товаров и услуг), это разновидность компании, основная цель которой – ведение коммерческой деятельности в интересах определенного сообщества. Социальное предприятие (community interest company) относится к некоммерческим организациям (not-for-profit), получение прибыли не является основной целью его деятельности [2].

Говоря о перспективах развития социального предпринимательства в России, необходимо исходить из принятых в российской правовой доктрине подходов и правового регулирования деятельности в данной сфере, учитывая позитивный зарубежный правовой опыт.

Заключение