Устойчивое развитие крупных городов в императивах стратегического планирования: актуализация подходов к оценке

DOI:

Цитирование. Богомолова И. В., Вишняков Д. А., Соловьева Т. В., 2019. Устойчивое развитие крупных городов в императивах стратегического планирования: актуализация подходов к оценке // Региональная экономика. Юг России. Т. 7, № 3. С. 73–82. DOI:

Постановка проблемы

На современном этапе развития экономики процессы разработки и реализации стратегий устойчивого развития территории выступают в качестве одного из основных инструментов регионального управления. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предполагает формирование стратегий развития городов и регионов, включающих в себя поиск слабых сторон и вариантов их корректировки в обязательном порядке, на основании долгосрочных планов, а также позволяет сделать территории административных образований более конкурентоспособными, развивая социальные и производственные сферы, повышая качество жизни населения [Федеральный закон № 172-ФЗ, 2014].

Разработка стратегии социально-экономического развития возможна только на основе системного подхода к городу как сложному социально-экономическому организму. Описание социально-экономических предпосылок его развития должно состоять из совокупности показате- лей, характеризующих реально достигнутый уровень развития в основных сферах городской жизни, в сопоставлении с прогрессивными индикаторами долгосрочного развития, со средними показателями по региону, средними показателями других крупных городов. С позиций научного подхода развитие и реализация экономической стратегии должны базироваться на качественной и количественной оценке устойчивого развития, динамике данного показателя по времени. Указом Президента РФ от № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» предусмотрено измерение уровня устойчивого развития России на основе перечня критериев, что делает актуальным исследование методических подходов к измерению данного показателя применительно к крупному городу [Указ Президента РФ № 536, 2009].

Состояние разработанности проблемы

В Российской Федерации по состоянию на 01.01.2019 практически 2/3 населения составляют жители городов и населенных пунктов. Согласно данным статистики, представленным в таблице 1, за последние 100 лет численность городского населения увеличилась с 15,7 до 109 млн человек, или с 17 до 74 % [Население России, 2019].

Подобная статистика наблюдается на территории Волгоградской области, где проживает 77,38 % городского населения, причем только за 2018 г. его численность возросла на 0,43 % [Население Волгоградской области, 2019].

Современный город – сложная социальноэкономическая система, нуждающаяся во всестороннем исследовании составных элементов и факторов развития с целью обеспечения непрерывного роста уровня и качества жизни. В рамках эффективной реализации Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [ФЗ № 172] актуальным представляется научное исследование территориального стратегического планирования городов и населенных пунктов, обеспечения их устойчивого развития с целью достижения высокого уровня и качества жизни населения.

В настоящее время активно ведется разработка Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2030 года. Авторские предложения по методике измерения уровня устойчивого развития городов не дублируют, а творчески дополняют и способствуют конкретизации мер по социально-экономическому развитию региона, включая города и населенные пункты.

Анализ литературы по данному вопросу свидетельствует об отсутствии объективных количественных параметров, позволяющих рассчиты- вать степень / уровень / индекс устойчивого развития административно-территориального образования [Богомолова, Машенцова, 2015; Ерофеев, 2007]. Это характерно как для России, так и для иных стран.

Выявлены более 30 методических подходов, с помощью которых можно оценить состояние устойчивого развития для территорий различного уровня [Ермаков, Ермаков, 2012; Мингалева, 2016]. Этой проблематикой занимаются специалисты Международной ассоциации городов и местных правительств [ICLEI, 2015] перечень показателей эколого-социально-экономического развития представлен в Справочной базе для европейских устойчивых городов Системе координат для европейских устойчивых городов [Reference Framework ... , 2015].

Сегодня многие ученые и международные организации профессионально исследуют возможность измерения качества жизни, а также состояния городской среды и инфраструктуры, как социальной, так и коммунальной. Среди российских ученых и специалистов последние 10 лет проявляется значительный интерес к исследованию и разработке различных методологических подходов к измерению качества жизни населения, уровню (индексу) устойчивого развития [Бобылев, 2011].

Понятие «устойчивое развитие городов» – это самостоятельный отдельный термин, обладающий своей специфичностью. Обеспечить устойчивое развитие городов представляется возможным с помощью разработки и реализации согласованной местным сообществом стратегии, ориентированной на обеспечение поступа-

Таблица 1

Динамика показателей урбанизации России, млн человек

Годы	Все население	В том числе		Доля городского населения, %
		городское	сельское
1913 (в современных границах РФ)	89,9	15,7	74,2	17
1940	110,1	37,9	72,2	34
1959	117,5	61,6	55,9	52
1979	137,6	95,4	42,2	69
1989	147,4	108,4	39,0	74
1991	148,5	109,8	38,7	74
1993	148,7	108,9	39,8	73
1996	148,0	108,1	39,9	73
2015	146,54	108,64	37,9	74,14
2016	146,38	108,65	37,73	74,22
2018	146,78	109,02	37,76	74,27

Примечание. Составлено авторами по: [Население России, 2019].

тельного роста уровня и качества жизни нынешних и будущих поколений граждан при динамическом равновесии эколого-социально-экономической системы.

В условиях постиндустриализации устойчивое развитие городов – это системный и комплексный процесс, способствующий улучшению условий и качества жизни населения, равнозначности и равновеликости ставных элементов эколого-социально-экономической сферы, достижению уровня такого развития, которое обретается рациональным использованием всего городского ресурсного потенциала, включая человеческий капитал, географические особенности, градостроительные традиции территории.

Обновление экономического пространства любого города сопряжено с целым комплексом взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем, решение которых невозможно без учета новых социально-экономических тенденций, закономерностей и противоречий функционирования современного российского общества, трансформации общественных потребностей, процессов кластеризации и переориентации стратегий развития на активизацию территориальной конкуренции городов.

Оценка практического опыта измерения состояния устойчивого развития российских городов

Тема устойчивого развития территорий в настоящее время превратилась в общенаучную. Она исследуется учеными различных специальностей и научных школ, проживающих в разных странах и континентах. Стремительные темпы развития урбанизации актуализируют и расширяют научную и практическую значимость раскрытия понятия «устойчивый город». Основные условия обеспечения устойчивого развития городов обозначены целью № 11, сформулированной на Саммите ООН (сентябрь 2015 г.): «Обеспечить инклюзивность, безопасность, жизнестойкость и устойчивость городов и населенных пунктов» [Организация объединенных наций, 2015].

Анализ практических исследований российских ученых и специалистов позволил установить, что существующие методики расчетов состояния городов и регионов Российской Федерации имеют различные цели и оценивают только отдельные сферы в рамках устойчивого развития [Богомолова, Машенцова, 2015]. Экологический рейтинг городов России, составляемый Мини- стерством природных ресурсов РФ, охватывает только вопросы экологии [Экологический рейтинг городов РФ, 2013]; рейтинг социально-экономического положения субъектов РФ, формируемый агентством «РИА Рейтинг», оценивает положение в регионах, охватывая преимущественно только экономические показатели, и может быть применим только к ним [Рейтинг социально-экономического положения ... , 2019]. Интегральный рейтинг ста крупнейших городов России, создаваемый институтом территориального планирования «Урбаника» совместно с Союзом архитекторов России, делает основной акцент на строительство и сферу ЖКХ [Интегральный рейтинг ... , 2014].

Данная проблема остается в поле зрения Правительства и Президента РФ, что отражено в Постановлении Правительства РФ № 1317 [Постановление Правительства РФ № 1317, 2012], предусматривающем проведение мониторинга деятельности органов власти городов, а также оценку их эффективности. Основным достижением этого нормативно-правового акта является научный подход в выделении показателей проведения анализа, а также оценка населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления.

Прогрессивным новшеством можно считать введение в расчет показателя уровня работы руководителей, получаемого путем опроса населения, так как это позволяет нивелировать возможные погрешности в расчетах статистических показателей. Вычисление результатов интегральной оценки эффективности деятельности административно-территориальных органов власти проводится по формуле:

( Ип1 + Ип2 ++ Ип n ) _ ,

K = 0,8 х + 0,2 х Ип с, (1) n где Ипn – интегральное значение индекса расчетного показателя эффективности деятельности административно-территориальных органов власти; Ипc – интегральное значение индекса расчетного показателя – оценки населением деятельности административнотерриториальных органов власти.

Как видно из формулы (1), коэффициент 0,2 – это весомость интегрального значения индекса расчетного показателя оценки населением деятельности административно-территориальных органов власти. В качестве критериев разработчики указанного выше Постановления РФ выделяют удовлетворенность населения следующими сферами в муниципальном образовании (в % от числа опрошенных): организацией транспортного обслуживания; качеством автомобильных дорог; жилищно-коммунальными услугами: уровнем организации теплоснабжения (снабжения населения топливом), водоснабжения (водоотведения), электроснабжения, газоснабжения [Постановление Правительства РФ № 1317, 2012]. Все три выделенные показателя не могут дать целостную объективную характеристику эффективности работы руководителей органов местного самоуправления, так как город и орган муниципального самоуправления – далеко не идентичные понятия. Данные критерии всего лишь частично оценивают работу структурных подразделений городского хозяйства и жилищно-хозяйственного комплекса.

Достаточно сомнительно выглядит методика сбора информации у населения с применением IT-технологий. Опрос носит обезличенный характер и допускает двойное (тройное и т. д.) вхождение в систему (на сайт или его страницу в информационно-телекоммуникационной сети Интернет). Доведение информации о проведении опроса предусмотрено через баннеры (графические изображения или краткая информация о проводимом опросе), представляющие собой ссылки с адресом, где проводится опрос.

Необходимо отметить, что современный взгляд на оценку эффективности работы органов местного самоуправления и степень достижения уровня устойчивого развития должен включать все основные сферы жизнедеятельности города, полномочия на которые предусматриваются федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон № 131-ФЗ, 2003].

Моделирование оценки состояния устойчивого развития российских городов

Учитывая высокую степень погрешности, а также возможность нивелировать результатами расчета эффективности работы руководителей органов местного самоуправления, вызванную, кроме того, различиями в численности населения, географическим расположением и иными существенными характеристиками, предлагается авторская модель измерения уровня устойчивого развития города.

Последний представляет собой – это показатель многоплановой работы городских властей, их взаимодействие с бизнесом и обществом. Целесообразно проводить подобные расчеты в зависимости от принятой классификации городов, например, городов-миллионников. В настоящее время в России 15 городов имеют численность свыше 1 млн человек, причем г. Москва и Санкт-Петербург считаются городами-мультимиллионерами и, учитывая их статус как субъектов Российской Федерации, в сравнительных расчетах показателей социально-экономического развития их учитывают не всегда.

Методика определения уровня устойчивого развития городов предполагает выделение основных сфер, влияющих на эколого-социально-экономическое развитие города, а также размер измерения баллов. Традиционно россиянами принято измерять то или иное состояние 4 оценками: отличное, хорошее, удовлетворительное и неудовлетворительное. Именно это повлияло на количественный выбор оценок.

ЭТАП 1. Ввод названия анализируемых городов .

ЭТАП 2. Ввод перечня анализируемых сфер и отраслей города (может варьироваться).

В отношении городов-миллионников, имеющих схожую структуру городского хозяйства и управления предлагается выделить идентичный перечень сфер и областей хозяйствования, что позволит проводить сравнение этих городов и исследовать их динамику во времени.

ЭТАП 3. Поочередный ввод значений сравниваемых показателей (повторяется для всех городов).

Для расчета уровня устойчивого развития крупного города предлагается разработать общие критерии оценки развития города по категориям, учитывающим уровень устойчивого развития по традиционным для россиян оценкам: О – отличное, Х – Хорошее, У – удовлетворительное и Н – неудовлетворительное. Каждая из них имеет свою весомость: для О – [7–9); Х – [4–7); У – [2–4); Н – [1–2).

По этим характеристикам можно будет более полно оценить состояние территории, затрагивая различные аспекты, что позволит проводить сравнительный анализ между конкурирующими территориями.

ЭТАП 4. Ввод результатов оценки для показателей (отдельно по каждому показателю).

ЭТАП 5. Определение состояния для каждой из анализируемых сфер и отраслей города по результатам оценки .

Расчетные данные для наглядности рекомендуется размещать в табличной форме с учетом анализируемых сфер и численным значением весомости.

ЭТАП 6. Проверка показателя по условиям шкалы оценки на принадлежность к той или иной области состояния .

Действие этапа 5 повторяется по всем анализируемым сферам и отраслям поочередно для каждого города.

Если показатель больше 7, то это – «область отличного состояния», выводится «О (числовое значение от [7–9))»,

Если он меньше 7, то проводится следующая проверка.

Если показатель больше 4, но меньше 7, то это – «область хорошего состояния», выводится «Х (число от [4 до 7))»,

Если он меньше 4, то проводится следующая проверка.

Если показатель больше 2, но меньше 4, то это – «область удовлетворительного состояния», выводится «У (число от [2 до 4))»,

Если он меньше 2, то это – «область неудовлетворительного состояния», выводится «Н (число от [1 до 2))».

ЭТАП 8. Выведение результирующего результата по каждому из анализируемых городов .

По каждому анализируемому городу в отдельности проводится расчет уровня (индекса) устойчивого развития города ( I _УРг) (табл. 2) по ниже прилагаемой формуле с учетом допущений, изложенных на ЭТАПЕ 2:

I УР_г = ИБ Г + СС Г + К Г + С_Г + ПХД Г + АР Г , (2)

где ИБг – инвестиционно-бюджетная сфера города; ССг – социальная сфера города (образование, здравоохранение, социальная защита и т. д.); Кг – культура, спорт; Сг – сфера сервиса, торговли; ПХДг – производственно-хозяйственная деятельность хозяйствующих субъектов; АРг – административные ресурсы.

ЭТАП 9. Построение диаграммы состояния устойчивого развития города .

Проводится на основе полученных координат, которые соответствуют результаты полученных характеристик для каждого города

ЭТАП 10. Определение степени устойчивого развития.

Предлагается проводить ранжирование состояния устойчивого развития города в зависимости от набранных расчетным путем баллов, как это приведено в таблице 3.

Апробация методики измерения уровня (индекса) устойчивого развития крупного города

Апробирование методики измерения уровня (индекса) устойчивого развития города было проведено путем социологического исследования 03.10.2014 и 04.10.2018, в котором в качестве экспертов приняли участие горожане соответственно 83 и 89 человек, присутствующие на публичных слушаниях по вопросу обсуждения прогноза социально-экономического развития Волгограда на 3-летний период. В таблице 3 представлены итоговые результаты оценки уровня развития города в разрезе сфер (областей) хозяйствования и категориям (этап 3).

На основании полученных ответов авторами предварительно был рассчитан уровень состояния устойчивости г. Волгограда по итогам 2014 и 2018 гг., как она ощущается жителями.

Итоговые балльные оценки состояния показателей устойчивого развития Волгограда обобщены и представлены в таблице 4.

После переноса данных на диаграмму, характеризующую уровень устойчивого развития города с расчетными значениями I _ур, равными соответственно 26,6 и 27,5, становится очевидным, что Волгоград находится в стадии переходного периода. В течение анализируемого периода произошло улучшение уровня городского развития на 1,1 балла за счет снижения показателей

Таблица 2

Характеристика уровня устойчивого развития крупного города по величине Iур

Значение I ур	Степень устойчивого развития крупного города
От 6 до 18 баллов	Кризисное состояние. Стагнация
От 19 до 41 балла	Промежуточное положение.
От 42 до 54 баллов	Устойчивое развитие

Примечание. Составлено авторами.

практически во всех сферах, среди которых наиболее значимыми выступают культура и спорт, затем инвестиционно-бюджетная сфера и на третьем месте – торговля и сервис.

Данный вывод представляется логичным, так как Волгоград в 2018 г. стал участником Чемпионата мира по футболу 2018 г., что в значительной мере способствовало решению городс-

Таблица 3

Итоговые значения для проведения оценки уровня развития города

Сферы и отрасли города	Интервалы шкалы оценки по анализируемым годам
	О [7–9)		Х [4–7)		У [2–4)		Н [1–2)
	2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018
Инвестиционно-бюджетная сфера			4,5	4,8
Социальная сфера			4,95	4,2
Культура, спорт		7,2	5,55
Сервис и торговля			4,85	4,7
Производственнохозяйственная деятельность					3,75	3,5
Административные ресурсы					3,0	3,1

Примечание. Составлено авторами на основе социологического опроса.

Таблица 4

Итоговые балльные оценки состояния показателей устойчивого развития г. Волгограда

Наименование сфер и отраслей города	Баллы
	2014 г.	2018 г.
Инвестиционно-бюджетная сфера	4,5	4,8
Социальная сфера	4,95	4,2
Культура, спорт	5,55	7,2
Сервис, торговля	4,85	4,7
Производственно-хозяйственная деятельность	3,75	3,5
Административные ресурсы	3,0	3,1
Сумма баллов	26,6	27,5
I ур	Промежуточное положение

Примечание. Составлено авторами по данным социологического опроса.

Рисунок. Диаграмма состояния устойчивого развития Волгограда в 2014 и 2018 гг. по ощущениям жителей Примечание. Составлено авторами по данным социологического опроса.

ких проблем в области культуры, спорта и иных сопутствующих отраслях. На диаграмме схематично отмечены значения результатов уровня устойчивого развития города.

Наиболее значимый показатель «Культура, спорт» находится в пределах переходного состояния, а «Производственно-хозяйственная деятельность» и «Административные ресурсы» (2018 г.) относятся к кризисному состоянию. Именно на развитие этих двух направлений стоит обратить внимание при формировании и дальнейшей реализации стратегии развития.

Заключение

Основной целевой установкой стратегии региона является повышение уровня и качества жизни населения в городах и населенных пунктах. В результате четкого соблюдения принципов и этапов стратегического планирования реализация стратегии позволит в конечном итоге достичь стабилизации экономической и социальной обстановки в регионе, формирования предпосылок и условий для устойчивого развития хозяйственного комплекса, сохранения производственного и кадрового потенциала, создания основ экономики рыночного типа, сочетающей предпринимательскую деятельность с государственным регулированием.

Практическое использование разработанного авторского подхода к измерению степени устойчивого развития городов различной классификации способно обеспечить выявление, активизацию и последующую реализацию внутреннего и внешнего потенциалов, апробацию результатов реализации стратегии в практике государственного и муниципального управления на территории Волгоградской области и других областей.

Привязка общетеоретических вопросов территориального развития к практике функционирования городов позволит выделить особенности и общие черты их развития, возможность регулярного измерения уровня устойчивого развития будет способствовать достижению высокого уровня и качества жизни населения.

Применение предложенной методики позволяет: выявить эволюционные изменения и уточнить сущность понятия устойчивое развитие городов с позиций региональной экономики применительно к городам одной классификации; определить инфраструктурные особенности и современные тенденции развития городов различной классификации как открытых социально-экономи- ческих систем; провести сравнительный анализ существующих методик и методов оценки устойчивого развития городов, реализуемых в России и за рубежом, а также отметить возможность количественного измерения устойчивого развития городов и методику его оценки; сформировать методологические основы территориального индикативного планирования устойчивого развития городов различной классификации; апробировать результаты исследования в практике государственного и муниципального управления.

Развитие инновационных методологических подходов обеспечения устойчивого развития территорий российских городов с учетом их классификационных особенностей в эпоху постиндустриализации в стратегиях социально-экономического развития территорий, планах, программах, а также авторского подхода к оценке уровня устойчивого развития городов, поспособствует наиболее эффективному расходованию финансовых и трудовых ресурсов для достижения главной цели жизнедеятельности городов – высокого уровня и качества жизни населения. Учитывая отсутствие необходимости разрабатывать и актуализировать методику расчета применительно к конкретному городу (городов других регионов), достигается экономия трудозатрат и бюджетных средств, что обеспечивает бюджетный эффект в размере не менее 750 тыс. рублей применительно к каждому городу-стратегу, что было на основе аналогичных исследований подсчитано специалистами Администрации Волгограда.