Устойчивое сельское развитие: отечественный опыт и зарубежные подходы

В Российской Федерации в 2008-2012 гг. государственная поддержка развития сельских территорий осуществлялась в рамках реализации «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.»

Одной из целей Госпрограммы является «устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения». Для достижения этой цели в 2003 г. была принята федеральная целевая программа (ФЦП) «Социальное развитие села до 2013 года», которая позже вошла в состав Госпрограммы.

В 2012 г. на ФЦП «Социальное развитие села» из федерального бюджета было направлено 10 млрд. руб., которые были распределены по следующим направлениям: улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов – 6,1 млрд. руб. (61%); развитие газификации – 1,4 млрд. руб. (14%); развитие водоснабжения – 1,6 млрд. руб. (16%); прочие мероприятия (развитие сети общеобразовательных учреждений, медицинских учреждений, культурных и спортивных центров) – 920 млн. руб. (9%) [1].

Участие субъектов Российской Федерации в ФЦП «Социальное развитие села» осуществлялось на основе принципа софинансирования, поэтому степень вовлеченности в мероприятия программы отдельных регионов была различной.

Следует также учитывать и то, что в общем объеме финансирования почти половина - это внебюджетные источники (собственные средства граждан и предприятий). Таким образом, государственная поддержка ФЦП в среднем по стране составляет около 700 руб. на одного сельского жителя в год [2].

Кроме вышеперечисленных мероприятий, финансировались также мероприятия по комплексной компактной застройке и благоустройству сельских поселений (всего инвестировано около 3 млрд. руб.), открытию культурно-досуговых, спортивных и информационно-консультационных центров, прокладке линий электропередач, развитию сети бытового и производственного обслуживания [1]. Однако эти мероприятия носили фрагментарный характер, и поэтому имели лишь местное значение, мало повлияв на ситуацию на селе в масштабе региона или страны в целом.

Таким образом, в целом ФЦП «Социальное развитие села» в 2008-2012 гг. действовала успешно в нескольких направлениях (в первую очередь, в финансировании строительства и покупки жилья в сельской местности, а также в газификации и улучшении водоснабжения). Другие направления в рамках ФЦП были реализованы недостаточно для того, чтобы радикально улучшить ситуацию с социальной инфраструктурой на селе.

В странах Европейского союза политика сельского развития является частью единой сельскохозяйственной политики. Приоритеты и направления этой политики изменяются каждые семь лет. В 2013 г. истекает очередной семилетний период и, соответственно, ожидается смена курса. До настоящего времени акцентами политики сельского развития были адаптация отрасли и территорий к изменению агарных структур и экология.

За прошедшие десятилетия структура аграрного сектора претерпела существенные изменения. Эти перемены привели не только к ликвидации одних и к увеличению или специализации других предприятий, но и к специализации отдельных регионов на производстве той или иной сельскохозяйственной продукции. Причем события развивались, таким образом, вопреки единой сельскохозяйственной политики, направленной в целом на защиту аграрного сектора, важными детерминантами структурных преобразований являются не только технический прогресс, но и повсеместные изменения структуры потребления, наличия ресурсов, возможностей торговли и правовых рамочных условий. Эти факторы требует постоянной адаптации сельскохозяйственных предприятий к новым условиям. Поэтому центральными задачами европейского сельского хозяйства становятся конкурентоспособность и интеграция в международные аграрные рынки [3].

Технический прогресс и структурные изменения в аграрном секторе стран Европейского союза обеспечили потребителей дешевыми и в то же время высококачественными продуктами питания. Теперь фокус внимания общественности переместился на качество продукта и его обработки, при этом определенная часть населения критически относится к тем или иным явлениям в современном сельском хозяйстве. Критике подвергаются, например, вредные выбросы, присущие сельхозпроизводству (соединения азота), оскудение биологического многообразия сельскохозяйственного ландшафта, недостаточное внимание к защите животных в животноводстве (например, заболевания скота), а также нежелательные изменения ландшафта.

Аграрный сектор стран Европейского союза тесно интегрирован в мировую экономику. Поэтому внимание уделяется общемировой дискуссии по вопросам глобального ограничения выбросов «парниковых» газов. По мнению ученых ГНУ ВИАПИ им. А.А. Никонова Россельхозакадемии, изменение цен на энергоносители, внедрение возобновляемых источников энергии, автоматизация производственных процессов и развитие биотехнологии также окажут существенное влияние на будущие рамочные условия существования аграрного сектора [2].

В сложившейся ситуации политики ЕС считают, что важно подходить к аграрной политике не как к политике протекционизма внутренних рынков и распределения средств, а как к политике, направленной на повышение конкурентоспособности сельского хозяйства, с целью интеграции в более широкие политические сферы, такие как охрана природы, сохранение климата, энергетика, развитие технологий, защита животных, защита прав потребителей, решение мировой продовольственной проблемы и развитие сельских территорий.

С большой вероятностью новые приоритеты единой сельскохозяйственной политики будут следующими:

• -    эффективное обеспечение высококачественными и безопасными продуктами питания и сырьем;

• -    повышение конкурентоспособности отечественного аграрного и продовольственного сектора;

• -    охрана ресурсов, производство общественно значимой продукции , развитие сельских территорий.

В ЕС имеется множество сельских регионов, которые весьма успешно развивались в последние десятилетия и практически не нуждаются в особой поддержке. В то же время во всех странах ЕС есть такие сельские регионы, экономические и социальные перспективы которых вызывают большие опасения.

Для проблемных сельских регионов Европы характерны низкая рождаемость и отток населения, особенно молодых людей, причем, нередко имеющих высокую профессиональную квалификацию. Негативные демографические изменения ведут к еще большему обострению социальноэкономической ситуации в этих регионах. Получается замкнутый круг: падение региональной экономики ведет к ухудшению условий жизни и способствует увеличению оттока рабочей силы, а это со своей стороны еще больше усугубляет положение местной экономики . Поэтому переломить сложившуюся тенденцию чрезвычайно трудно.

Основные направления единой сельскохозяйственной политики ЕС делятся на три блока. Второй (на наш взгляд, основной) блок единой сельскохозяйственной политики является основным политическим инструментом, напрямую направленным на поддержку развития сельских территорий. Конечно, существуют другие политические меры, способствующие сельскому развитию, и даже более масштабные, чем данный блок единой сельскохозяйственной политики. Однако эксперты отмечают отсутствие общей скоординированной стратегии развития сельских территорий.

Тот факт, что второй блок единой сельскохозяйственной политики в сегодняшнем виде обозначается как политика по развитию сельских территорий, вводит в заблуждение, поскольку содержащиеся в нем политические меры направлены фактически только на один единственный сектор экономики - сельское хозяйство. В настоящее время во втором блоке предусмотрены меры по специфической поддержке конкурентоспособности сельскохозяйственного и продовольственного сектора (структурная политика в области сельского хозяйства - это сегмент 1 программы по развитию сельских территорий), меры по поддержке производства общественно значимых товаров, в частности по защите окружающей среды и ресурсов (политика, направленная на экологическое ведение сельскохозяйственной деятельности, сегмент 2), а также регионально ориентированные выходящие за пределы аграрного сектора меры по развитию сельских территорий (политика по развитию собственно сельских территорий, сегмент 3) (рис. 1).

Единая сельскохозяйственная политика поддержки развития сельских территорий

__L структурная политика в области сельского хозяйства

политика, направленная на экологическое ведение сельскохозяйственной деятельности

_J_____

политика по развитию собственно сельских территорий

Рисунок 1 – Сегменты единой политики сельского развития ЕС

В отношении первого сегмента (структурная политика в области сельского хозяйства) следует констатировать, что такая политика актуальна в ограниченные промежутки времени для адаптации в особых переходных условиях. Вместо стимулирования инвестиций отдельных предприятий следует оказывать поддержку инновациям. Меры по внедрению инноваций следовало бы планировать на уровне стран-членов ЕС. Выбор предприятий для участия в программе поддержки следует проводить с точки зрения ожидаемого распространения инноваций, а, не исходя из того, как будет развиваться предприятие потенциального участника программы. В связи с этим данная мера является мерой не политики развития сельских территорий, а мерой видоизмененной структурной политики в данном секторе.

А вот меры по землеустройству сохраняют свою актуальность и их, по мнению экспертов [2], следует и далее включать в набор вариантов поддержки развития сельских территорий.

Второй сегмент - меры по поддержке производства общественно значимых благ и услуг в рамках охраны окружающей среды и ресурсов – ориентирован на долгосрочные государственные задачи. Они связаны с предотвращением, насколько это возможно, и адаптацией к изменениям климата и сохранению биологического разнообразия, что свидетельствует о том, что проблематика данного сегмента лишь отчасти может быть решена с помощью существующих мер второго блока единой сельскохозяйственной политики.

Отчасти здесь необходимы новые подходы, согласованные на международном уровне, с тем чтобы политическое решение, на основе которого федеральные земли будут выбирать наиболее привлекательные для них меры из широкого набора предложений , не привело к выработке концепции, направленной только на разрешение проблемы биологического многообразия или защиты климата, поскольку в этих случаях возникает дублирование, и такие меры не могут обозначаться и планироваться как меры, направленные на развитие сельских территорий. Фактически здесь речь идет об экологических мерах. Причем органы, принимающие решения, должны выяснить, каким образом в рамках ограниченного бюджета можно получить как можно большее количество «общественных благ» и достичь поставленных целей по защите окружающей среды. Компенсационные надбавки в настоящее время также являются важным финансовым инструментом в данном секторе. Эти меры необходимы для сохранения за некоторыми депрессивными регионами возможности продолжения или возобновления сельскохозяйственной деятельности.

Общественное значение третьего сегмента (собственно политика развития сельских территорий) в будущем, по всей видимости, будет возрастать. Однако одного сохранения существующих политических структур и наращивания финансовой поддержки будет недостаточно для развития проблемных сельских регионов.

По мнению экспертов, чтобы сформировать полноценную политику в отношении проблемных сельских регионов, следует изменить базовую структуру политических мер.

Необходимо предусмотреть возможность направления средств на развитие отдельных территорий и обеспечить гибкий подход к использованию средств, с тем, чтобы можно было наилучшим образом устранять те или иные дефициты. Такой подход лишь отчасти возможен в рамках действующего постановления о поддержке развития сельских территорий Европейским фондом сельского хозяйства ELER. А в Германии ситуация усугубляется еще и тем, что мало кто использует уже существующие возможности по целевому направлению средств на проблемные регионы и межотраслевое взаимодействие мер поддержки.

Еще одним препятствием для осуществления эффективной политики развития сельских территорий является недостаточная скоординированность разных уровней. Политики и органы на уровне ЕС, центрального правительства, федеральных земель и муниципалитетов участвуют в этом процессе одинаково активно, и на всех этих уровнях действуют различные ведомства (по региональной инфраструктуре, сельскому хозяйству, экономики, транспорту и т.п.). В конечном итоге такая конфигурация ведет к размыванию границ ответственности и несогласованности. Таким образом, ограничиваются возможности по разработке сквозных стратегий. В результате при отсутствии успеха каждый орган может занизить свою ответственность, а в сомнительных случаях попытаться переложить ее на представителей других уровней или других органов.

Ввиду столь серьезных проблем эксперты Министерства сельского хозяйства Германии еще в 2006 г. сформулировали новые задачи для трансформации политики сельского развития, а именно:

• –    ликвидация межуровневой нескоордированности и усиление децентрализованных структур, принимающих решения и имеющих полномочия на перераспределение финансовых средств в пользу нижних уровней;

• –    необходимость на уровне федеральных земель Германии разрабатывать последовательные и поддающиеся контролю концепции регионального развития, носящие межотраслевой характер;

• –    учет потребностей сельского развития в межрегиональных компенсациях;

• –    оставление за ЕС права принимать решения и выделять финансовые средства только для решения глобальных или наднациональных проблем (например, согласованная реализация программ, антимонопольные функции, политика в области защиты климата, программа NATURA 2000);

• –    фокусирование задач федерального правительства на финансовых компенсациях, на мониторинге развития сельских территорий и на определенных аналитических функциях;

• –    завершение программы по улучшению структуры сельского хозяйства и защите побережья (GAK) и региональной поддержки экономики (GRW);

  – создание программы поддержки проектов регионального развития со стороны федерального правительства, в рамках которой средства должны выделяться на основе следующих критериев: достижение согласованности реализации различных мер в пределах соответствующих федеральных земель и качество предлагаемых региональных проектов.

Третий сегмент единой сельскохозяйственной политики в настоящее время вряд ли способен внести решающий вклад в преодоление серьезных проблем в развитии депрессивных сельских регионов. В Германии существуют политические круги, которые считают, что прямые выплаты дают еще более мощные импульсы для экономической консолидации сельских регионов, в частности потому, что получателями этих средств становятся предприниматели, которые уже давно обосновались в сельских регионах и хорошо знают местные условия. Такое субсидирование доходов, по их мнению, может привести к более успешным инвестициям и, следовательно, к созданию постоянных рабочих мест, чем в рамках многих проектов второго блока единой сельскохозяйственной политики. Кроме этого, на административные затраты на управление большим количеством относительно небольших проектов второго блока уходят большие средства, что связывает ресурсы, которые можно было бы с большей продуктивностью использовать для развития второго блока.

Но другие эксперты не поддерживают эту точку зрения. Они считают, что целенаправленные, учитывающие специфику регионов меры по поддержке экономики в депрессивных регионах были бы более эффективны. В первую очередь потому, что:

• –    проблемные сельские регионы не являются основной целью прямых выплат, они равномерно распределяются во всем сельским (и городским) регионам, и получается, что они недополучают средств на развитие;

• –    большинство предприятий и в проблемных сельских регионах работают в сельскохозяйственном секторе;

• –    прямые выплаты все в большей мере достаются собственникам земли, многие из которых проживают за пределами сельских регионов;

• –    уровень жизни в проблемных регионах зависит не только от сохранения или создания новых рабочих мест, но и от технической и социальной инфраструктуры, и вряд ли прямые выплаты могут способствовать их развитию.

В этой связи политические меры в рамках лишь одного сектора экономики не пригодны для последовательного решения проблем сельских регионов. Следует разрабатывать стратегии, ориентированные на конкретные территории и проблемы. Необходимо сформировать новую структуру ответственности за решение этих проблем. Для этого, по мнению Совета, следует разработать новую концепцию политики, направленной на развитие сельских территорий.

Новые доминанты единой сельскохозяйственной политики в контексте Германии сформулированы следующим образом:

• –    достижение полного, разнообразного и устойчивого использования земельных ресурсов, которое осуществляют крупные производители товарной продукции сельского хозяйства и наравне с ними крестьянские и семейные хозяйства, являющиеся хранителями традиций и крестьянской и национальной культуры;

• –    повышение значимости сохранения окружающей среды (услуги по охране окружающей среды), как в традиционном, так и в экологическом сельском хозяйстве, а также усиления принципа «деньги общества на общественно значимые услуги»;

• –    повышение конкурентоспособности сельского хозяйства в цепочке создания стоимости;

• –    обеспечение повышения ответственности общества за сохранение жизнеспособности сельских территорий, сохранение их экономического потенциала;

• –    повышение ответственности общества за специфические регионы с менее благоприятными условиями для ведения хозяйства в рыночных условиях и поддержка в них форм производства, значимых для общества в целом [4].

Изучение зарубежного опыта оценки государственных программ в области сельского развития на примере стран Евросоюза показало смещение акцентов и приоритетов в сторону экологии, маркетинга местной продукции, локального развития и инновационного развития в этих странах по сравнению с приоритетами отечественной политики сельского развития. Однако проблемы весьма схожи – это нескоординированность действий как по горизонтали между различными ведомствами, так и по вертикали между различными уровнями управления. Особое внимание уделяется развитию депрессивных территорий и повышению ответственности всего общества за сохранение экономического потенциала села, сохранению обжитых сельских территорий, национальной крестьянской культуры, поддержке регионально значимых продуктов в условиях мировой конкуренции, восстановлению и поддержанию биоразнообразия.