Утверждение кооперативного федерализма в США (судебно-правовой аспект)

Проблема повышения эффективности федеративных отношений в современной России, особенно при координации властных полномочий федерации и ее субъектов, имеет исключительно важное значе-этим особую актуальность приобретает изучение зарубежного опыта разграничения компетенций между федерацией и ее субъектами. Американский федерализм является традиционно значимым объектом изучения российской науки. История федерализма США предоставляет примеры как неэффективного распределения полномочий и дезинтеграции, так и взвешенного разграничения компетенции, которое служит объективным интересам общества, создает условия быстрого роста национального благосостояния. Важнейшую роль при этом играет судебный федерализм как судебно-правовое регулирование отношений между федерацией и ее субъектами1

Вплоть до начала XX в. федерализм в США сохранял преимущественно дуалистический характер, сформировавшийся в первой половине XIX в. в условиях минимального государственного вмешательства в экономику. Федеральное правительство, ограниченное в ресурсах и размерах, реализовывало преимущественно внешнеполитические функции. Его внутриэкономическая деятельность была сведена к участию в программах «внутренних улучшений», то есть в строительстве каналов и дорог с целью развития инфраструктуры внутреннего рынка. Федеральные органы не

СИДОРОВ Олег Алексеевич, старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета.

вмешивались в сферы общественных отношений, традиционно контролируемые штатами.

В начале XX в. произошло коренное реформирование американского федерализма: на смену дуалистической пришла новая модель, получившая наименование кооперативного федерализма. На основании фактов активизации регулирующей деятельности федеральных органов (антитрестовское, трудовое законодательство) ряд исследователей истории США сделали вывод о том, что федерализм начала XX в. утратил дуалистический характер2. На наш взгляд, данный вывод является не вполне обоснованным.

Представляется, что утверждение кооперативного федерализма состоялось в 30-е — первой половине 40-х гг. XX в. и было связано с чрезвычайным расширением функций федерального центра в период Нового курса Ф. Рузвельта. В развитии федерализма в этот период господствовали четыре основные тенденции: во-первых, активизация и интенсивная централизация регулирования социально-экономических отношений; во-вторых, укрепление финансовой базы и численный рост федерального аппарата государственной власти; в-третьих, утверждение качественно новых принципов взаимоотношений федерального центра и регионов — кооперации и согласования интересов; в-четвертых, закрепление данных изменений в судебно-правовых доктринах. Вышеперечисленные новации в развитии федерализма тесно переплетались и обуславливали друг друга.

В соответствии с теорией сочетания интересов, выдвинутой Ф. Рузвельтом, именно общенациональное правительство может обеспечить эффективное сотрудничество с бизнесом и разнообразными социальными группами с целью стабилизации экономики и обеспечения благосостояния населения. На практике это выразилось в чрезвычайной активизации федерального регулирования социально-экономических отношений. На всем протяжении Нового курса Конгресс США интенсивно использовал свои полномочия для обоснования федеральной экспансии. При этом особенно часто применялось право регулировать торговлю между штатами, а также финансовый блок полномочий3. Федеральный контроль с их помощью был установлен над промышленным и сельскохозяйственным производством, тру- довыми отношениями и сферой социального обеспечения. Более того, 31 социально-экономический федеральный закон, принятый в период с 1932 по 1939 г., содержал прямые оговорки о превосходстве, не допускающие конкурентное регулирование штатов4.

Важным аспектом централизации регулирования стал значительный рост количества подзаконных нормативных актов, расширяющих сферу федерального регулирования. Этому способствовало количественное и качественное усиление системы федеральных органов исполнительной власти. С 1933 по 1939 г. были созданы 14 новых федеральных административных агентств (такое же количество, что и за весь предыдущий период истории США)5 К концу 30-х гг. XX в. федеральные агентства обеспечивали постоянный и жесткий контроль над реализацией актов Конгресса на местах и эффективно препятствовали нарушениям федеральной Конституции со стороны штатов.

Резко увеличились федеральные расходы: в середине 30-х гг. XX в. впервые в истории США федеральное правительство стало производить больше расходов на душу населения, чем штаты. Расширение функций федерального правительства, создание новых административных агентств привели к значительному увеличению числа служащих федеральных органов: с 600 тыс. в 1929 г. до 1 млн 100 тыс. в 1939 г.6

Важнейшей тенденцией в развитии федерализма, не имеющей аналогов в предшествующий период, стало объединение усилий федерации и штатов для решения комплексных социально-экономических проблем. Главным механизмом реализации принципов кооперации и взаимного согласования интересов двух уровней власти стали программы федеральной помощи штатам, в соответствии с которыми распределялись денежные субвенции (grants-in-aid). В период «первого Нового курса» (1933—1935 гг.) программы помощи были реализованы в следующих областях: распределение продовольствия нуждающимся, трудоустройство, строительство автодорог, борьба с чрезвычайными ситуациями, поддержка местного самоуправления. В период «второго Нового курса» (1935—1939 гг.) к ним прибавились новые программы: обеспечение благосостояния детей, охрана материнства, помощь престарелым, поддержка здраво-

Заказ № 1305

охранения, защита природы, государственное жилищное строительство. Число подобных программ к 1939 г. составляло 297. Общая сумма грантовых средств постоянно и стремительно возрастала: 193 млн дол. в 1933 г., 1,8 млрд в 1934 г., 2,3 млрд в 1935 г., 2,9 млрд дол. в 1939 г.8

Однако в рассматриваемый период принцип верховенства федерации не приобрел абсолютного характера. Штаты сохраняли власть над созданием корпораций, страховым бизнесом, строительством и эксплуатацией внутриштатных дорог, а в области социального обеспечения, здравоохранения и образования они установили паритет с федеральным правительством. По мнению Э. Корвина, «кооперативная концепция предполагает, что штаты и общенациональное правительство выступают как взаимодополняющие части единого государственного механизма»9. Практическое развитие федеративных отношений позволяет сделать заключение, что эти части не обладают равным весом. Представляется, что с 30-х гг. XX в. федеральный центр постепенно приобретал роль «старшего партнера» штатов в системе кооперативного федерализма.

Необходимость правового оформления кооперативного федерализма требовала радикального пересмотра судебных позиций (в первую очередь Верховного суда США10), ранее закреплявших принцип дуализма при толковании конституции. Наиболее показательна в этом отношении эволюция судебного толкования клаузулы Конституции США о праве Конгресса регулировать междуштатную торговлю. Линия судебных прецедентов XIX — первой четверти XX в., толкующих клаузулу о торговле, отражала сущность дуалистического федерализма. Суд конструировал толкование клаузулы так, чтобы она смогла, с одной стороны, оправдать все более активное федеральное регулирование социально-экономических отношений и соответствующее расширение компетенции федерации, с другой — максимально возможно защитить права штатов.

О достижении первой цели свидетельствует широкое толкование понятия «регулирование торговли между штатами». Под «торговлей» суд стал понимать перемещение любых видов товаров, услуг и лиц между штатами с коммерческими либо некоммерческими целями11. «Регулирова- ние» рассматривалось как возможность устанавливать правила не только с целью поощрения и развития, но и ограничения и даже запрещения отдельных видов торговли с целью ее же защиты12. Кроме того, суд резервировал за федеральными органами право регулирования любых объектов междуштатной торговли и подтверждал принцип приоритета федеральных актов в случае коллизии с актами штатов в данной области13.

Защита прав штатов выразилась в том, что суд регулярно запрещал распространение федерального контроля на производство и трудовые отношения, тем самым утверждая право штатов реализовывать собственные «полицейские полномочия» в этой области. При этом суд активно использовал дихотомию «прямое-косвенное воздействие на торговлю»: промышленное и сельскохозяйственное производство, связанные с ними трудовые отношения оказывают лишь косвенное воздействие на торговлю и по этой причине не подлежат федеральному регулированию14. Отметим также стремление суда к установлению четкой границы между внутри- и междуштатной торговлей с целью разграничения исключительной компетенции федерации и остаточной компетенции штатов15

Таким образом, судебное толкование клаузулы к 30-м гг. XX в. закрепляло «суверенитеты» федерации и штатов в отношении предметов их ведения. Полномочия штатов в сфере совместной компетенции имели конкурирующий характер. Одновременно такая позиция позволяла Верховному суду США укреплять свою роль толкователя Конституции и верховного арбитра в спорах между федерацией и штатами.

Утверждение кооперативного федерализма в рамках Нового курса происходило весьма радикально, нарушая устоявшийся баланс в отношениях между федерацией и штатами, требуя от суда немедленного пересмотра своих позиций в интересах исполнительной и законодательной ветвей власти. Эти обстоятельства во многом предопределили негативную позицию Верховного суда по отношению к Новому курсу. В 1935—1936 гг., руководствуясь формалистической теорией о «неизменности конституции», ссылаясь на недопустимость посягать на внутренние интересы штатов, суд объявил неконституционными большинство законов, составлявших основу Нового курса.

Однако уже в 1937 г. Верховный суд пересмотрел прежний подход. Резкая смена курса судебного федерализма была обусловлена несколькими причинами. Это в первую очередь неодобрение решений широкой общественностью, а также единство позиции законодательной и исполнительной властей по отношению к реформам16

Главным направлением изменений стала разработка правовых механизмов, позволяющих максимально расширять сферу исключительной компетенции федерации и оправдывать активное федеральное регулирование социально-экономических отношений. В решении по делу Стальной корпорации Джоунса и Лахлина (1937 г.)17 суд распространил федеральное регулирование на любую деятельность внутриштатного характера, имеющую «тесную и существенную связь» с междуштатной торговлей, и включил в сферу компетенции федерации трудовые отношения в процессе производства товаров для междуштатной торговли, т. е. установил возможность федерального контроля над промышленными предприятиями. В деле Дэрби (1941 г.)18 упоминается лишь о «воздействии» на междуштатную торговлю как основании для федерального регулирования. Теперь федеральному контролю подлежит деятельность работников, весьма отдаленно связанная с междуштатной торговлей. Вскоре «участниками производства товаров для междуштатной торговли» были признаны 12 техников, обслуживающих здание, где арендаторы производили товары для междуштатной торговли (дело компании А. В. Кирш-баум19).

«Регулирование» получило окончательную трактовку как возможность применять методы допущения, поощрения, защиты, ограничения и запрещения торговли. В результате Конгресс мог использовать полномочие по регулированию торговли «в самую полную силу» и неограниченно расширять сферу своей компетенции. Суд теперь исходил из презумпции намерения федеральных законодателей регулировать междуштатную торговлю абсолютным образом, даже если данное намерение слабо выражено в тексте законодательного акта. Верховный суд по-прежнему жестко следовал принципу превосходства федеральных актов над актами штатов в случае позитивного регулирования междуштатной торговли Конгрессом США, даже в случае, когда имелись веские основания полагать, что закон штата лишь дополняет федеральный акт и воплощает принцип координации действий федерации и штатов20.

По сравнению с предшествующим периодом полномочия штатов были значительно сокращены. С одной стороны, штаты сохранили юридический контроль над производством и торговлей, имеющими исключительно внутриштатный характер, то есть не воздействующими на междуштатную торговлю. С другой — сфера исключительной компетенции штатов объективно утрачивала неприкосновенность. К середине XX в. экономика США окончательно приобрела комплексный характер. В этих условиях любые проявления внутриштатной экономической деятельности могли оказывать какое-либо воздействие на экономику других штатов и страны в целом, а значит, и на междуштатную торговлю. Поэтому исключительная компетенция штатов в отношении внутриштатных производства и торговли носила формальный характер.

Таким образом, суд санкционировал включение Конгрессом в понятие «междуштатная торговля» конституционное значение промышленного и сельскохозяйственного производства, а также трудовые отношения на производственных предприятиях. Это толкование в сочетании с принципом верховенства федерального права существенно сокращало сферу исключительной компетенции штатов. Они утратили контроль над внутриштатными видами социально-экономической деятельности. В этом контексте показательно положение Верховного суда: «федеральное право регулировать торговлю является таким же широким, как и экономические интересы нации»21

Изучение судебного толкования других положений конституции, связанных с проблемой надлежащего распределения компетенции федерации и штатов, подтверждает вышеприведенные выводы.

Однако нельзя согласиться с позицией ряда американских исследователей о том, что жесткое применение новых стандартов не оставляло никаких шансов штатам на при- знание законности их действий22 Штаты сохраняли статус партнеров федерации в борьбе с последствиями экономического кризиса и, более того, усиливали собственное регулирование. Особо отметим, что незыблемость принципа федерализма США в рассматриваемый период не подвергалась сомнению. Возвышение общенационального правительства влекло изменение характера федерализма, но не означало превращения США в унитарное государство. Поэтому суд стал регулярно подчеркивать необходимость согласования конкурирующих интересов федерации и штатов. Практическим подтверждением этой позиции стала безусловная поддержка судом федерального акта, разрешающего регулирование штата в определенной области (дело Пруденциал против Бенджамина23).

Таким образом, эволюция судебного федерализма в рассматриваемый период отражает принципиальное изменение характера федеративных отношений. Верховный суд применил прагматический подход и, используя технику «различения» и отмены прецедентов, приспособил право к потребностям меняющихся общественных отношений. Суд признал конституционность статуса федерального центра как «старшего партнера» штатов и местного самоуправления в условиях кооперативного федерализма.