Варианты моделей внутрирегионального управления

До настоящего времени федеральный центр, являясь наследником централизованного государства, безуспешно пытался влиять на модели внутрирегионального территориального управления. Это проявлялось в принятии на федеральном уровне законов, детально регламентирующих вопросы местного самоуправления, таких как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ. Правомерность и целесообразность принятия законов йа федеральном уровне по вопросам местного самоуправления не вызывает сомнения, но насколько детальными они должны быть, принимая во внимание тот факт, что Россия считает себя федеративным государством?

Принцип федерализма предполагает такое разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, при котором ее субъекты не вмешиваются в сферу компетенций центра, в свою очередь, не вмешивающегося в сферу компетенций субъектов федерации, и оба уровня федеративного государства самостоятельны таким образом в сфере собственных компетенций. Исходя из этого принципиального положения федерализма вопросы детальной регламентации внутрирегионального управления, в частности, местного самоуправления, безусловно, должны быть в сфере компетенции субъектов федерации. Внимание федерального центра к вопросам внутрирегионального территориального управления должно проявляться в той мере, в какой это касается других регионов и всей федерации в целом. Таким

ЗУЛЬКАРНАЕВ Ильдар Узбекович, доцент кафедры финансов и налогообложения Башкирского государственного университета, кандидат экономических наук.

образом будет действовать принцип отнесения общественных услуг тому или иному уровню управления, согласно которому конкретная общественная услуга предоставляется тем уровням власти (местным, региональным, федеральным), в пределах юрисдикции которых все внешние эффекты от предоставления этой услуги локализуются.

Рассматривая юридическую регламентацию территориального управления как общественную услугу, федеральному центру следует, на наш взгляд, регламентировать только те аспекты внутреннего территориального управления субъектов федерации, реализация которых создает внешние эффекты для соседних регионов. Возникновение внешних эффектов от реализации какой-либо модели внутреннего территориального управления трудно представить. Отрицательный внешний эффект означает, что реализация определенной институциональной модели, например, местного самоуправления в одном субъекте федерации, создает какие-то издержки для другого субъекта федерации. Такое возможно в хозяйственной деятельности, например, сброс воды из водохранилища в одном регионе может привести к затоплению в других регионах страны. Но возможны ли такие отрицательные, как впрочем и положительные, внешние эффекты при реализации политики внутреннего территориального управления?

Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, принятые Минфином РФ в 2000 г., предлагают класси- Структура 1 Структура 2 Структура 3 Структура 4

Региональные органы государственного управления

Органы местного самоуправления (города, районы) с бюджетными правами

Субмуниципаль-ные органы управления (ниже района) без бюджетных прав

Региональные органы государственного управления		Региональные органы государственного управления
Местные органы государственного управления (районы) без бюджетных прав		Местные органы государственного управления (районы) с бюджетными правами
Органы местного самоуправления (ниже района) с бюджетными правами		Органы местного самоуправления (ниже района) без бюджетных прав

Региональные органы государственного управления

Органы местного самоуправления (районы) с бюджетными правами

Органы местно-го самоуправления (ниже района) с бюджетными правами

Противоречит федеральному законодательству

Рис. Классификация структур органов управления в регионах России фикацию сложившихся структур органов управления в регионах России (рисунок).

Первый тип внутрирегионального управления представлен в 48 субъектах федерации1 Он характеризуется наличием одного уровня государственного управления и одного уровня местного самоуправления. Последние создаются в городах и районах, территориально совпадая в большинстве случаев с границами территориальных образований в субъекте федерации. Местные органы власти избираются прямыми выборами и имеют главу, избираемого либо населением, либо депутатами этого органа власти. Они обладают властью, объем которой определен федеральным законодательством, но достаточно далеки от населения, чтобы эффективно оказывать бюджетные услуги определенного характера.

Для разрешения этой проблемы местные органы власти в этих регионах создают свои местные подразделения, размещая их в районах городов и сельских населенных пунктах. Эти структуры работают по сметам расходов, утверждаемым и финансируемым вышестоящим органом власти. Например, местный орган власти района учреждает свои подразделения в деревнях, которые не называются уже местными органами власти, тем самым не обладая собственным независимым бюджетом, но работают по смете расходов, утверждаемой местным органом власти района.

Этот тип моделей внутрирегионального управления формально соответствует федеральному законодательству, запрещающему подчинение одного муниципалитета другому. Действительно, в данном случае местные органы власти создаются на уровне городов и районов, а органы управления районов города и сельских населенных пунктов не являются местными органами власти, представляя собой местные подразделения районного (городского) органа власти.

Второй уровень государственного регионального управления реализован на уровне городов и районов субъекта федерации и является территориальным подразделением региональных властей первого уровня. Тем самым, органы государственного управления городов и районов административно подчинены региональным властям и не обладают бюджетными правами. В то же время местные органы власти, реализованные на субрайонном уровне — в поселках и районах городов, обладают всей полнотой власти, очерченной для местных органов федеральным законодательством. В частности, они обладают самостоятельным бюджетом. ЭтЬт тип моделей, реализованный в 8 субъектах федерации, также не противоречит федеральному законодательству, так как здесь нет формального подчинения одного местного уровня власти другому, а местные налоги поступают в бюджеты местных органов власти поселков и городов.

Регионы, относящиеся к третьему типу внутрирегионального управления, также пошли по пути создания территориальных подразделений государственного управления в городах и районах, органов местного самоуправления в поселках, мелких городах и районах городов. При этом бюджетными правами обладают территориальные органы государственного управления, которые перераспределяют ресурсы между местными органами власти и осуществляют расходы в соответствии со сметами, утвержденными территориальным государственным органом власти. Это положение противоречит федеральному законодательству, устанавливающему, что местные органы власти должны иметь самостоятельный бюджет с собственными доходами.

Значительная часть регионов (четвертый тип) пошла по пути создания двух уровней местного самоуправления, имеющих названия «муниципалитет первого уровня» и «муниципалитет второго уровня». Первые создаются в городах и районах, а вторые — в пределах городов и районов. Каждый из них имеет собственные выборные органы и бюджет. Муниципалитеты первого уровня получают доходы от регулирующих налогов, установленных региональными властями, и также в виде выравнивающих трансфертов. Муниципалитеты второго уровня получают финансовую помощь от муниципалитетов первого уровня, местных налогов, предусмотренных федеральным законодательством. Местные налоги могут также делиться между муниципалитетами двух уровней. Модели внутрирегионального территориального управления этого типа также противоречат федеральному законодательству, так как последнее запрещает административное подчинение и вертикальные финансовые взаимоотношения муниципалитетов двух уровней. Необходимо отметить, что г. Москва, Санкт-Петербург и Чеченская Республика находятся за пределами этих типов моделей. В Чечне, по известным причинам, каждый уровень власти назначается вышестоящим и все местные органы власти производят расходы в соответствии со сметами, установленными свыше.

Что касается Москвы и Санкт-Петербурга, то они имеют специальный статус в Российской Федерации. Оба города одновременно являются субъектами федерации и муниципалитетами. Они имеют особое право определять компетенцию, муниципальную собственность и источники доходов местных бюджетов в пределах своих территорий. Более того, ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ предоставляет возможность Москве и Санкт-Петербургу не создавать на своих территориях органы местного самоуправления (в последнем существует около 100 муниципалитетов).

Анализ типов моделей внутрирегионального территориального управления позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, объективные условия субъектов федерации, традиции управленческой элиты регионов и их представления об оптимальном управлении породили различные модели территориального управления внутри регионов. Во-вторых, федеральный центр пытается унифицировать модели внутрирегионального управления, регламентируя источники доходов местных бюджетов, характер их взаимоотношений друг с другом и с региональными властями. В-третьих, попытки федерального центра унифицировать внутрирегиональное управление создают противоречия с моделями, принятыми в регионах, из-за чего возможны правовые конфликты между федеральным центром и регионами. В-четвертых, идея единых для всех субъектов федерации принципов внутрирегионального управления проводится непоследовательно, так как уже на начальном этапе их формулирования в федеральном законодательстве делается исключение для г. Москвы и Санкт-Петербурга, которым предоставляется право самостоятельно решать весь комплекс вопросов территориального управления2

Попытка объяснить эту политику стремлением локализовать внешние эффекты не имеет под собой основания, так как из проведенного обзора видно, что реализация конкретной модели территориального управления в одном субъекте федерации прямо не перекладывает каких-либо издержек на соседние субъекты федерации, использующие другие модели. Следовательно, с точки зрения теории внешних эффектов отсутствует экономическая целесообразность для установления единой модели внутрирегионального управления во всей федерации.

Другим объяснением могло бы быть то, что субъекты федерации достаточно однородны для реализации единой модели внутрирегионального управления, и в связи с этим целесообразно на федеральном уровне установить единые правила, освободив тем самым регионального законодателя от раздумий на эту тему. Однако практика реализации различных моделей в субъектах федерации опровергает это предположение. Более того, федеральный законодатель сам вынужден отказаться от идеи единой модели, делая исключение для г. Москвы и Санкт-Петербурга. Очевидно, федеральный законодатель исходил из особых условий этих городов, а возможно, это было результатом лоббирования соответствующего решения. В обоих случаях в федеральном законодательстве учтены специфические особенности г. Москвы и Санкт-Петербурга, в то время как остальные субъекты федерации считаются унифицированными, но предположение об отсутствии специфичности других субъектов федерации не выдерживает критики.

Следующим объяснением мог бы быть патернализм федерального центра. Такое предположение не имеет научной основы, а является, очевидно, политической традицией, характерной для России. Население развитых стран более склонно считать, что наиболее правильные решения принимаются на местном уровне, который к ним ближе, а чем более удален орган власти по вертикали, тем менее ему доверяют. Кроме того, факты российской истории опровергают предположение, что центр всегда прав.

Последние тенденции развития федеральной мысли о местном самоуправлении свидетельствуют о целесообразности существования двух и более уровней местного самоуправления, имеющих между собой межбюджетные отношения по вертикали, т.е. признается четвертая модель (Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренная Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584). Программа правительства предлагает внести соответствующие изменения в федеральное законодательство. Организация экономического сотрудничества и развития, продолжая эту мысль федерального центра, предлагает все же двухуровневую систему государственного управления, в которой второй уровень, реализованный в городах и районах, будучи государственным, имел все же выборные органы власти3 Эта модель реализована в Башкортостане, где в городах и районах действуют так называемые государственные местные органы власти, институ-циированные республиканским законодательством.

Имеет некоторое основание утверждение о том, что федеральный центр реализует общепризнанные мировым сообществом принципы территориального управления. Так, 26 февраля 1996 г. Российская Федерация присоединилась к Евро- пейской хартии о местном самоуправлении, учрежденной ведущими западно-европейскими странами 15 октября 1985 г. Хартия устанавливает основные принципы местного самоуправления, которые развитые страны Европы обязались претворять в жизнь. Присоединившись к этой хартии Россия обязалась претворять в жизнь принципы демократии в области внутрирегионального управления. Однако сопоставительный анализ хартии и российского законодательства позволяет заключить, что международные соглашения ни при чем. Во-первых, основные российские законы о местном самоуправлении были приняты до подписания Россией хартии. Во-вторых, хартия не регламентирует соподчинение муниципалитетов друг другу, не осуществляет детальную регламентацию расходных полномочий местных органов власти, как это делает российское законодательство. В-третьих, федеральный законодатель не очень стремится претворять в жизнь положения этой хартии. Так, принципиальные положения ст. 9 хартии о том, что местные органы власти должны быть обеспечены финансовыми источниками, соразмерными их расходным обязательствам, и широкой свободой их распоряжения до сих пор не реализованы в России. По разным оценкам местные органы власти в среднем обеспечены собственными источниками на 10—15 % от расходных нужд. Что же касается реального контроля над расходами, то здесь дела обстоят еще хуже. В силу федеральных и региональных расходных мандатов, а также более чем 100 федеральных законов, регламентирующих различные виды бюджетных услуг, местные власти свободно распоряжаются считанными процентами от своего бюджета. Следовательно, для претворения в жизнь положений Европейской хартии необходимы изменения федерального законодательства в части уменьшения федеральных мандатов, федеральных нормативов расходов и других ограничений свободы местных органов власти.

Таким образом, у федерального центра нет весомых оснований для столь детальной регламентации внутрирегионального территориального управления. Если отталкиваться от основополагающего принципа федерализма, предполагающего четкое разделение сфер компетенции между федеральным и региональным уровнями власти, то представляется целесообразным, чтобы федеральный законодатель действовал только в области своих отношений с субъектами федерации. Иными словами, бюджетный и налоговый кодексы должны описывать только распределение функций между фе- деральным и региональным уровнями управления (сферы исключительного ведения каждого уровня и совместного ведения). Вопросы распределения функций по предоставлению бюджетных услуг местным органам власти, местных налогов следует исключить из федерального законодательства, так как они должны регламентироваться законами субъектов федерации. Эти меры освободят федерального законодателя от забот местного уровня и позволят ему сосредоточиться на решении общенациональных проблем. В то же время законодатель субъекта федерации получит возможность принимать решения исходя из специфики своего региона. Это повысит ответственность регионального законодателя, а также эффективность принятых решений в части их реализации, снимет напряженность в отношении федерального центра с регионами, оздоровит российское общество и укрепит вертикаль власти, которая, по нашему мнению, заключается не в концентрации контрольных функций в центре, а в четком разграничении сфер компетенций между ее уровнями.