В.Г. Афанасьев о программно-целевом планировании как методе управления экономикой

Ключевые     слова:     программно-целевое     планирование, целеполагающая деятельность,    оптимизация функционирования, конкретность целей, распределение ресурсов, программа, планирование, системность, комплексность.

Современная экономика, как свидетельствует практика всех без исключения стран мира, не только не исключает, напротив, предполагает активное участие в ней государства как субъекта рыночных экономических отношений, а также как регулирующего и управляющего органа.

Формирование рыночных отношений в России предопределяет необходимость создания адекватных методов управления экономикой и требует осмысления накопленного мирового и отечественного опыта. «Не отрицать, а переосмыслить» - вот принцип, которым следует пользоваться при рассмотрении работ ученых прошлого, в том числе и советского периода.

Одним из таких видных ученых являлся Виктор Григорьевич Афанасьев (1922-1994), многие взгляды которого актуальны и по сей день. Определенные им содержание (основные функции) управления и программно-целевое планирование как метод управления экономикой, рассмотренные в его работах «Научное управление обществом» и «Программно-целевое планирование и управление», интересны не только с теоретической, но и с практической точки зрения.

Так что же такое управление? Сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов на объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты? Или это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации? Или это что-то еще?...

Следует отметить, что в научной и справочной литературе нет единого, более или менее однозначного определения управления. Имеющиеся же дефиниции характеризуют, как правило, одну или несколько черт особенностей процесса управления.

Как отмечал В.Г.Афанасьев, «…процесс управления есть не что иное, как упорядочение системы…носит циклический, относительно замкнутый характер. Этот процесс, взятый в его единичном виде, начинается с постановки целей, задач и заканчивается выполнением этих задач, достижением определенного результата. Затем на основе информации о результатах (достижении или недостижении цели) ставятся новые задачи, выдвигается новая цель, и цикл начинается сначала [1. С.25, 205].

Следует сказать, что единичных циклов управления в обществе бесчисленное множество. Они отличаются своими пространственными рамками, продолжительностью во времени, задачами, которые ставятся в том или ином цикле, а также путями и средствами решения этих задач, значением в функционировании и развитии общества и т. д.

Любой управленческий цикл обязательно начинается с постановки цели, определения задач, которые надлежит решить в процессе его (цикла) осуществления. Целеполагание в управлении выступает как всеобщая и необходимая, причем изначальная, стадия управленческого цикла, а соответственно, и операция, функция, выполняемая всяким субъектом в руководстве обществом в целом, любой сфере общества, любым объектом управления.

В своей работе «Программно-целевое планирование и управление» В.Г.Афанасьев подчеркивал, что «управление призвано рационально организовать, обеспечить эффективное функционирование и развитие и производства, и науки, и образования, а главное, так организовать коммуникации между ними, чтобы новейшие научные достижения своевременно воплощались в технике и технологии, а эти последние столь же эффективно и своевременно насыщали производство. Управление призвано также воплотить научно-технические достижения в знания, опыт и навыки работников производства, соединить работников как друг с другом, так и с новейшей техникой в целях достижения наибольшего эффекта с наименьшими затратами и в самые короткие сроки» [2. С.3].

Постановка целей, выдвижение задач по руководству находят свое выражение в определенном управленческом решении, одним из элементов выработки и принятия которого является планирование.

В «Основах менеджмента» М.Х.Мескона, М.Альберта и Ф.Хедоури планирование определяется как «процесс выбора целей и решений, необходимых для их достижения» [4. С.690].

Наверное, более правильным будет определить планирование как один из экономических методов управления, заключающийся в разработке и практическом осуществлении планов, определяющих будущее состояние экономической системы, путей, способов и средств его достижения.

Воспроизведение основных компонентов, частей предшествующего состояния целого на каждом из последующих этапов его развития, порождение этих компонентов в настоящем в качестве основы для развития в будущем - важная особенность функционирования и развития органичной целостной системы.

Формируемая в нашей стране экономическая система, основу которой составляют рыночные отношения, предопределяет качественное изменение всех механизмов управления, в том числе и программно-целевого планирования как одного из видов планирования и управления. Опыт предшествующего десятилетия реформ наглядно показал, что многие социально-экономические проблемы не могут быть решены без наведения должного порядка в сфере научного управления экономикой страны.

Характерной, существенной чертой планирования и управления в современном обществе должны стать комплексность и системность.

В настоящий момент на первый план выдвигаются проблемы, которые невозможно решить в рамках отдельных отраслей или регионов -межотраслевые и межрегиональные. Эти проблемы носят системный характер и требуют системного решения, т. е. учета всего многообразия внутренних и внешних факторов, предвидения не только непосредственных конечных, но и сопутствующих результатов, долговременных последствий.

Пренебрежение, нежелание или неумение системно, комплексно подходить к решению общехозяйственных и социальных проблем приводит к серьезным экономическим и социальным потерям. Можно сказать, что системный подход к управлению экономикой действительно стал требованием времени.

В.Г.Афанасьев определял системный подход как «подход комплексный, всесторонний, многоаспектный, способствующий оптимизации функционирования и развития общества в целях создания условий для всестороннего развития человека, удовлетворения его потребностей, формирования и наилучшего использования его способностей» [2. С.7]. Сложно назвать более благородную цель. Тем более, что осмысление уже пройденного Россией пути по трансформации экономики в эффективно действующее хозяйство рыночного типа все более убеждает в предопределении успеха или неуспеха конкретных преобразований и реформ поведением людей, их замышляющих и осуществляющих. За этим стоят их экономические и политические интересы. В той же степени результаты и ход преобразований зависят от квалификации и подготовленности конкретных фигурантов в сфере экономики и социально-политических отношений, а также от общего уровня экономической и управленческой осведомленности всего населения.

Известно, что в обществе между людьми складываются не только экономические, но и социально-политические, социально-психологические, духовные связи. Причем нередко какой-либо вид этих отношений чрезвычайно трудно, если не сказать невозможно, выделить в «чистом» виде, настолько тесно они переплетены и взаимосвязаны. То есть сама действительность, ее крупные звенья комплексны, системны, а комплексный, системный подход означает не что иное, как полноту охвата всех сторон, аспектов социальной действительности.

Истекшие годы реформ наглядно продемонстрировали ошибочность утверждения, будто рынок сам все расставит по своим местам, к тому же опыт западных корпораций свидетельствует, что в их деятельности нет места рыночной эйфории и слепому подчинению стихии рынка. Их эффективность находится в прямой зависимости от того, как поставлена работа по изучению и оценке динамики рыночной конъюнктуры на долговременную перспективу, как сочетаются в повседневности стратегические и текущие цели хозяйствования, как они отражаются в структуре и организации производства, в методах планирования и управления.

Таким образом, призывы в отечественной литературе последних лет к изучению и обобщению опыта иностранных корпораций вернули понятия «планирование» и «план» в практику российских предприятий.

Разумеется, система планирования как органическая составная часть более общей системы управления должна учитывать все функциональные и структурные изменения, осуществляемые в процессе организационноэкономических преобразований российских предприятий и трансформации их в структуры предпринимательского типа. Кроме того, она должна нести в себе и собственное новое содержание, отражающее объективные тенденции и достижения современного менеджмента, опыт экономически развитых стран.

В процессе управления ставится и достигается множество целей, различающихся по самым различным параметрам - значимости, содержанию, пространственным и временным рамкам. Целевой подход требует и позволяет досконально разбираться в сложной иерархии целей, выделять главную цель и «работающие» на нее подцели, определять очередность реализации целей.

Перед обществом в целом, равно как и перед различного рода системами в его рамках, всегда встает множество целей. Однако возможности, ресурсы столь же всегда ограничены. Отсюда задача свести до минимума количество целей, а из этого минимума выбрать одну, главную цель, подчинив ей все другие цели.

Сложно не согласиться с В.Г.Афанасьевым, который видел решение этого вопроса следующим образом:  «Организационной формой, позволяющей, с учетом ресурсов, ориентировать систему на основную цель, конечный результат, являются именно комплексные целевые программы, программно-целевое планирование и управление» [2. С.17].

От каких же целей отталкиваться в планировании и управлении? Учитывая, что целей, стоящих перед обществом, много, тем более целей, поставленных перед множеством конкретных объектов в рамках общества как системы.

Несомненно, за исходные при планировании принимаются конечные (или на далекую перспективу или на данный, планируемый отрезок времени) цели общества. При этом ресурсы, в том числе финансовые, должны распределяться не на отрасли народного хозяйства непосредственно, а на достижение основных целей общества Распределение же ресурсов по отраслям обеспечивается программно-целевым планированием в соответствии с их долевым участием в достижении цели.

Цели неразрывно связаны со средствами. Ставить цель, как бы мала или масштабна она ни была, означает в то же время и определить средства ее достижения. Средств этих может быть много, однако задача состоит в том, чтобы из множества средств выбрать такие, которые всего рациональнее (быстрее, экономичнее) приведут к достижению цели.

Цель и средства меняются местами: достигнутая цель становится средством достижения другой цели. При определении целей важно точно установить, какой именно результат предполагается получить при ее достижении, какими средствами получить этот результат, сроки достижения целей. Главное при определении цели - указать, что и когда, а не почему и как следует достичь. На вопрос же почему, следует ответить еще перед тем, как принято решение о достижении цели. На вопрос, как достичь цели ответ дает стратегия достижения цели, вырабатываемая обычно после того, как цель сформулирована.

Исходной базой для определения целей социальных систем является положение о том, что «в истории действуют люди, наделенные сознанием, стремящиеся к определенной цели, что в обществе ничто не делается без сознательного намерения, желаемой цели» [3. С.306 ]. Причем основой для целеполагающей, сознательной деятельности человека является познание объективных закономерностей развития общества. Эти закономерности -источник целей, вырабатываемых людьми, и чем точнее цели отражают требование закономерностей, тем активнее и эффективнее человеческая деятельность.

Следует отметить, что цели должны отвечать требованиям конкретности, реальности, контролируемости.

Конкретность означает, что цель должна содержать вполне осязаемые результаты, которых предполагается достичь, - экономические, социальные, научно-технические и др. В идеале требование конкретности предполагает количественное выражение цели, хотя, разумеется, далеко не все цели в социальной и особенно духовной сферах общества возможно выразить количественно.

Реальность цели означает ее достижимость, что связано с обеспечением ресурсами, с правильно выбранной стратегией достижения цели, эффективностью управления.

Важно помнить, что ни одна комплексная целевая программа как в целом, так и в любом отдельном ее звене не может быть реализована, ни главная цель, ни одна из подцелей не может быть достигнута, если программа не будет обеспечена ресурсами. Причем речь идет о всей совокупности ресурсов: материальных (материалы, сырье, техника, технология и т. д.), финансовых, трудовых (рабочие, специалисты, ученые) и информационных.

Если соблюдены требования конкретности и реальности, то движение к цели и ее достижение вполне контролируемо. Для реализации требования контролируемости цели большое, если не решающее, значение имеет отлаженность системы информации, особенно обратной, осведомляющей субъект управления о течении заданного процесса. Своевременная и качественная переработка осведомляющей информации, ее преобразование в информацию, содержащую коррегирующие команды, позволяет вовремя устранить отклонения в движении системы к заданной цели.

Хорошо известно, что всякое управление представляет собой целесообразную деятельность человека, органов управления, оно всегда предполагает постановку цели и ее достижение. В этом плане, как уже отмечалось выше, управление всегда является целевым, всегда допускает целеполагание как процесс обоснования и формирования целей развития управляемого объекта (общества) на основе анализа общественных потребностей и исходя из реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

Программа - понятие многоаспектное. В одном случае программа служит основой или общим ориентиром в разработке стратегических планов (стратегий на достаточно длительный промежуток времени) - например, по реформированию ЖКХ. Естественно, что здесь разработка программы предшествует разработке планов. В другом случае программы становятся средством реализации планов. Тогда они включаются в план, становятся его составной частью и разрабатываются вместе с планом. В третьем случае программа и план не укладываются друг в друга, а пересекаются, перекрещиваются. Программа выходит за календарные и содержательные рамки плана (стратегии). Здесь программа входит в план только в той ее части, которая фигурирует в плане (стратегии).

Еще В.Г.Афанасьев обращал внимание, что «...понятие «программа» весьма близко к понятию «проект», а потому нередко программно-целевое управление называют управлением по проекту. Однако синонимичное употребление этих терминов обоснованно только тогда, когда речь идет о большом, имеющем, как правило, общегосударственное значение проекте.

В собственно же программно-целевом управлении проект выступает как «структурный элемент крупномасштабной программы главным образом национального характера» [2. С.23].

Таким образом, проект выступает как подчиненный по отношению к программе компонент, конкретизирует программу, поскольку содержит перечень и характер работ, проводимых для достижения цели. Задача состоит в том, чтобы получить возможно большее количество самых разнообразных проектов, содержащих различные пути и средства движения к конечной цели, а затем выбрать (на конкурсной основе) наиболее эффективные из них, те, которые в рамках имеющихся ресурсов ведут к цели кратчайшим путем.

Целевые программы отличаются высокой степенью интеграции участвующих в программе организаций, которая достигается посредством создания временного (под программу) органа управления, подчиняющего, координирующего и субординирующего работу всех участников. Все организации, участвующие в программе, сообща действуют во имя достижения установленной программой единой цели, следуют единой стратегии. Они участвуют в разработке и выборе альтернатив, но следуют альтернативе, принятой органом управления и отраженной в программе.

Орган управления программой централизует материальные, финансовые и трудовые ресурсы, является их единственным распределителем. Ему принадлежит право определять приоритеты в распределении ресурсов между организациями, право поддерживать отношения с другими организациями, не входящими в программу.

Таким образом, целевую программу можно определить как комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития страны, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

Программы весьма разнообразны по своему характеру, цели, объему, времени и другим признакам (например, по характеру охватываемых связей - внешние (межгосударственные) и внутренние (внутригосударственные); по уровню административного деления - федеральные, субъекта РФ, региональные, областные, краевые, городские, районные; по охвату сферы производства могут быть программы - межотраслевые, отраслевые, территориальные; по продолжительности - краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные и т. д.). Однако независимо от их содержания, объема и т. д. они обладают рядом общих черт, к которым можно отнести следующие:

• -    их направленность на цель, на конечный результат;

• -    подчинение всех мероприятий и действий, осуществляемых в рамках программы, конечной цели, конечному результату – будь то результат экономический, политический, научно-технический и т. д.;

• -    наличие в программе системы показателей, которые носят не только количественный, но и качественный характер, поскольку далеко не все социальные цели и конечные результаты могут быть выражены количественно, поддаются стоимостной оценке;

• -    объединение под общим руководством и управлением всех организаций, исполнителей, независимо от их ведомственной и территориальной принадлежности, от самого начала до окончания работ;

• ч еткое распределение прав, обязанностей и ответственности между всеми организациями, исполнителями;

• -    строгая и четкая координация и увязка функций организаций, звеньев как различных уровней (по вертикали), так и одного уровня (по горизонтали);

• -    гибкую систему управления, максимально отвечающую особенностям программы, максимально приближенную к исполнителям.

Принятию программы предшествует длительная и сложная подготовка, которая может включать в себя несколько этапов:

• о существляется выбор проблемы, решаемой программой, очерчиваются ее возможные границы и масштабы (принимается решение о предварительной разработке программы);

• -    определяется общественная потребность, удовлетворить которую обычными методами (без программы) невозможно, формулируется главная цель и совокупность крупных подцелей, устанавливаются целевые нормативы и варианты укрупненных мероприятий по достижению целей, потребные ресурсы, ориентировочные сроки и ответственные исполнители (осуществляются прогнозные расчеты, составляется план организации

разработки и реализации программы, обсуждается возможная система управления программой).

После такой предварительной подготовки разрабатывается целевая программа. Разработка программы ведется поэтапно, причем единого мнения о том, сколько этих этапов и каковы они по своему содержанию, среди специалистов нет и в настоящее время.

Анализируя различные варианты этапов разработки программ, В.Г.Афанасьев предлагал следующий вариант: «программно-целевое управление» содержит следующие стадии:

• -    познавательную, информационную - изучение ситуации, настоящего и, возможно, будущего состояния системы, выявление проблем, ресурсов и перспектив (это предцелевая стадия);

• -    целевую - формулирование главной цели, ее расчленение на подцели, построение дерева целей;

• -    стратегическую - выработка стратегии реализации цели, разработка и описание мероприятий, средств и путей осуществления стратегии, достижения цели;

• -    организационную - создание системы как совокупности организаций, необходимых для достижения цели, реализации программы, формирование органа управления системой организаций, участвующих в программе;

• -    реализационно-практическую - осуществление программы системой соответствующих организаций;

• -    результирующую - подведение итогов [2. С.37].

Необходимо подчеркнуть, что стратегическая стадия обязательно предполагает определение перечня мер, которые следует предпринять для реализации поставленной цели. Причем исключительно важно скоординировать и субординировать эти мероприятия. Одна группа мероприятий проводится параллельно, другая - последовательно. Третья группа мероприятий полностью или частично осуществляется вне программы. Эта стадия заключает в себе и вариантность, наличие и выбор альтернатив в путях достижения целей.

Так как главная цель управления обществом (экономическими, социальными и духовными процессами) заключена в принципе оптимальности и эффективности (суть которого состоит в обеспечении решения поставленных задач в возможно короткий срок, при оптимальных затратах трудовых, материальных и финансовых ресурсов), весьма ответственной и трудной задачей является сравнение альтернатив и выбор лучшего варианта пути достижения поставленных целей.

Эффективное управление, по В.Г.Афанасьеву, «призвано предвидеть возможное состояние системы, варианты ее поведения в будущем. Недаром часто говорят, что управлять - значит предвидеть. Отсюда задача -прогнозировать проблемы, а также возможные управленческие решения, вытекающие из их сути» [2. С.47].

Анализируя практику управления (в том числе и на государственном уровне) в западных странах, можно отметить, что программно-целевое планирование занимает одно из центральных мест как метод и организационная форма управления. И это вполне естественно, так как современное производство и общество в целом сталкиваются с массой проблем комплексного характера, проблем, требующих концентрации огромных ресурсов, усилий массы людей, многих предприятий и фирм. Отсюда широкое распространение государственно-монополистического регулирования и программирования экономики.

Опыт разработки и реализации программ показывает необходимость введения этой работы в четкие правовые рамки. Сейчас системы правовых норм, регулирующих эту работу, по существу, нет, поскольку действующее хозяйственное право рассчитано на имеющиеся органы управления, их структуру и функции. Необходимы правовые акты, которые определяли бы права и обязанности разработчиков и исполнителей программ, распределение и использование ресурсов, рассмотрение взаимных претензий.

В настоящее время на государственном уровне планируется исключительно деятельность важнейших объектов государственного сектора экономики. Генеральным документом является финансовый план страны -бюджет, наряду с которым разрабатывается и утверждается пакет целевых программ, связанных с функционированием госсектора, мобилизационный план экономики и функционирования оборонного производства.

Итак, нет необходимости возврата планово-директивных методов управления экономикой. Программно-целевое планирование как метод управления экономикой не является и не может быть панацеей от всех существующих хозяйственных бед, но может стать одним из методов, который бесспорно поможет в решении задач, связанных со стабилизацией экономической ситуации в стране и достижением качественно более высоких темпов развития экономики, преодолением бедности, созданием условий для реализации человеческого потенциала в интересах всех и каждого.