Виды клиентарных групп в государственной службе РФ

Огромную роль в современной государственной службе России играет неформальная структура элит и, прежде всего, клиентарные группировки и кланы, ведущие открытую или чаще скрытую борьбу за власть и влияние. Клиентарную группу можно определить как неформальную группу, сложившуюся на основе межличностных отношений между начальником и подчинен- ными, преследующую индивидуальные, часто эгоистические цели, не совпадающие с целями организации.

В таких группах неформальные нормы обычно пронизывают все без исключения аспекты трудовой деятельности. В организации преобладают (или, как минимум, присутствуют) неформализованные договоренности по поводу распределения работы, режима и оплаты труда, карьерного роста и т.д.1 Прием на работу осуществляется преимущественно по рекомендации руководителя, как правило, на основе дружественных или родственных связей. Персонализированные неформальные отношения с руководством влияют и на размер заработка сотрудников. Даже штрафные санкции, существующие в формальной структуре любой организации, становятся предметом торга в неформальной сделке. Обнаруженные руководителями, но оставленные без наказания нарушения работников формируют систему зависимостей, которая носит персонифицированный характер. На базе такой системы зависимостей строится сложная архитектура патрон-клиентных отношений2. В основе клиентарной группы лежат личные связи, система неформальных компромиссов и договоренностей, существующих поверх формальной структуры.

Клиентарные группы существуют практически в каждой крупной организации. Они вырастают на основе семейно-родственных связей, дружеских или союзнических отношений, не вписывающихся в организационную схему. Основным отличием клиентарных групп от формальных является то, что формальный лидер действует в рамках делегированных ему официальных полномочий в отведенной

ему конкретной функциональной области. В клиентарных же группах начальник (патрон) в своих действиях делает ставку на межличностные отношения с подчиненными (клиентами) и неформальные связи между ними. Кроме того, сфера влияния патрона очень часто выходит за административные рамки формальной организации: используя свое властное положение и распоряжаясь материальными и, прежде всего, финансовыми ресурсами, патрон преследует личные интересы, обычно противоречащие официальным целям, ценностям и предписаниям организации.

Одной из разновидностей клиентарных групп является клиентела. Клиентела – это группа людей, объединенных вокруг руководителя (патрона), вдохновленных имеющимися у него ресурсами (власть, деньги и т.п.) и надеющихся на то, что им удастся воспользоваться этими ресурсами в обмен на поддержку и лояльность, которую они оказывают патрону. Специфика данной клиентарной группы заключается в том, что в отличие, например, от партии, клиентела существует, пока ее патрон обладает отчуждаемыми ресурсами и нуждается в поддержке.

Клиентарные группы в большей или меньшей степени существуют в любой стране. Если рассматривать эволюцию института клиентелы в России, то бурное развитие данного института относится к советскому времени – времени появления номенклатуры, породившей отношения персональной зависимости, неофициальных клиентелистских связей.

М. Восленский хорошо описал значение клиентелистских связей в номенклатурном отборе кадров: попадание в «обойму» перспективных работников, закрепление в «активе», переход в аппарат и собственно аппаратная карьера зависели от протекции вышестоящего номенклатурного чина и включенности в отношения групповой поруки1.

После Сталина устойчивость клиен-тарных отношений превратилась в устойчивость конкретных клиентел. Историк Дж. Хоскинг очень точно подметил: «Подобно тому, как поступил до него Сталин, Хрущев произвел множество новых назначений в партийном аппарате областного и республиканского уровня. Эти новые назначенцы обладали властью гораздо большей, чем при Сталине. Служба безопасности их больше не контролировала – она сама находилась под их контролем. В результате они стали в своих владениях маленькими Сталиными, уверенными в своей власти и привилеги-ях»2. Зависимость номенклатуры от вождя сменилась зависимостью вождя от соотношения сил между номенклатурными клиентелами. Ряд должностей, прежде всего в силовых структурах, находился в двойном подчинении: местном и ведомственном. Руководители особо крупных и важных предприятий входили в центральную номенклатуру. При карьерном росте руководителя (патрона) его подчиненные (клиенты) также могли надеяться на повышение, а особо приближенные лица – даже на перевод в центральный аппарат, где они вслед за своим патроном опять же включались в ту или иную номенклатурную группировку.

В литературе не раз упоминалась, например, борьба в ЦК КПСС между «брежнев-цами» и «шелепинцами». Известен и список руководящих лиц, входивших в личную клиентелу Л.И. Брежнева, ядро которой составляли выходцы из Днепропетровска и Днепродзержинска3. Таким образом, каждая новая смена высшего руководителя сопровождалась расстановкой «своих» людей на ключевые посты.

В постсоветский период в государственной сфере можно было наблюдать двоякий процесс: с одной стороны, перерождение персонально ориентированных «команд» в нечто вроде образований мафиозного типа, преобразование некоторой части силовых ведомств в отряды наемников разных политиков, атрофия политической воли к легальному наведению порядка и т.д., а с другой – расширение в сфере управления числа клиен-тарных группировок и кланов, ведущих открытую или чаще скрытую борьбу за власть и влияние.

В современных условиях каждая кли- ентарная группировка возглавляется патроном, который обычно контролирует ту или иную государственную структуру или определенный регион. Между ним и членами группировки складываются патрон-клиентные отношения.

Другой разновидностью клиентарной группы является парантелла – вид неформальной группы, основанной на клановых или кровнородственных связях. В современных условиях в организациях государственного сектора подобного рода группы достаточно распространены, несмотря на тот факт, что в соответствии со ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае «близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому»¹.

Наряду с клиентарными группами, возникающими на основе личной лояльности политическому патрону или кровнородственных связей, существуют так называемые амикальные (дружеские) группы.

Особую значимость амикальных связей в повседневной деятельности государственных служащих нельзя недооценивать. Так, в среде российского чиновничества связи личной преданности и покровительства являются главным фактором успешной карьеры, а неформальные согласования участников теневых альянсов во многом определяют деятельность государственных органов². Помимо амикальных групп, большое распространение в российской государственной службе получили «политические» альянсы. «Политический» альянс можно определить как союз местной администрации с региональными экономическими элитами.

В нашей стране история «политических» альянсов восходит к концу советского периода, когда во второй половине 80-х гг. на этапе скрытой приватизации под патронажем обкомов, исполкомов, горкомов начали создаваться коммерческие структуры. Так называемые политикоэкономические альянсы устанавливали контроль над региональными ресурсами и реализовывали свои личные интересы. Так, в Приморском крае на протяжении ряда лет губернатор Е. Наздратенко устанавливал низкие тарифы на электроэнергию для предприятий, входящих в ПАКТ – экономическую группировку, которая выдвинула его во власть. Такая скрытая форма дотаций близких местному руководству структур поставила региональных производителей в неравные условия и явилась причиной глубокого энергетического кризиса в Приморье зимой–летом 1997 г.3

Примечательно, что не только предприниматели нуждаются в постоянных связях с властью, но и власть особо заинтересована в поддержке финансово-промышленных кругов. Эти связи дают местным руководителям возможность обогатиться, а главное, позволяют им проводить собственную, достаточно независимую политику. Помощь, оказываемая коммерческими структурами губернатору и его окружению, может носить самый разный характер4.

Во-первых, дружественные предприятия политически поддерживают администрацию, выделяя средства на проведение предвыборной кампании в регионе. Во-вторых, в обмен на льготы и поддержку они оказывают администрации различного рода услуги: кредитуют региональный бюджет, выдают администрации беспроцентные ссуды, занимаются жилищным строительством и благотворительностью. В-третьих, при их поддержке в ряде регионов финансируются особые программы развития. В Ульяновске, например, вплоть до 1996 г. осуществлялся региональный «социалистический эксперимент». На протяжении ряда лет руководство области дотировало продукты питания. Эта политика осуществлялась за счет средств внебюджетного фонда стаби- лизации экономики, который формировался из прибыли предприятий области. Такая политика стала возможна, благодаря заключению своеобразного «неформального пакта» между местными властями и руководителями предприятий1. Социально-ориентированная политика позволила губернатору Ю. Горячеву поддерживать в общественном мнении образ заботящегося о нуждах простых людей руководителя и гарантировала ему переизбрание в 1996 г.

Пример Ульяновска является не единственным. Во многих регионах, где сложился «политический» альянс властей с местными экономическими элитами, формируются патрон-клиентные связи.

Клиентарные группы, рассмотренные в данной статье, являются, как правило, деструктивными для организации. Объединяясь в такие группы, государственные служащие налаживают неформальные взаимоотношения по модели «патрон-клиент», не вписывающиеся в официальную организационную схему и противоречащие социальным и этичес- ким нормам государственной службы. В клиентарной группе руководитель (патрон), злоупотребляя служебным положением, по своему усмотрению использует властные ресурсы, ставя, таким образом, в личную зависимость от себя подчиненных (клиентов). Это создает возможность для различного рода служебных злоупотреблений, протекционизма и патернализма, наносящих ущерб организации. Как следствие, снижается эффективность действий органов государственной власти разного уровня по решению важнейших социальных и экономических проблем жизни государства и общества.

В силу вышесказанного теоретически и практически востребованной представляется проблема научного анализа клиентарных групп, их систематического исследования, которое позволит выявить причины их появления и распространения, динамику их развития, характерные особенности и создать своеобразную систему отслеживания. Это, в свою очередь, поможет получать сигналы о необходимости ограничения их деятельности и строить государственную политику по ограничению клиентелизма на научной основе.