Властеотношения в имперской администрации России XVIII - первой половины XIX в

Властеотношения государственного управления и самоуправления исследуемого периода в функциональной и надфункциональной сферах находят свое наиболее полное отражение в эволюции институционального оформления статуса главы региональной власти, концентрирующего в своей должности представление интересов короны на местах и местных потребностей перед центром – это с одной стороны, а с другой – локализующего местные проблемы и пути их преодоления, в том числе с помощью системы внутреннего управления региона, сочетающей обычаи и традиции отдельной территории и возможности внесения на месте согласованных с верховной властью и учитывающих местную специфику изменений в общеимперское законодательство. Еще при расширении территориальных границ Московской Руси, в условиях существования прежних частноправовых начал во власти царей-князей, управление которых характеризуется в основном финансовыми заботами, решаемыми через наместников-кормленцев, распространяется система полной административной централизации. С течением времени княжеские частноправовые начала подчиняются царской государственной идее, наместников и волостелей заменяют воеводами, во власти которых все больше формируется приказное начало, хотя и по-прежнему еще смешанное с кормленщеским.

Со времени присоединения к русскому государству новых территорий в XVII в. (Сибири, Малороссии, позднее – некоторых частей от Польши и Швеции) одной из важнейших задач правительства явилась организация местного управления в соответствии с нуждами и потребностями феодального государства с учетом особенностей территорий. Например, принимались во внимание социально-экономическая отсталость сибирских племен и невозможность подчинения их русскому законодательству [1], соответственно, здесь общественные отношения регулировались собственным управлением и судом на основе местного обычного права [2], а представляющий верховную власть правитель занимался лишь фискальными и военными делами. Длительный период времени в Малороссии традиционно сильным институтом внутреннего управления оставались гетманское правление и казачья социальная организация. Безусловно, «народные и вероисповедные особенности» [3] признавались за руководящие начала деятельности местной администрации, и кормленщики-воеводы должны были их защищать.

С окончательным утверждением приказноколлегиальной системы в начале XVIII в. воевода как исполнитель-кормленщик превращался в губернатора, олицетворяющего исполнителя-чиновника при выделении государства из частноправовых отношений средневекового социума. Приказы подчиняли себе всю совокупность управления и суда, количество их возрастало соразмерно увеличивающимся функциям государства. Складывающаяся система подчиняла территории различным приказам одновременно, тем более что к ней они относились по-разному – то как к региону, то как к ведомству, что обусловило отсутствие единства и медлительность управления, а следовательно и негативные реакции общественных сил территории. Воеводы, по сути являющиеся агентами приказной власти в регионе, приобретали фактически все больше власти над населением, постепенно утрачивающим свою самостоятельность. Таким образом, централизующая власть приказов в территории начинала сталкиваться с управлением воевод, которые юридически были исполнителями, а фактически уже стали правителями.

Такое происхождение власти воевод, естественно, породило многочисленные злоупотребления и произвол, противодействовать которым было невозможно из-за отсутствия организованного административно-общественного надзора. Участие в местном управлении общественных элементов все более утрачивало свое социально-политическое значение, приобретая вид повинности. Крайние последствия такого управленческого «порядка» стали ощутимы к концу XVII в., поскольку приказные власти не могли соединить в себе функции самостоятельного управления, так как рассматривали регион лишь как источник доходов.

Таким образом, местные учреждения во главе с воеводами рубежа XVII–XVIII вв. должны были представлять собой орган центральной власти, в котором отдельные части подчиняются целому, а целое – центральной власти, и данный подход при реализации на практике обеспечивал бы приведение в порядок дел в различных территориях государства. Но, как считает исследователь областного управления этого периода П. Мрочек-Дроздовский, упорядоченности не было, поскольку «раздробление самой центральной власти между различными приказами произвело беспорядок в управлении и слабость этой власти», а средство к устранению этого зла в виде «учреждения прав» не было распространено [4]. Обзор порядка и организации органов управления в XVII–XVIII вв. позволяет сделать вывод о длительности и закономерности зарождения принципа административно-территориального деления Российского государства, на который оказывали влияние такие факторы, как географический, социально-конфессиональный, социально-экономический, геополитический и др. При этом весь процесс оформления государственного устройства возможно условно подразделить на три этапа в соответствии с преобладающими системами управления: кормление, приказно-воеводское и губернское.

Учреждение в начале XVIII в. Сената, в котором приказы стали элементами системы по управлению отраслями государственного хозяйства и территориями, превратившись во второстепенные специальные органы центральной власти, а также введение губернаторского правления должны были привести к соединению исполнительной власти с функциями государственного регулирования общественных нужд. Целями преобразований Петра I в области административных учреждений являлись: повышение эффективности управления территориями из центра для рациональности выполнения распоряжений центральных органов власти, а также ужесточение контроля над деятельностью местной администрации и увеличение ответственности последней, а в качестве конечного итога планировалась систематизация губернаторской властью порядка управления на местах. Введение «Табели о рангах», создание системы коллегий, а также широкое использование доверенных лиц, наделенных особыми правами, или «института чрезвычайных уполномоченных», – все это с полным основанием позволяет говорить о Петре Великом как о подлинном «отце имперской бюрократии» [5], создателе властеотношений имперского типа.

Однако введение единого административнотерриториального деления и установление общегосударственного порядка управления на местах по принципу централизации, а также отказ от принципов местного самоуправления за счет усиления чиновничьего аппарата в дальнейшем развитии государственности показали, что новая система не была обусловлена историческими особенностями и традициями российского управления и требовала учета региональной специфики. Это и было реализовано Екатериной II c введением наряду с губернатором дополнительно должности генерал-губернатора или, что равносильно для того времени, военного губернатора в территориях, которые являлись пограничными или обладали большим пространством и региональной спецификой в силу многофакторности.

При Петре I губернатор назначался именными указами императора, от него зависело движение делопроизводства, соблюдение интересов казны и населения губернии, он нес ответственность за все губернское управление. Центральная власть по основным вопросам связывалась в основном только с ним и уже через него – с второстепенными правителями. В целом исполнение губернаторских полномочий не было ограничено определенными сроками и отстранение носило исключительный характер. И потому ко времени Екатерины II на местах отсутствовала четкая структура управления и порядка подчиненности, не существовало определенности в вопросах компетенции местных начальников.

Предоставление воеводам-наместникам-гу-бернаторам практически неограниченных прав на подведомственных территориях в сфере судебных и административных полномочий вызывало недовольство не только государственной власти, но и разных слоев населения. Как следствие, уже в 1764 г. в «Наставлении губернаторам Екатерины II» правитель губернии представлялся как доверенная верховной власти особа и «как глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии», состоящий в ведении императрицы и Сената [6], т.е. губернатор назначался «проводником» императорской воли на местах. В общем виде на него возлагались обязанности совместно с губернским прокурором изобличать лихоимцев и казнокрадов; осуществлять попечительство о земледелии, промышленности и торговле; руководить чиновниками нижестоящих канцелярий, составлять разного рода отчеты; производить сбор податей и т.д. Другими словами, губернатор получил огромную власть, а также была усилена роль местного управления [7].

Серьезные изменения эти нормы претерпели с введением «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» 1775 г. Причинами кардинального изменения существующего порядка управления на местах были объявлены: обширность многих административных территорий; качественный и количественный недостаток в управленческих учреждениях; отсутствие начал разделения властей [8], что в очередной раз свидетельствовало о недостаточном потенциале бюрократической организации государственного и местного управления и сложности преодоления частноправовых начал в государственном строительстве на уровне отдельных территорий. Современники отмечали, что главнейшие черты организации внутреннего управления губернии и перспективные линии в развитии регионального управления по «Учреждению для управления губерний Всероссийской Империи» 1775 г. заключались в следующем: 1) развитие местного управления посредством перемещения центральных коллегий из столицы в губернию; 2) установление управления губернией посредством не единичной власти, а коллегиальным порядком; 3) предоставление выборному началу возможно широкого применения; 4) отделение от полиции суда и казенного хозяйства [9].

Установленная в результате екатерининских реформ двухзвенная система территориального деления «губерния – уезд» теперь учитывала компромисс двух тенденций: централизации и децентрализации, причем местным органам управления предоставлялись весьма широкие полномочия в сфере распорядительной и исполнительной деятельности. Во главе наместничества или губернии стоял государев наместник или генерал-губернатор [10], при этом предметы ведения и пределы власти этого должностного лица были определены опять же только в общих чертах. Среди них можно выделить следующие: исполнительные и распорядительные (осуществлять надзор за деятельностью должностных лиц, за законностью, пресекать злоупотребления; следить за рекрутским набором; заботиться о народном продовольствии; в приграничных губерниях в экстренных случаях принимать военные меры; созывать палаты и губернское правление для объявления и обсуждения новых узаконений; в случае несогласия с положениями закона и единогласного решения всего правления заявлять об этом в Сенат, и если Сенат оставлял доводы без изменения, закон должен был приводиться в исполнение); судебные (право «понуждать» суд к скорейшему производству по делу, не вмешива- ясь в само производство; право приостанавливать исполнение приговора и сообщать об этом в Сенат, а в крайних случаях и государю).

Главные должностные лица губернии были наделены широким кругом полномочий и ответственны только перед императрицей, что наряду с правом участвовать в заседаниях Сената, в случае если генерал-губернатор находился в столице, ставило последнего в ранг должностного лица центрального органа управления или «территориального министра». В результате губернской реформы 1775 г. была предпринята попытка ввести унифицированный порядок управления на местах на основе принципа разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали, хотя фактически закреплялась только обособленность судебной власти от административно-полицейской. Разделение управления по вертикали предполагало четкое разграничение полномочий между центральными и местными органами власти, а введение института генерал-губернаторства (как промежуточного звена между центром и губернией) призвано было внести начала децентрализации во взаимоотношения центральных и региональных властей, централизации губернского управления, стать базой для сближения власти и некоторой части населения на основе развития в совокупности с данной реформой и сословного представительства не только дворянско-бюрократического, но и городского.

Порядок формирования органов местного управления являлся своеобразным компромиссом выборного и административного начал с учетом сословного принципа дифференциации общества, а также сменяемости и подотчетности должностных лиц, причем монопольное право на занятие государственной должности императрица законодательно закрепила лишь за сословием дворян. Поэтому можно говорить, что государственное управление становится к XIX в. совершенно особой, замкнутой в себе сферой, стоящей над обществом и предписывающей ему «правила игры» без какой-либо формальной обязанности считаться с его мнением. Соответственно, процесс управления начинает походить на систему с очень слабо выраженными «каналами обратной связи» (отсюда такое значение каналов неофициальных, «тайных влияний при дворе» и в правительственных кругах). Потому в обществе распространяются идеи увеличения значимости местных, земских общественных элементов, в частности отмечается, что при безвозмездной службе земские дельцы-бюрократы удалялись бы от обществен- ной деятельности и расходы земства значительно уменьшались [11].

Генерал-губернаторская власть с начала XIX в., в условиях присоединения западных территорий и части Кавказа, приобретает исключительный характер и закрепляется на новых или политически неспокойных территориях. Отмененная императором Павлом как повсеместная, должность генерал-губернатора, тем не менее, на отдельных территориях сохранилась с целью внесения принципа децентрализации в порядок взаимоотношений между центральным и губернским управлением, с учетом и геополитической ситуации на западе империи. В начале XIX в. существовали Сибирское, Прибалтийское, впоследствии Степное, Туркестанское и другие генерал-губернаторства. В ходе реформы центрального государственного управления и введения министерской системы интересы генерал-губернаторов как представителей центрального аппарата на местах приходят в столкновение с новыми учреждениями из-за неопределенности в законодательном разграничении сфер компетенции на местном уровне – теперь делегатуры центра не были в полном ведении генерал-губернатора.

Вследствие возникших сложностей в организации управления по территории и достижения согласованности действий различных правительственных учреждений в 1816 г. прорабатывается мысль о восстановлении екатерининских намест-ничеств или генерал-губернаторств, т.е. снова обнаруживаем связь министерств с наместниче-ствами, поскольку, по нашему мнению, оба эти института – звенья одного уровня – политического. Проект нового генерал-губернаторства, разработанный А.Д. Балашовым в 1819–1829 гг., был признан неудачным, поскольку «уклонился от первоначальной мысли Государя», а при разнообразии в понимании каждым генерал-губернатором своих обязанностей оно могло создать «сепаративные стремления в отдельных частях империи» [12].

Полномочия генерал-губернаторского правления постепенно приобретают надзорный характер – за ним закрепляются функции контроля за деятельностью губернских учреждений, а также роль связующего звена между министерствами и губернским управлением, т.е. политическое