Влияние федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации" на деятельность государственной гражданской службы Российской Федерации и перспективы её дальнейшего развития

Любое государство имеет свой уникальный исторический опыт социального и экономического развития, и Россия не исключение. Наиболее явно специфичность России прослеживается при анализе характера и порядка шагов, предпринимаемых на пути реформирования.

Российская государственная служба претерпевала изменения параллельно с общественным и государственным строительством в условиях перехода к рыночной экономике. Августовские события 1991 г. ускорили принятие решения о радикальной социально-экономической реформе в России, уже осенью начался процесс подготовки, участниками инициативной группы, программы социально-экономического реформирования, включающий обязательную реформу государственной службы и её кадрового обеспечения. Первым шагом на пути прогресса в государственной службе стало Постановление Правительства РСФСР № 16 от 23 ноября 1991 года «Об образовании Департамента государственной службы РСФСР», этот день формально можно считать днём рождения нового учреждения, под названием «Роскадры», которое, не располагая средствами для претворения в жизнь преобразований и необходимой поддержкой, просуществовало до 1993 года. В его задачи входил отбор и обучение персонала для государственной службы.

Департамент государственной службы «продержался» менее месяца, так как, на основании Указа Президента Российской Федерации

Б. Ельцина1 от 28 ноября 1991 г., уже 16 декабря Постановлением Правительства РСФСР был преобразован в Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве

Российской Федерации1, а в 1993 г. был принят Устав федеральной государственной службы.2

Несмотря на то, что 31 июля 1995 был принят Федеральный закон N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»3, вопрос о том, а какая  собственно государственная служба нужна обновлённой России даже не был сформулирован.

Только к 1996 году пришло осознание того что судьба общей реформации России тесно связана с реформой системы управления и государственной службы в том числе. В связи с чем, вторая попытка реформы государственной службы пришлась на 1997—1998 годы. С августа 1996 по март 1998 года, было разработано двенадцать вариантов Концепции административной реформы, но, ни один из них не был принят в качестве руководства к действию.

Трудности претворения в жизнь административной реформы, в том числе и реформы государственной службы в значительной степени обусловлены тем, что она подразумевает преобразование государственным аппаратом самого себя. Наглядной иллюстрацией этого служит то, что радикальные изменения, всколыхнувшие нашу страну, лишь вскользь коснулись государственного аппарата .

На 1999 год настоятельная потребность в реформировании государственной службы Российской Федерации, объяснялась приближением выборов нового Президента в Российской Федерации, которые выступали катализатором политических процессов в стране. В такой обстановке приобрели особую актуальность идеи реформирования государственной службы, наработанные в 1997-98 годы, они воплотились в

Концепции государственного строительства (тезисах), основной вопрос которых о том, является ли неудовлетворённость населения достаточным основанием для реформирования власти и нужна ли эта реформа власти в принципе. Концепция государственного строительства чётко определяла политику реформирования, а обозначить детали должна была Концепция реформирования государственной службы. Началась активная подготовка проекта Концепции, но весной 2000 года наступил период затишья, причиной которого отсутствие внутренней заинтересованности аппарата в преобразованиях. В результате реформирование государственной службы, несмотря на настоятельную необходимость, было отложено на неопределённый срок, но ее необходимость оставалась высокой.

Несмотря на то, что Концепция реформирования государственной службы не была претворена в жизнь, усилия её разработчиков не пропали даром, так как они наметили основные направления развития предстоящей реформы, учли проблемные и слабые места предыдущих попыток реформирования. Анализируя рассмотренный период, приходится констатировать, что реформирование российской государственной службы, несмотря на несколько попыток, так и не началось, этот этап носит подготовительный теоретический характер, в процессе которого разработана основа для практического претворения и формировалось общественное мнение.

15 августа 2001 года Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным утверждена «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации»1, в которой заложены основы современного развития российской государственной службы, как важнейшего механизма государственного управления. Концепция признает, что строительство демократического правового федеративного государства априори не возможно без создания системы органов государственной власти, с адекватной системой государственной службы, способных обеспечить реализацию государственных функций, развитие гражданского общества и повышение эффективности экономики. Отмечено наличие ряда, требующих внимания, проблем в государственной службе Российской Федерации. Подготовлены законодательные и иные нормативно-правовые акты в сфере отдельных видов федеральной государственной службы, а также государственной службы субъектов Российской Федерации.

За минувшие годы на смену, ранее действовавшей административной системе управления, пришли кардинально новые правовые, организационные и экономические принципы функционирования единой государственной службы. Практически государственная гражданская служба сегодня представляет собой отдельный вид государственной службы.

Способствовать успешной реализации концепции призвана, утверждённая Указом Президента Российской Федерации1, федеральная Программа реформирования государственной службы на 2003-2005 гг. срок действия которой, впоследствии был продлён до 2007 года. А в 2004 году в соответствии с Конституцией Российской Федерации2 и Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»3, был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»4, устанавливающий правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. На

Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 (ред. от 15.11.2004, с изм. от 12.12.2005) "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"//

Собрание законодательства РФ, 25.11.2002, N 47, ст. 4664

основе которого затем были приняты соответствующие Президентские указы и постановления Правительства Российской Федерации.

Правительство РФ в 2005 году приняло Концепцию административной реформы в Российской Федерации1, в соответствии с которой регламентировалась деятельность государственных органов исполнительной власти, была создана и положительно себя зарекомендовала, сеть многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, перевода их в электронный вид.

Результатом проведения мероприятий в рамках обозначенных концепций явилось улучшение качества жизни российских граждан, а Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2010 годах способствовала формированию нормативно-методической базы улучшению практического воплощения государственных функций и предоставления услуг, особое значение имеет попытка запустить механизмы стимулирования реализации административной реформы.

По единодушному мнению экспертов повышению качества государственной службы способствует Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная подписанным Президентом Российской Федерации Д.А. Медведев 10 марта 2009 г. № 261 Указом2. Программа ориентирована на создание единой системы государственной службы посредством претворения в жизнь ряда мероприятий, часть из которых успешно реализована. Особенной эту программу делает тесная взаимосвязь с Национальным планом противодействия коррупции3, по сути, она представляет собой его часть, поскольку направлена, в первую очередь, на обеспечение открытости и доступности государственной службы общественному контролю.

В 2010 году был принят Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1, который стал базой для реализации основных мероприятий административной реформы.

Очевидно, что распределение полномочий и ответственности между государством и иными субъектами социально-экономических процессов позволяет повысить качество решаемых государственных задач.2

Давая оценку процессу реформирования государственной службы в 2009-2010 годах, эксперты единодушны во мнении, что результаты реформы к этому времени по факту ограничиваются разработкой ряда методик, корректировкой   правового обеспечения государственной службы, обобщением практики, проведением серии аналитических исследований и т.п., а о новой системе правоотношений остаётся только мечтать3.

Исследователи и А.И. Турчинов4 в том числе, склонны считать, что предназначение современного этапа развития государственной службы в закреплении достигнутых в середине 2000-х годов результатов, программа реформирования государственной службы на 2009-2013 годы носит скорее абстрактный и декларативный характер, не имея привязки к другим плановым   документам.   Напрашивается   вывод,   что программа реформирования государственной службы принята не ради повышения качества государственного управления в России, реформы как таковой.

Нехватка профессионального кадрового состава государственных служащих, является одной из причин неполной реализации потенциала существующих правовых актов, а целостная система управления государственной службой, вплоть до настоящего времени, не создана.

7 мая 2012 года Владимиром Владимировичем Путиным подписан Указ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»1, где, в части, касающейся реформирования и развития государственной службы, дана оценка традиционной модели управления, как полностью себя исчерпавшей, и поручения, о целенаправленной интеграции общества в целом и государственной службы в частности, стремление, для облегчения контроля, сделать её максимально прозрачной, а также пересмотр базовых принципов формирования кадрового состава. Указ ставит своей целью решение двусторонней задачи обновления механизма государственного управления, с одной стороны, придать административной реформе новый импульс, а с другой – задать оптимальное направление реформированию государственной службы.2

В попытках реформирования государственной службы прежние, устаревшие категории устранены, а новые не выработаны, произошло обособление государственной службы от общества, населения и политической системы, госслужащие утратили побудительные мотивы служения закону и народу.

В отсутствии модели государственной службы как таковой программные документы не могут решить задачи целеполагания, и создать действенные инструменты для реализации намеченных преобразований. 1

Государственная гражданская служба сегодня закрыта для широкой общественности, которая может судить о её состоянии лишь по косвенным проявлениям: низкому качеству управления, высокому уровню коррупции и текучести кадров в аппарате, бессчётному количеству реорганизаций руководящих структур и т.д. На практике общественного контроля за внутренними процессами в государственной службе не осуществляется.

Минтруд России подготовил проект Указа Президента Российской Федерации «О федеральной программе «развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» и плане мероприятий по развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 года», в целях реализации положений пункта 2 статьи 18 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2 и части 1 статьи 66 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3, согласно которым совершенствование системы государственной службы, в том числе государственной гражданской службы, осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов РФ.

Предполагается проектом вышеозначенного Указа утвердить проект федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)», намечающая ключевые направления для осуществления мероприятий по развитию государственной службы, среди которых1: построение государственной службы на современных принципах организации; разработка адекватной системы квалификационных требований к должностям, с непрерывным профессиональным развитием, и планомерной всесторонней оценки служащих; формирование гибкой системы мотивации служащих;

применение антикоррупционных технологий; обеспечение открытости и общественного участия.

Успешному достижению, поставленных Федеральной программой целей и задач, призван помочь проект плана мероприятий, с помощью которого планируется также обеспечить синхронизациею во времени и по содержанию действий непосредственных исполнителей, то есть всех федеральных государственных органов. В качестве заказчика-координатора федеральной программы намечено к утверждению Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.

Несмотря на отсутствие, на первый взгляд, ошеломительных успехов в реализации реформы государственной гражданской службы все предпринятые в этом направлении шаги способствовали развитию государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности. А готовящийся к принятию проект Указа позволит повысить её эффективность, уровень профессионализма и ориентировать на обеспечение потребностей гражданского общества и развитие экономики.