Влияние механизмов электронной демократии в России на реализацию конституционного принципа народовластия

Потребность народа в осуществлении своей власти, во влиянии на развитие своего государства присутствует в обществе на разных этапах его существования в разной степени. Заинтересованность в этой потребности является обоюдной: как со стороны государства по отношению к обществу, так и со стороны общества по отношению к государству. Демократическое государство во все времена стремится к широкому привлечению граждан к участию в управлении делами государства, что нашло свое отражение в ст. 32 Конституции Российской Федерации, которая в совокупности с иными статьями предусмотрела различные формы такого участия: свобода слова (в том числе в попытках воздействия на решения органов государственной власти и местного самоуправления), использование информации, обращения, голосования и выборы, объединения, публичные мероприятия, доступ к государственной службе и правосудию. Кроме того, этот перечень может быть по-разному интерпретирован и наполнен иными формами, не отраженными прямо в Конституции РФ, такими как, например, правотворческая инициатива, различные формы общественных инициатив.

Между тем развитие научно-технического прогресса поставило вопрос о формировании не только гражданского общества, но и общества информационного, позволяющего направить свои достижения на благо граждан в условиях демократизации.

Электронное государство – это, прежде всего, как справедливо отмечает в своих работах И.Л. Бачило [1], социальное государство; в свою очередь, социальное государство в определенной степени является сервисным государством, т.е. предоставляющим услуги. При этом нужно иметь в виду, что только сервисные задачи и работа в этом направлении не исчерпывают функций государственных и муниципальных органов в области социальной сферы. Это, пожалуй, конечный итог каждой социальной функции - предоставить гражданам и организациям условия для реализации своих социальных и иных прав [2].

Неслучайно вопросы распространения электронного государства (информационного общества) становятся предметом регулирования широкого круга нормативных правовых актов, в том числе международного характера. Так, Окинавская хартия глобального информационного общества подчеркивает, что суть стимулируемой информационными технологиями экономической и социальной трансформации заключается в ее способности содействовать людям и обществу в применении знаний и идей. Информационное общество позволяет людям шире использовать свой потенциал и реализовывать свои устремления. Информационные технологии должны служить достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия и полной реализации потенциала граждан в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, международного мира и стабильности. Достижение этих целей и решение возникающих проблем потребует разработки эффективных национальных и международных стратегий [3].

В Российской Федерации, как и в ряде иных государств, изначально вопросы включения информационных технологий во властнополитическую сферу жизнедеятельности общества получили свое оформление в категории «открытое правительство», в содержание которой было заложено его понимание в качестве современной и постоянно развивающейся системы управления государством. Основными целями такой системы выступают обеспечение высокого уровня прозрачности исполнительной и других ветвей государственной власти, свободный обмен информацией между государством и обществом и обеспечение активного участия общества в подготовке и реализации решений органов власти; повышение качества и доступности государственных услуг для удовлетворения потребностей населения; развитие гражданского контроля над органами власти.

Это содержание «открытого правительства» было обозначено в Итоговом докладе Президенту РФ Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «открытое правительство» [4], которая была создана Указом Президента РФ. Предполагается, что задачи, стоящие перед «открытым правительством», могут осуществляться в том числе следующими информационно-технологическими механизмами: электронное правительство; электронный бюджет; электронная обработка обращений граждан; порталы органов исполнительной власти; система электронной идентификации граждан; электронные государственные услуги [5]. И эта группа механизмов, по сути, впоследствии была охвачена термином «электронное правительство».

Между тем разработанный несколько позже проект Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 г. разграничил понятия «электронная демократия» и «электронное правительство». Безусловно, такое отграничение не совсем верно. Демократический характер государства обусловливает тесную связь и взаимовлияние законодательной ветви власти и исполнительной, а также взаимодействие общества с каждой из них. На установление такого диалога и направлено электронное правительство.

Ни в коем случае недопустимо сводить электронное правительство к электронному документообороту и к сфере оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме посредством сети Интернет, к которым оно сведено в настоящее время.

Электронное правительство – это в первую очередь средство диалога, средство осуществления общественного контроля, так активно пытающегося войти в механизмы современной демократии после принятия Федерального закона от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [6]. Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за работой органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Указанный закон нуждается в серьезнейшей корректировке, однако, если цели контроля будут соединены с теми механизмами, которые предлагает электронная демократия в части контроля за деятельностью органов исполнительной власти, этот институт мог бы встать на достаточно прочную основу. Общественный контроль, на наш взгляд, в случае его внедрения в жизнь общества, способен вызвать государство на конструктивный диалог с институтами гражданского общества.

Однако, безусловно, механизмы электронной демократии не исчерпываются электронным правительством. Традиционно при исследовании настоящей темы происходит отсылка к проекту Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 г. Она вполне справедливо осталась проектом не только по причине отсутствия полноценной финансовой, технической и правовой почвы для ее реализации, но и в связи с необъективным исключением из системы механизмов как указанного выше электронного правительства, так и электронного правосудия.

Между тем данные механизмы не являются основными, на наш взгляд, именно с позиций влияния на принятие государственно-властных решений. Такими механизмами, в силу активного внедрения в повседневную жизнь человека сети Интернет, способны стать различные формы политических проявлений во всемирной паутине. Сеть стала не только площадкой для выражения свободы слова, для обсуждения проектов нормативных правовых актов, размещения инициатив, но и местом реализации права на объединение и даже на организацию публичных мероприятий и участие в них, пусть и в видоизмененных формах, пока не вписывающихся в действующее законодательство в полной мере.

Безусловно, во внедрении информационных технологий в исследуемую сферу есть плюсы и минусы. С одной стороны, сеть Интернет является местом свободного (даже почти неконтролируемого) выражения своего мнения, идей, местом агитации с целью продвижения инициатив, в том числе правотворческих, с целью поддержки того или иного политического движения, либо той или иной политической фигуры, в том числе кандидатов на выборах, средством донесения информации до каждого. Но в то же время интернет является местом, где разворачивается информационная война, где проще манипулировать сознанием граждан и с высокой долей вероятности не нести за это ответственность, где может происходить утечка информации или, наоборот, вброс нужных определенным группам лиц сведений, местом, где безопасность, сохранение тайны частной жизни, переписки и т.д. остаются под угрозой.

Именно поэтому ряд механизмов электронной демократии пока не нашел своего реального воплощения ни в законодательстве, ни в практике, наиболее ярким примером чего может служить опыт внедрения электронного голосования, под которым понимается голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с применением комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы», но не голосование посредством дистанционных технологий (мобильная связь, сеть Интернет и т.д.).

Важнейшим шагом к развитию законодательства в направлении широкого внедрения в сферу управления элементов электронной демократии стал принятый Президентом России 7 мая 2012 г. Указ №601, обозначивший необходимость внедрения широкого спектра государственных и муниципальных услуг в электронной форме, формирования системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, обеспечения повышения информационной открытости саморегулируемых организаций, утверждения концепции «российской общественной инициативы» (по сути – электронной петиции) и др. [7].

За этим указом последовало принятие целого ряда нормативных правовых актов, направленных на его реализацию. К числу таких актов может быть отнесен, в частности, Указ Прези- дента России №183 от 4 марта 2013 г. «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"» [8]. Анализ положений данного указа, к сожалению, свидетельствует о том, что такой институт общественной инициативы в России не состоялся в силу целого ряда недостатков этого указа, к числу которых могут быть отнесены и завышенные требования к количеству голосов в поддержку региональных и местных инициатив, необходимых для дальнейшего их «движения», и нечеткость в требованиях к самой инициативе, позволяющих гарантировать ее размещение на ресурсе, и неопределенные требования как к уполномоченной некоммерческой организации, «курирующей» интернет-ресурс, так и к рабочей группе, рассматривающей поддержанную гражданами инициативу [9; 10].

Кроме того, было принято Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. №851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» [11]. Однако и институт общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов вызывает множество вопросов. Весьма спорно распространение обязательства о размещении в сети Интернет проектов нормативных правовых актов лишь на органы исполнительной власти. Зачастую народу гораздо более интересно и необходимо обсуждение проектов федеральных законов, субъектами законодательной инициативы по которым выступают Президент России и Федеральное Собрание (в лице палат или отдельных депутатов). Представляется, что такое взаимодействие с законодательным органом и главой государства существенным образом укрепило бы доверие граждан к власти, позволило бы и самому народу почувствовать себя субъектом осуществления власти, носителем суверенитета. Такая потребность обусловлена порядком формирования указанных органов непосредственно народом. Между тем такие механизмы в качестве обязательных пока не предусмотрены. Возможно, планируемое принятие федерального закона «О нормативных правовых актах» позволило бы такие институты сделать гораздо более действенными.

Безусловно, настоящее исследование не может отражать все аспекты взаимодействия гражданского общества и государства посредством ме- ханизмов электронной демократии. Кроме того, и практика их внедрения не позволяет на данный момент еще прийти к каким-то однозначным практическим выводам, за исключением того, что, по сути, электронная демократия находится в стартовом состоянии и требует дальнейшего исследования как учеными-правоведами, так и представителями иных отраслей науки.