Влияние межбюджетного регулирования на формирование региональных бюджетов

Finance regions , Финансы регионов

В современных условиях бюджеты, прежде всего, рассматриваются как самостоятельные финансовые институты, в основе формирования которых лежит принцип разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Однако проводившиеся с начала 90-х годов прошлого века в РФ бюджетно-налоговые реформы не в полной мере учитывали данный факт. Ни региональные, ни местные бюджеты де-факто не получили финансовую самостоятельность. Более того, несоответствие доходных источников делегируемым обязательствам привело к тому, что формирование бюджетов нижестоящего уровня невозможно без финансовой помощи бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы России.

В России, как и во многих странах, наряду с разграничением доходов, прибегают к распределению и перераспределению доходов между бюджетами, что вызвано объективной необходимостью: 10 субъектах РФ собирается более 52% всех доходов страны, а в остальных 79 – остальные 48% бюджетных поступлений.

Налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. В настоящее время нормативы распределения федеральных регулирующих налогов между бюджетами определяются Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год, нормативы распределения региональных регулирующих налогов — Законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. Бюджетное законодательство ограничивает динамику изменения нормативов по регулирующим доходам бюджетов – они должны устанавливаться на долговременной основе (не менее чем на 3 года). До недавнего времени существовала практика, когда нормативы по регулирующим доходам бюджетов ежегодно изменялись, что делало абстрактным вопрос о самостоятельности нижестоящих бюджетов, а также негативно сказывалось на финансовом планировании и прогнозировании региональных и местных бюджетов не только на долгосрочную, но и на средне- и краткосрочную перспективу. Вводимый в действие с 1 января 2006 года Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс в части регулирования межбюджетных отношений” закрепляет за каждым из уровней бюджетной системы на постоянной основе нормативы распределения от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. В данном законопроекте впервые сделана попытка закрепления по определенному перечню налоговых доходов полностью за определенным уровнями бюджетной системы. Однако, доходы, которые гарантированно в 100-процентном объеме поступят в нижестоящие бюджеты, не смогут в значительной мере обеспечить необходимый объем средств.

Уровень неналоговых доходов очень низок (7%-3%), особенно, доходов от использования имущества, что не соответствует практике экономически развитых стран. Неналоговые доходы нижестоящих бюджетов выше, чем федерального бюджета, что объясняется изысканием дополнительных ресурсов путем оказания услуг или сдачи в аренду имущества, находящегося в региональной или муниципальной собственности.

Налоги являются главным методом перераспределения национального дохода, обеспечивающие преобладающую долю доходов бюджетов:

Период                          Удельный вес налоговых доходов, (%)

федеральный

консолидированные бюджеты

бюджеты

местные

2001	92
год
2002 год	92
2003 год	93

67	56	61
68	60	54
69	64	45

Приведенные в таблице обобщенные данные об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации наглядно иллюстрируют, что концентрация на федеральном уровне налоговых доходов максимальна (92-95%), при этом в нижестоящих бюджетах их доля значительно снижается, что связано в первую очередь не с более высоким уровнем неналоговых доходов в этих бюджетах, а со значительным объемом выделяемой финансовой помощи бюджетами других уровней, оказывающим влияние на структуру и увеличивающим внутренние обороты доходов данных бюджетов.

В соответствии с БК РФ финансовая помощь осуществляется в виде дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Тем не менее, законодательство не относит финансовую помощь от бюджетов других уровней собственно к безвозмездным перечислениям, что на наш взгляд продиктовано целевой направленностью этих средств для “принимающего” доходы бюджета. Толкование понятия «безвозмездности» возможно как перехода прав на объект без компенсаций его количественного или качественного содержания. Применительно к финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы, данная трансформация нехарактерна, поскольку она может быть предоставлена только в порядке:

• •    финансирования бюджетных расходов только при наличии у государства перед субъектами Федерации или муниципальными образованиям каких-либо финансовых обязательств (например, реализация определенной государственной программы);

• •    или на финансирование определенных расходов, заранее регламентированных органами власти бюджета, передающего средства.

Однако финансовая помощь бюджетов других уровней необоснованно законодателем отнесена к неналоговым доходам бюджетов. Источниками формирования финансовой помощи являются средства, консолидируемые в бюджетах различных уровней, причем в наибольшей степени от уплаты налоговых доходов. Так, например, Фонд финансовой поддержки регионов формируется, исходя из 14% налоговых доходов (главным образом, НДС), за исключением доходов, полученных от внешнеэкономической деятельности. Выделение субвенций и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства из федерального бюджета в текущем году предусмотрено, исходя из 50% отчислений от уплаты акцизов продукты нефтепереработки.

Финансовая помощь, хотя и подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств, однако, отнести данный вид доходов к разряду собственных доходов не вполне некорректно. Размер, условия предоставления и порядок использования данных средств определяются бюджетом, передающим данные средства. Таким образом, по критерию принадлежности прав собственности на доходы различным бюджетам и по критерию самостоятельности и свободы их использования финансовую помощь необходимо выделит в отдельный вид доходов бюджетной системы РФ.

По такому аспекту межбюджетного регулирования, как распределение налоговых доходов между бюджетами разных уровней, Россия не достигла уровня развитых стран: федеральный бюджет максимально аккумулирует на своем уровне налоговые доходы, в то время как на территориальном уровне их объем значительно ниже:

Соотношение межбюджетного распределения налоговых доходов в различных странах,(%)

Австрия

Германия

США

Россия

Центральные бюджеты

Бюджеты территорий

58      52     38

Проблема целесообразности проведения политики централизации доходов на федеральном уровне с учетом формирования запаса прочности субнационального уровня достаточно остра. Не решат ее и вносимые в бюджетное и налоговое законодательство изменения. Экспертные данные 1 по наполняемости территориальных бюджетов Российской Федерации не дают оснований для оптимизма по следующим причинам.

Во-первых, накладывает отпечаток усугубление процесса консолидации крупнейших предприятий с целью оптимизации налогового менеджмента, что приводит к снижению поступлений в бюджетную систему и позволяет их перемещать налоговые платежи из субъектов федерации, на территории которых функционирует обособленное структурное предприятие, в регионы, где расположены головные офисы.

Во-вторых, неблагоприятным образом скажутся на территориальных бюджетах уже состоявшаяся отмена налога с продаж, замена налога на имущество физических и земельного налога единым налогом на недвижимость, а также централизация налога на добычу полезных ископаемых для нефти частично, а для газа – полностью. Акциз на природный газ и налог на добычу газа изменили свой статус на доходы от внешнеэкономической деятельности – экспортные пошлины. Однако этот факт не означает, что изменились и потребности территорий, напротив их расходы возросли, в том числе и за счет хронически недофинансируемых так называемых «федеральных мандатов».

В-третьих, в новой редакции Налогового Кодекса РФ налог на прибыль, по которому установлены ставки зачисления в региональные местные бюджеты, отличается высокой нестабильностью, а новый порядок расчета налоговой базы формирует благоприятные условия для значительного уменьшения уплаты исчисленного налога.