Влияние налоговой концепции федерального центра на формирование налогового потенциала субфедерального уровня

Под концепцией федерального центра в данном исследовании понимается совокупность целей и задач, решаемых в рамках развития государственной бюджетноналоговой политики, а также инструментов и методов их достижения. Налоговая политика субфедерального уровня в настоящее время формируется под влиянием общей концепции государственной налоговой политики Российской Федерации. Главным инструментом подчинения региональной налоговой составляющей федеральной налоговой доктрине является сложившаяся в настоящее время модель налогового федерализма. Отметим, что в научной сфере под налоговым федерализмом понимается разграничение налоговых полномочий и налоговых источников формирования доходов между федеральным центром, субъектами и муниципальными образованиями. То есть это сфера разграничения предметов их исключительного и совместного ведения посредством разграничения полномочий.

В настоящее время политика федерального центра в отношении формирования налогового потенциала субфедерального уровня реализуется через оптимизацию отношений между всеми уровнями бюджетной системы, а также последовательной работой органов федеральной власти с представительными и исполнительными органами субъектов РФ.

Федеральный центр является вершиной вертикали интересов, на которой определяется концепция предпочтительных интересов при разработке приоритетных направлений государственной налоговой политики: общественных, экономических, политических и пр. Разработанные направления налоговой политики в рамках федеральной концепции становятся источником формирования стратегических целей развития национальной экономики, ключевым звеном реализации которых выступает субъект РФ.

Региональная налоговая политика, направленная на формирование и развитие налогового потенциала, формируется на основе устанавливаемых на федеральном уровне системы законодательных актов, определяющих общие принципы развития экономики страны, модели налоговой системы, определяющей особенности налоговых отношений на региональном уровне. Таким образом, как отмечает Хмелевской, формируется механизм политических рычагов, влияющих на все стороны экономической и бюджетно-налоговой среды административно-территориальных образований, определяя общую среду функционирования экономики и порядок формиро- вания налогового потенциала субфедерального уровня. Действие федеральной налоговой концепции может иметь как ограничивающий, так и стимулирующий эффект на формирование налогового потенциала.

Формирование обязательных элементов налогообложения происходит путём их установления в законодательном порядке на федеральном уровне. Обязательные и дополнительные элементы налогообложения (объект налогообложения, налоговая ставка, особенности определения налоговой базы, налоговый период, налоговые льготы) при этом оказывают самое непосредственное влияние на формирование субфедерального налогового потенциала. Как отмечает О.В. Толстая, [ 44] ключевую роль в формировании и развитии налогового потенциала в рамках налогового регулирования занимают такие инструменты прямого и косвенного влияния на трансформацию налогооблагаемой базы, как налоговые ставки и налоговые льготы. Однако регионы ограниченны в выборе инструментов налогового регулирования и осуществляют разработку параметров региональной налоговой политики в рамках, установленных на федеральном уровне.

Одним из ярких примеров воздействия данного фактора является предусмотренная федеральным законодательством возможность уменьшать налоговую ставку по налогу на прибыль организаций в части зачисления в бюджет региона для отдельных категорий налогоплательщиков. Принятая на федеральном уровне налоговая доктрина по налогу на прибыль организаций предусматривает отмену установленных ранее ограничений по применению регулирующих рычагов в целях стимулирования расширения налоговой базы на региональном уровне. С 2020 года регионы получили возможность устанавливать пониженные ставки по налогу на прибыль от 0 до 17%. Однако действие данной нормы ограничено только случаями, прямо установленных гл. 25 НКРФ. Кроме того, федеральное законодательство устанавливает прямой запрет на применение налого- вой ставки для резидентов особой экономической зоны выше 13,5%.

Таким образом федеральное регулирование в рамках налога на прибыль направленно на ограничение фискальной экспансии региональной налоговой политики в отношении налогоплательщиков и видов деятельности, имеющих потенциал расширения налоговой базы субфедерального уровня, а также снижение дискриминационной составляющей при установлении льготной ставки налога на прибыль. Однако высокая централизация налоговой доктрины по налогу на прибыль не позволяет в полной мере учитывать особенности экономического состояния региона и потребности в установлении или изменении отдельных налоговых льгот и преференций, направленных на стимулирования расширения налогового потенциала субфедерального уровня.

Весомое влияние на процесс формирования и реализации налогового потенциала субфедерального уровня оказывает принятая на федеральном уровне «концепция налоговых расходов», согласно которой «налоговые льготы и преференции аналогичны затратам бюджета» [33, с. 279]. Появление концепции налоговых расходов в налоговой системе РФ оценивается и объясняется в академических кругах с различных точек зрения. По мнению ряда авторов, возникновение идеи внедрения концепции налоговых расходов связано с усложнением отечественной налоговой системы и усилением ее регулирующей составляющей путем расширения перечня налоговых льгот, в результате чего возникла необходимость учета и оценки их эффективности в процессе совершенствования бюджетно-налогового механизма. Согласно другой позиции, идея отождествления налоговых льгот с расходами бюджета связана с попытками «вернуть налоговую систему к выполнению ее главной функции – фискальной» [3, с. 276]. Подобная позиция имеет право на существование, так как громоздкий механизм налоговых льгот рано или поздно может привести к разбалансировке финансов всех уровней бюджетной системы. Особую ак- туальность в условиях решения задач по эффективному использованию государственных финансов приобретает необходимость обеспечения анализа бюджетных расходов и повышение их эффективности путем проведения фильтрации существующего перечня налоговых льгот.

Кроме того, налоговые льготы являются потенциальным источником рисков уклонения от уплаты налогов, особенно в регионах, отличающихся низкой эффективностью налогового администрирования и наличием политических и коррупционных факторов выстраивания отношений с налогоплательщиками. Как содержательно отмечает Ильин А.Ю. [1], искусственное, трудно доказуемое и практически неопределимое присоединение предприятий к категории налогоплательщиков, использующих налоговые льготы для получения необоснованной налоговой выгоды, приводит к снижению налогооблагаемой базы, а, следовательно, и налоговых поступлений. Таким образом, незаконное использование налоговых льгот приводит к размыванию налогооблагаемой базы, препятствуя полной реализации налогового потенциала региона.

В тоже время, роль налоговых льгот в развитии налогового потенциала региона не переоценима. Полномочия регионов по установлению налоговых льгот и преференций ограничены и реализуются в рамках федеральной концепции. Для региона необходима продуманная и взвешенная политика по установлению отраслевых налоговых льгот. Как отмечают И.А. Май-буров и А.М. Соколовская [2, с. 14], применение налоговых льгот отраслевого характера способно привести к росту доходов и объема производства, снижению цен и повышению спроса на продукцию соответствующей отрасли. Принцип реализации отраслевых налоговых льгот основан на представлении о том, что это приводит к притоку мобильных финансов и переливу капитала в отрасли с преференциальным налогообложением из отраслей, в которых повышается налоговая нагрузка за счет сужения налоговых льгот. Например, сформировавшаяся на сегодняшний день отраслевая структура малого и среднего предпринимательства Чеченской Республики характеризуется низкими количественными показателями вклада производственных компаний в формировании налогового потенциала, а доминирующим сектором региональной экономики является торговля и сфера услуг. Большинство предприятий сферы торговли и услуг республики пользуются обширными налоговыми льготами (специальные налоговые режимы, пониженные ставки в рамках спецрежимов), что приводит к сосредоточению большей части частных инвестиций в данной отрасли. Таким образом, оптимизация налоговых льгот в торговом секторе с введением расширенного круга отраслевых льгот будет способствовать развитию отраслей экономики с высокой добавленной стоимостью. Такой подход позволяет осуществлять более эффективное управление частными инвестициями в рамках государственного налогового регулирования в условиях дефицита внешних инвестиций и высокой конкуренции за инвестиционные потоки между субъектами РФ.

Особенностью российской модели налогового федерализма является возможность влияния федерального центра на элементы региональной налоговой политики без установления прямых ограничений или предписаний в рамках законодательства. Концепция федерального центра может реализовываться на региональном уровне в порядке рекомендаций и предложений, на основе которых принимаются решения на субфедеральном уровне. Так, в 2018 году в Чеченкой Республике были реализованы мероприятия, направленные на увеличение налоговой нагрузки по имущественным налогам с организаций и физических лиц путем отмены налоговых льгот, и увеличения налоговых ставок.

Выводы. Таким образом, влияние концепции федерального центра на особенности формирования налогового потенциала региона лежит в плоскости решения проблемы обеспечения сбалансированности региональных бюджетов и их бюджетноналоговой самостоятельности. Без введения инструментов их реализации невоз- можно решение важнейшей задачи регио- нием субфедерального налогового потен-нального развития, связанной с расшире- циала.