Влияние неправительственных организаций на развитие международных отношений

В последнее время в России развернулась оживленная дискуссия относительно деятельности в регионах страны многочисленных зарубежных неправительственных структур и организаций1, выз ванная поправками к законам о некоммерческих (НКО), неправительственных организациях (НПО). Высказываются полярные мнения: одно из них — международные НПО нужны России, поскольку помогают развивать демократию на российских просторах, формировать гражданское общество и др.; другое — эти структуры (все или часть из них) формируют комплекс угроз национальной и региональной безопасности РФ, инспирируют «цветные революции» и т.д.

В связи с этим актуально рассмотрение места и роли неправительственных организаций в развитии международных отношений, а также их влияния на международное сообщество.

В международно-политической науке и в других социальных дисциплинах сложилось несколько терминов для обозначения изучаемых ими действующих субъектов. Наиболее употребительным термином, которым в науке о международных отношениях принято обозначать участников взаимодействия в международных отношениях, является «актор»2 Однако далеко не всегда организации, предприятия или группы могут выступать в роли международных акторов. В современных международных отношениях небольшие группы людей, владеющие ограниченными ресурсами и имеющие незначительную поддержку, могут иметь в своем распоряжении эффективные средства влияния и

КИРЕЕВА Татьяна Анатольевна, Председатель правления общероссийского благотворительного общественного фонда «Российский фонд милосердия и здоровья».

принуждения. По отношению к ним могут оказаться уязвимыми даже сверхдержавы. Ярким подтверждением возрастания роли негосударственных участников международных отношений может служить деятельность международного террориста Усамы бен Ладена, его террористическое нападение на США 11 сентября 2001 г. Более того, возрастающая роль индивида в международной политике проявляется в увеличении трансграничных миграционных потоков, расширении потенциала международных неправительственных правозащитных организаций в отстаивании «антигосударственных» притязаний рядовых людей, наконец, в росте возможностей защиты их прав путем обращения в межправительственные организации (Европейский суд по правам человека) с жалобами на неправомерные действия правительств своих стран. При всех оговорках относительно неоднозначности и противоречивости этих феноменов, рост их влияния на межгосударственные контакты и отношения в целом несомненен.

Следует отметить, что представители прозападных неправительственных структур, созданных на территории России, все чаще обращаются в органы государственной власти РФ с предложениями о «партнерстве и сотрудничестве», пытаясь завладеть административным ресурсом и тем самым обезопасить себя от возможного давления российских правоохранительных структур, нередко при этом добиваясь успеха. Представители многих международных фондов, союзов и других неправительственных организаций входят в состав рабочих групп, комиссий, советов при органах государственной власти (Государственная Дума, Совет Федерации, Министерство образования и т.д.), формирующих стратегию и механизмы внутренней и внешней политики России по различным вопросам. Активность, напор, либеральнодемократическая и патриотическая риторика позволяют им нередко перехватывать инициативу, добиваться поставленных целей, решать стоящие перед ними задачи, используя зарубежное финансирование и иные ресурсы. Так, например, лидеры Международного фонда «Новая Евразия» (США) обращались в аппарат полномочного представителя Президента России в Южном федеральном округе (ЮФО) с просьбой подписать договор о партнерстве в целях создания условий для стабилизации социально-экономической ситуа-

Неправительственные организации и международные отношения 41 ции на Юге России посредством развития общественногосударственного диалога, продуктивного сотрудничества и сетевого взаимодействия. С просьбой о поддержке проекта «Противодействие фундаментализму и профилактика конфликтов на Северном Кавказе» (финансируется Госдепартаментом США) в ЮФО обращался руководитель Южного регионального ресурсного центра.

В этом отношении возникают вполне закономерные вопросы. Во-первых, какие из разновидностей социальных сообществ, взаимодействующих на мировой арене, могут считаться международными акторами? Во-вторых, какова иерархия типов международных акторов, или какой из них может рассматриваться как наиболее влиятельный, авторитетный и перспективный? Эти вопросы являются, хотя и в разной степени, предметом научных дискуссий.

Относительно основных типов международных акторов наблюдается некоторое единство мнений — к таковым относят государства и межгосударственные (межправительственные) организации. Вопрос о других участниках международных отношений пока остается открытым. Более того, не ясен вопрос о том, какому типу актора следует отдавать предпочтение при анализе международных отношений.

Представители различных теоретических направлений и школ отражают ту или иную сторону реальности международных отношений. Однако для объективного суждения о верности такого отражения необходимо получить более полное представление об особенностях сущности и функционирования основных участников взаимодействий на мировой арене.

Среди негосударственных участников международных отношений выделяют международные межправительственные организации (ММПО), международные неправительственные организации (МНПО), транснациональные корпорации (ТНК) и другие общественные силы и движения, действующие на мировой арене. Возрастание их роли и влияния — относительно новое явление в международных отношениях, характерное для послевоенного времени. Хотя государства и являются главными субъектами международного процесса, после Второй мировой войны обозначилась объективная тенденция роста численности и влияния межгосударственных объединений и международных организа- ций. Если в начале XX в. существовало 20 межправительственных и около 200 неправительственных организаций, то в настоящее время их около 300 и более 2,5 тыс. соответственно.

Межгосударственные объединения — это военно-политические, политико-экономические и другие союзы, блоки, коалиции. Они создаются на основе общности интересов государств-участников для реализации определенных целей. В таких объединениях могут складываться ситуации, когда преобладают интересы одного из участников, а другие обеспечивают поддержку лидеру в расчете на покровительство с его стороны или содействие в осуществлении собственных целей.

Существуют различные типологии межгосударственных объединений, позволяющие систематизировать знание о них. Наиболее распространенной является классификация на основе территориального принципа и в соответствии с их сферой и направленностью деятельности. Исходя из первого критерия выделяют региональные организации, например: Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Европейский союз (ЕС), Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), Организация африканского единства (ОАЕ), Лига арабских государств (ЛАГ) и др.; межрегиональные организации: Организация исламская конференция (ОИК) и др.; субрегиональные организации (Бенилюкс).

В соответствии со вторым критерием выделяют организации экономического характера, охватывающие сферу финансов и торговли: Международная торговая палата (МТП), Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ) и др.; организации в отдельных отраслях мирового хозяйства: Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Организация стран — экспортеров нефти (ОПЕК) и др.; организации в области культуры и спорта: Международный олимпийский комитет (МОК), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО); военно-политические организации: Организация Североатлантического договора (НАТО), Тихоокеанский пакт безопасности (АН-ЗЮС); универсальные организации: Лига наций и Организация Объединенных Наций.

Следует отметить, что классификация межправительственных организаций по вышеприведенным критериям носит условный характер, так как многие организации, например, Всемирный банк реконструкции и развития, Генеральное соглашение о тарифах и торговле, Международный валютный фонд выполняют не только экономические, но и политические функции.

Наиболее влиятельная межправительственная организация — ООН объединяет около 170 государств. К ним относятся Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ); Международная ассоциация труда (МОТ); Организация, занимающаяся вопросами культуры и науки, ЮНЕСКО; Международный валютный фонд (МВФ); Международная организация по атомной энергии (МАГАТЭ); Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКАД); Международный суд.

Некоторые межправительственные организации обладают атрибутами политической власти. Это относится прежде всего к ООН. Ее органы могут принимать решения, являющиеся для всех членов мирового сообщества обязательными (резолюции Совета безопасности) и рекомендательными (постановления сессий Ассамблеи ООН). Вместе с тем государственный суверенитет ограничивает возможности ООН в применении широкомасштабных экономических санкций по отношению к странам, не выполняющим резолюции Совета безопасности в использовании военной силы (по отношению к агрессору и для миротворческих целей).

В отличие от межгосударственных организаций международные неправительственные организации — это структуры, объединяющие негосударственные институты и граждан ряда стран, действующие в специфических областях. К их числу относятся профессиональные организации, например, Международная организация журналистов (МОЖ), Международная ассоциация политических наук (МАПН), Международная организация криминальной полиции (ИНТЕРПОЛ); демократические организации, такие как Международная демократическая федерация женщин (МДФЖ), Всемирная федерация молодежи (ВАМ), Всемирная федерация демократической молодежи (ВФДМ); различные организации солидарности и в защиту мира: Всемирный совет мира (BCM), Пагоушское движение, Организация солидарности народов стран Азии и Африки (ОСНАА), Международная ассоциация фондов мира; правовые организации, например, Международная амнистия; религиозные организации: Всемирный совет церквей (ВСЦ), Христианское движение в защиту мира, или Христианская мирная конференция, Экуменический союз церквей; гуманитарные организации, такие как Международный красный крест (МКК); экологические организации (Гринпис и др.); спортивные, например, Международная федерация футбола (ФИФА).

Международные организации различаются по структуре, направленности, задачам и масштабам деятельности. Хотя принимаемые ими решения, как правило; не имеют для государств обязательной юридической силы, им все чаще удается добиваться выполнения поставленных задач не только в профессиональной, но и в политической области.

Основными средствами воздействия международных организаций на мировую политику являются мобилизация общественного мнения, оказание давления на межгосударственные организации (прежде всего ООН) и на конкретные государства. Именно так действуют Гринпис, Международная амнистия, Международная федерация по правам человека, Всемирная организация борьбы против пыток, объединяющая 150 национальных организаций. Именно поэтому организации подобного рода называют международными группами давления. Однако для большинства стран СНГ и Балтии все актуальнее становится вопрос о целях и задачах незарегистрированных международных неправительственных организаций. Например, радикальная молодежная неправительственная организация «Кмара» (Грузия), активно действующая в Аджарской автономной республике во время свержения правительства Э.Шеварнадзе, заявляющая о приверженности демократическим принципам, финансировалась международными фондами США. На вопрос «Почему Вы не действуете в правовом поле и не регистрируетесь, не объявляете своих целей и задач?» представители «Кмары» ответили: «Это позиция гражданского общества, людей, которые вышли на улицы»3.

Поведение и деятельность международных акторов регулируются признанными мировым сообществом принципами, нормами и институтами, которые обозначаются поняти- ем «международный порядок». Устройство международных отношений определяет форму организации, протекания и воспроизводства политического процесса. Для формирующейся многополярности оптимален международный порядок, основывающийся на принципах приоритета общечеловеческих ценностей, равной безопасности для всех народов и государств, мирного разрешения спорных вопросов и конфликтов, уважения целостности и суверенитета государств, их невмешательства во внутренние дела друг друга. В связи с этим все более возрастает роль МНПО.

В отличие от межправительственных организаций, МНПО — это, как правило, нетерриториальные образования, так как их члены не являются суверенными государствами. Они отвечают трем критериям: международный характер состава и целей; частный характер учредительства; добровольный характер деятельности, поэтому их причисляют к «новым акторам», «акторам вне суверенитета», «транснациональным силам», «транснациональным организациям» и т.п.

Существует узкое и расширительное понимание МНПО. В соответствии с первым к ним не относятся общественно-политические движения, транснациональные корпорации (ТНК), а тем более созданные и существующие под эгидой государств. Речь идет о всех негосударственных участниках международных отношений — это огромное, почти бесконечное число участников, о которых можно с уверенностью сказать, что они способны на международную деятельность, более или менее независимую от государства.

МНПО различаются по своим размерам, структуре, направленности деятельности и ее задачам. Однако все они имеют общие черты, отличающие их от государств и межправительственных организаций. В отличие от первых, они не могут быть представлены как акторы, действующие во имя интереса власти. В отличие от вторых, их учредителями являются не государства, а профессиональные, религиозные или частные организации, учреждения, институты. Принимаемые ими решения, как правило, не имеют для государств юридической силы, однако им все чаще удается добиваться выполнения задач, которые они ставят перед собой не только в профессиональной, но и в политической области. Это касается и таких задач, которые требуют серьезных уступок со стороны государств, вынужденных в ряде случаев поступаться «священным принципом» национального суверенитета. Так, в последние годы некоторым МНПО (тем, сферой деятельности которых являются защита прав человека, экологические проблемы, или гуманитарная помощь) удалось добиться права на вмешательство во внутренние дела суверенных государств. Отдельным методом такого вмешательства является «гуманитарная интервенция», классическое проявление которой можно наблюдать в странах бывшей Югославии. Широко представлены международные правозащитные организации и в России: Международное молодежное правозащитное движение, Международная амнистия, Московская Хельсинская группа, Мемориал, Гринпис и др.

Основным «оружием» МНПО в сфере международной политики является мобилизация международного общественного мнения, а методом достижения целей — оказание давления на межправительственные организации (прежде всего на ООН, Совет Европы) и государства. Именно так действуют, например, Гринпис, Международная амнистия, Гражданская комиссия по правам человека или Всемирная организация борьбы против пыток, поэтому МНПО подобного рода нередко называют международными группами давления. В политической социологии термин «группы давления» фиксирует отличие общественных организаций от политических партий. Если партии стремятся к достижению и исполнению властных функций в обществе, то группы давления ограничиваются стремлением, с целью защиты своих интересов, оказывать влияние на власть, оставаясь вне властных структур и институтов. Аналогичный характер имеют и МНПО, как с точки зрения отношения к власти и методов действия, так и эффективности в достижении целей.

Беспрецедентную по своим масштабам акцию давления провели международные правозащитные организации в России в связи с введением поправок в законы о некоммерческих (неправительственных) организациях, вступивших в силу 18 апреля 2006 г. Это был классический пример слаженной и организованной акции давления на Государственную Думу, Правительство и Президента России с привлечением международных межправительственных организаций (Совет Европы) и государственных участников

Неправительственные орган и за ции и международные отношения 47 международных отношений (Госдепартамент США). Предметом критики стали поправки в законы, якобы не соответствующие нормам мировой практики и международного права. То, что сторонники радикальных свобод в России назвали системой обременительного контроля, надзора и отчетности НКО, по сравнению, например, с практикой Франции выглядит весьма либерально. По законам Франции НКО, получающие деньги из-за рубежа, должны отчитываться, а само получение денег возможно только с разрешения префекта и после тщательной проверки. В либеральной Франции НКО обязаны предоставлять бухгалтерские счета по любому требованию со стороны МВД и властей департамента. Власти Израиля устанавливают правила еще жестче: регистрирующий орган вправе проводить инспекции и расследования не только финансовой, но и любой деятельности НКО.

Чемпионом по суровости контроля за НКО являются США. Законы страны, часто называемой образцом свободы во всем мире, содержат жесткие требования к НКО, управляемым (в том числе через финансирование) из-за рубежа: по решению генерального прокурора здесь могут проводиться любые проверки.

Известно, что в адрес российских властей со стороны многих непрозрачных российских НКО и политически заинтересованных сторон (например, властей США) звучали упреки в излишней строгости нововведений. Между тем, например, на основании закона штата Нью-Йорк «О некоммерческих корпорациях» любая НКО не будет зарегистрирована пока не выполнит «любые условия» (так говорится в законе), предъявляемые государством. Основатели НКО в Нью-Йорке при регистрации заполняют форму № 1023, содержащую 240 (!) вопросов. Таким образом, американские власти устанавливают тотальный контроль за своими общественниками. Само понятие NG-0 (Non government organization) — это структура, ориентированная на выполнение того, что у американцев называется «во имя интересов Соединенных Штатов Америки». Следует отметить, что российские требования по сравнению с ними являют собой образец либерализма.

Открытое письмо министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова в газете «Новые известия» от 18

января 2006 г. — яркий пример того, как следует деликатно, но жестко вносить ясность. Не секрет, что многие в России считают чуть ли не правилом хорошего тона критику всего российского на фоне восхваления всего западного. Часто складывается абсурдная ситуация: в России все плохо уже потому, что это в России, в то время как западная практика (малоизвестная критикам) преподносится как идеальный образец.

Несомненно, что не все МНПО играют роль международных групп давления (определенные сомнения в связи с этим имеются относительно организаций, обладающих консультативным статусом при ООН и ее институтах). Однако их совокупное воздействие зримо меняет сам характер международных отношений, делает их отличными от характера традиционных межгосударственных отношений, эпоха которых уходит в прошлое.

Значительное влияние на существо и направленность международных процессов оказывают Транснациональные корпорации (ТНК). Огромные ресурсы позволяют им воздействовать в своих интересах на политическую сферу в странах их базирования и в мире в целом. Характерным примером в этом отношении является роль американской телефонной корпорации ИТТ в свержении правительства С.Альенде в Чили в начале 70-х гг. XX в. К настоящему времени ТНК контролируют до 50 % мирового промышленного производства, 63 % внешней торговли, примерно 80 % патентов и лицензий на новую технику, технологию и «ноу-хау». Ядро мировой хозяйственной системы составляют около 500 ТНК, обладающих неограниченной экономической властью.

В меньшей степени этим признакам отвечают другие участники международных отношений: национально-освободительные, сепаратистские и ирредентистские движения, мафиозные группировки, террористические организации, региональные и местные администрации, отдельные лица. Часть из них добивается членства или хотя бы статуса наблюдателя в авторитетных межправительственных организациях, считая участие в них важным звеном в обретении статуса международного актора. Так, Организация освобождения Палестины (ООП) является членом Лиги арабских государств, Организации исламская конференция, Дви- женин неприсоединения и обладает статусом наблюдателя в ООН. Однако это не дает ей полной легитимности в глазах некоторых международных акторов (Омана и Иордании). Несмотря на провозглашение председателем ООП Я.Арафата на сессии Национального Совета Палестины 15 декабря 1988 г., не произошло создания Палестинского государства и признания его большинством арабских государств и мировым сообществом (а соответственно, и международно-правового признания).

Впечатляющие изменения, которые вносит сегодня в характер и состояние международных отношений все более широкое участие в них различного рода временных объединений и «неорганизованных» частных лиц, связаны с тем, что такое участие становится источником абсолютной случайности в этой сфере. То, что наблюдается в наши дни в международных отношениях — это переход от ситуации риска, свойственной периоду «холодной войны», к ситуации сомнения4 На основе этого М.Николсон сформулировал «парадокс участия», в соответствии с которым рост открытости международной системы и увеличение числа и многообразия ее участников, выражающиеся в свободе передвижений, обмене и взаимодействии частных лиц различных государств, вносят беспорядок в международные отношения. Чем меньше количество участников системы и степень их разнородности, тем более упорядоченной оказывается сама система и легко предсказуемыми последствия отдельных действий5

Очевидным фактом является слабость российских неправительственных организаций, что является благоприятной почвой для разворачивается безнаказанной или неограниченной деятельности западных НПО, их филиалов в Российской Федерации. Российские неправительственные НПО из некоего канала, по которому новая демократическая Россия приобщалась к западному опыту в этой сфере, трансформируется в инструмент политического давления и манипуляций. Большинство МНПО сосредотачиваются на глобальных, общеполитических, общегосударственных проблемах. В то же время, в отличие от Запада, российские НПО гораздо реже занимаются социальными вопросами, решение которых снижает политическую и социальную нестабильность в стране.

В настоящее время международный политический процесс развертывается под усиливающимся воздействием комплекса глобальных проблем, порожденных противоречиями мирового развития.

Усилению роли российских и международных неправительственных организаций в России, на наш взгляд, будут способствовать установление строгого политического и административно-финансового контроля за деятельностью национальных и международных НПО в России, их стимулирование и ориентирование на поддержку российских государственных интересов; открытие российских центров науки и образования в странах СНГ, способных существенно повысить возможности воздействия на местную общественность; обеспечение регулярной финансовой государственной поддержки национальных НПО через специализированные фонды, агентства, информационные центры; создание МНПО на территории России, СНГ и стран Балтии с целью координации деятельности и формирования единого информационного поля для гражданского диалога и сотрудничества по актуальным вопросам международной деятельности.

В силу объективных причин Россия и страны СНГ пока не вышли на тот уровень экономического развития, который позволял бы удовлетворительно и комплексно решать социальные проблемы, но их можно решать только через стабильность, консолидацию международных, общественных и политических сил. Только объединив усилия на пространстве СНГ можно обеспечить максимальную информированность граждан, успешно противостоять усиливающемуся внешнему давлению ММПО, усилить конструктивную роль гражданского общества на постсоветском пространстве.

Указанные проблемы вновь возвращают нас к актуальному для участников международных отношений вопросу: какой из типов этих участников — государство, международные организации, или же «параллельные участники», («акторы вне суверенитета») — будет определять содержание и характер международных отношений в обозримом и более отдаленном будущем? Однозначного ответа на этот вопрос нет, так как споры продолжаются и усиливаются по мере нарастания признаков изменения, ставшего привыч-

Неправительственные организации и международные отношения 51

ным за последние 10 лет международного порядка. Вместе с тем не вызывает сомнений то обстоятельство, что эти изменения во многом зависят от целей, которые ставят перед собой международные акторы, а именно ММПО и МНПО и от избираемых ими средств их достижения. Несомненным фактом также является и то обстоятельство, что на современном этапе межправительственные и неправительственные организации оказывают значительное влияние на развитие международных отношений и международной политики в целом.