Влияние парламентско-президентской избирательной кампании 2011-2012 гг. на систему местного самоуправления в современной России

Н е смотря на то, что в современной России местное самоуправление декларируется как связующий элемент между гражданским обществом и государством, определенной парадигмы относительно роли и функций МСУ нет ни в экспертном сообществе, ни у представителей власти. До сих пор не подведены итоги реформы МСУ, а ученые расходятся в оценках роли местного самоуправления: одни утверждают, что развитие самоуправления протекает в эволюционном русле, другие говорят о том, что МСУ – это фикция, а реальные рычаги управления сосредоточены на региональном и федеральном уровне.

Вместе с тем политические процессы на уровне местного самоуправления остаются крайне актуальными для политологов: насыщенные и не предопределенные избирательные кампании, многообразие форм и методов распределения властных ресурсов на уровне МСУ представляют собой колоссальный эмпирический массив. По сути, система МСУ остается единственной площадкой, на которой сегодня может выжить рынок специалистов в области политических технологий и политического менеджмента.

Идеи по развитию МСУ практически не попадали в повестку парламентско-президентской кампании. Если в период кампании по выборам депутатов в Государственную Думу РФ политические партии ограничили свою риторику стратегическими вопросами развития государства, то кандидаты в президенты РФ выдвинули ряд предложений.

Г.А. Зюганов предложил возродить систему местных Cоветов и ввести выборность судей на уровне городских округов и муниципальных районов1. С.М. Миронов выступил за ликвидацию особой системы МСУ в Москве и Санкт-Петербурге2, М.Д. Прохоров в своей программе «разрешил» муниципальным служащим и заниматься бизнесом и призвал вернуться к прямым выборам глав муниципаль- ных образований1. Система прямой выборности глав существует и сегодня, поэтому, по всей видимости, речь идет о запрете практики, когда глава назначается из состава Совета депутатов. В.В. Путин предложил отменить систему количественной оценки деятельности муниципалитетов и передавать им доходы от налогов на малый бизнес2.

Абсолютно все кандидаты сошлись во мнении, что будущее муниципальной системы должно строиться на финансовой самостоятельности и автономности, преодолении «муниципального иждивенчества». Любопытно, что эти предложения не противоречат друг другу и вполне могли бы уместиться в одном программном документе (В.В. Жириновский в своей предвыборной программе вопрос развития МСУ не поднимал).

Современная политическая картина России такова, что новоизбранному президенту в числе прочего непременно предстоит учитывать ряд тенденций муниципального процесса, которые выявились в ходе парламентско-президентской избирательной кампании.

Вертикаль власти не прижилась на муниципальном уровне – идея с назначением глав крупных муниципальных образований уже даже не обсуждается. С объявлением выборности губернаторов (вне зависимости от наличия или отсутствия ограничительных механизмов) обсуждение отмены выборности глав завершилось.

Муниципальная бюрократия не может являться субъектом легитимации политического режима. Данная тенденция особенно проявилась на примере партии власти – «Единой России». Во многом доверившись главам муниципальных образований, «Единая Россия» открыла пространство, в котором родилось множество политических рисков. СМИ переполняли информационные сюжеты о том, как представители муниципальной власти нарушают избирательное законодательство, что напрямую отражалось на рейтинге и электоральном восприятии партийных лидеров.

Особый момент: обвинения в фальсификациях в день голосования. О том, как происходит фальсификация и проводится борьба с ней на муниципальном уровне, написаны десятки книг политтехнологов, однако современный протестный сегмент общественного мнения убеждает в том, что фальсификации происходят «сверху».

Информационная повестка не формируется муниципальной прессой – она проигрывает интернет-коммуникациям. Попытки муниципальных властей организовать позитивную (либо негативную – в МО, где у власти не находятся представители «Единой России») медиа-кампанию через муниципальную прессу не привели к сколь-нибудь значимому эффекту: стабильный электорат и так проголосовал бы за партию власти, а на «болото» такой способ подачи информации нисколько не повлиял. Сомневающимся избирателям, среди которых появилось много новых молодых людей – представителей нового поколения, оставалось использовать Интернет, который в большей степени определял предвыборную повестку дня.

Муниципальная пресса, таким образом, рискует стать аппаратным придатком к органам местного самоуправления, если не предоставить ей финансовую и кадровую самостоятельность.

Реализация предвыборных обещаний партий и кандидатов в президенты может выражаться в разной степени, но избирательная кампания уже оказала определенное влияние на систему МСУ.

Это, во-первых, новый импульс к децентрализации бюджетной и политической системы. Реформа местного самоуправления преследовала цель децентрализации системы власти и финансовоэкономической системы в стране. Но, несмотря на то что реформа длится довольно длительный период, власти признали: политические и управленческие амбиции органов МСУ не подкреплены соответствующими ресурсами. Схожую позицию занимают и представители экспертного сообщества. «Главная проблема местного самоуправления – это бездоходность. С одной стороны, предлагается самоуправление, с другой стороны, налоги уходят в регион. То есть, по сути дела, местным органам власти предоставляется возможность быть волшебниками – из шляпы вытаскивать кроликов», – отмечает заведующий кафедрой общей политологии Высшей школы экономики Л.В. Поляков1.

Во-вторых, политический тренд МСУ – смешанная система. Система распределения власти на уровне местного самоуправления довольно разнообразна: от фактического встраивания МСУ в вертикаль (Санкт-Петербург и Москва) до крайне разнообразных демократических форм. Однако сегодня наибольшую значимость будет приобретать смешанная избирательная система: глава государства уже объявил эту инициативу. Смешанная система наиболее адекватна политической реальности муниципалитетов, ведь политические партии, за исключением «Единой России», не смогли создать полноценную организационную структуру на уровне городских и сельских поселений: местные партийные ячейки не востребованы и не подпитаны финансовыми ресурсами. С другой стороны, группы интересов муниципального уровня заинтересованы в прямом доступе к депутатским мандатам, а не через партийные списки.

В-третьих, это придание политического веса главе и председателю Совета депутатов муниципального образования. Вне зависимости от того, насколько успешно реализуется идея накачивания муниципалитетов финансовыми мышцами, политическая роль руководителей муниципалитетов увеличится из-за выборности губернаторов. Кандидатам на высший пост в регионе придется заручаться поддержкой наиболее влиятельных глав и председателей Советов депутатов.

Таким образом, результаты парламентско-президентской избирательной кампании определенно повлияют на развитие системы МСУ в современной

России. Вместе с тем ответ на самый главный вопрос, что нужно сделать, чтобы заработали механизмы участия граждан в работе системы местного самоуправления, не дан. «Среди российских граждан выделяется определенная часть избирателей с инфантильным сознанием. Данная категория людей по-прежнему боится брать на себя ответственность за решение насущных задач и готова переложить ее на государство»2, – отмечают ученые-муниципалисты.

В ближайшей и среднесрочной перспективе фокус экспертного сообщества будет сосредоточен на выборности губернаторов. Победитель президентских выборов 2012 г. В.В. Путин неоднократно высказывал предложения по созданию «президентского фильтра» по выборам губернаторов, чему, безусловно, противится оппозиция. Неясны и сроки проведения выборов, а также судьба недавно назначенных губернаторов. Вероятно, эта тема будет предметом политических и политологических споров в новом политическом сезоне.

В то же время зачастую отмечается, что роль губернаторов в современной России будет снижаться: полномочия глав регионов регулярно урезаются при одновременном усилении контроля со стороны федеральных органов власти. Другой вопрос, можно ли внести импульс в политическое развитие системы местного самоуправления, в механизмы участия граждан в нем. И здесь задать темп сможет не только власть, но и оппозиция: уже сегодня некоторые ее представители (особенно либерального сегмента), разочаровавшись в выборной системе федеральных органов власти, призывают к активизации на местных выборах.