Влияние регионализма на развитие международных связей регионов федеративных государств

Р егионализм как фактор развития международных связей регионов особенно ярко проявляется в федеративных государствах. В настоящее время территориальное распространение федерализма весьма велико. Сегодня в мире насчитывается 27 федеративных государств, т.е. 14% всех существующих на планете Земля. Они занимают почти 52% ее поверхности, в них проживает 39% населения мира¹.

Процесс вхождения регионов федеративных государств в международное сотрудничество осуществляется непросто и требует теоретического осмысления, особенно в части того, что федеративные отношения накладываются на процессы регионализации.

Сегодня идея федерализма актуальна как никогда. Процесс федерализации происходит как на Востоке, так и на Западе. Семь из восьми крупнейших государств мира имеют федеративное устройство. Их общая территория охватывает половину всей площади Земли, а население превышает 1,5 млрд чел.2 Попытаемся выявить сущность федерализма, его связь с регионализмом и рассмотреть их влияние на международные связи регионов государств.

ПЛОТНИКОВА Ольга

Опыт федеративных государств показывает, что используемая в них юридическая форма решения всех вопросов, которые касаются разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, одинакова. Такой формой является федеральный закон, а точнее, федеральная конституция, а не договор. Данное совпадение в столь фундаментальном вопросе отнюдь не случайно. Во-первых, договор между федерацией и ее субъектами по разграничению предметов ведения противоречит самой сущности истинного федерализма. Действительно, о каком договоре между федерацией и ее субъектами может идти речь, когда из него выпадает главный субъект, который творит федерацию, – свободные и равноправные граждане. Ведь именно они, заключив между собой неформальное соглашение по установлению федеративного государства, являются подлинными учредителями и создателями всех федеративных институтов и отношений.

Во-вторых, договор между федерацией и ее субъектами по разгра- ничению предметов ведения противоречит и самой юридической природе договора. А именно: договор пригоден лишь для регулирования отношений между субъектами, которые равны по своему статусу. Например, для регулирования отношений между субъектами гражданского права или субъектами международного права. Конституционное же право регулирует отношения между субъектами, которые находятся в определенной субординации. Такими, в частности, являются отношения между федеративным государством и его составными частями. Природа отношений между зависимыми друг от друга субъектами и договор как юридическая форма для регулирования подобных отношений несовместимы.

Анализ зарубежного законодательства показывает, что в подавляющем большинстве федеративных государств разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется федеральной конституцией. Как исключение из общей федералистской практики, в двух странах – Австрии и Российской Федерации – оно осуществляется также с помощью договоров между федерацией и ее субъектами.

Опыт развития федерализма показывает следующее разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами: 1) предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении федерации; 2) предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; 3) предметы ведения, которые находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов.

Предметы ведения субъектов федерации в различных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не пере -числяются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации.

Способы разграничения вопросов, которые находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов, можно сгруппировать следующим образом. Первый заключается в том, что в конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Далее по каждому из этих вопросов самым подробным образом определяется круг проблем, которые находятся в исключительном ведении федерации. По сути, данный способ делит совместные предметы ведения на 2 точно установленные категории: предметы исключительного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Наконец, третий способ заключается в том, что по вопросам, которые находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь тогда, когда по данному вопросу нет федерального закона.

Что касается разграничения полномочий в международной деятельности, то оно характеризуется следующими основными чертами:

• •    государства не признают за своими регионами международной правосубъектности, а считают их только акторами международных связей;

• •    государства не признают за регионами право заключать международные договоры, но разрешают им заключать международные соглашения;

• •    государства не разрешают регионам осуществлять представительские функции в других странах, они могут открывать свои представительства только в регионах зарубежных государств.

Правовое и политическое регулирование этих процессов в различных странах имеет как существенные отличия, так и целый ряд схожих характеристик. Вопрос о признании за субъектами федераций права на развитие внешних связей варьируется достаточно широко. В зависимости от формы федерализма регионы получают те или иные права в осуществлении международных связей.

Федерации соответствует универсальный тип международной системы1, который подразумевает преобладающую роль универсального актора – государства, большую степень однородности и солидарность региональных акторов с универ- сальным актором. Широкие полномочия в федеративной системе принадлежат универсальному актору, самому государству, которое обладает правом определять статус регионов и выделять им ресурсы. Международные же отношения функционируют на основе правил, ответственность за соблюдение которых лежит на универсальном акторе (государстве).

Вопрос о распределении внешнеполитических полномочий по вертикали, между центром и регионами, может ставиться только применительно к федеративным государствам, т.к. административнотерриториальные образования, составляющие унитарные государства, не обладают никакой внешнеполитической компетенцией. Что касается федеративных государств, то здесь в принципе для регионов допускается возможность осуществления внешних сношений в тех областях, которые закреплены за регионами Конституциями стран.

Современное международное право признает право субъектов федерации на самостоятельное осуществление внешних сношений, ставя решение этого вопроса в зависимость от положений федеральной конституции. Следует, однако, иметь в виду, что речь в данном случае может идти не о полноправных субъектах международного права, а лишь об участниках международного общения в силу особого международного титула. Фактически международная правосубъектность регионов – членов федерации является сильно ограниченной. В международных отношениях давно утвердился принцип, согласно которому в данной области государство всегда говорит «одним голосом», независимо от того, каково внутреннее устройство этого государства и степень самостоятельности составляющих его частей. Право государства на внешние сношения вытекает из его суверенности и не может делегироваться остальным его частям. В этом плане конституционное регулирование вопросов внешней политики весьма существенно отличается от регулирования политики внутренней, где могут складываться различные варианты распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Конституции зарубежных государств повсеместно относят внешние дела к компетенции федерации. Это же присуще и Конституции России. Конституционный законодатель следует здесь правовой доктрине, которая однозначно, несмотря на различие конкретных методов регулирования в различных правовых системах, гласит: внешняя политика государства – дело федерации. При этом все федерации с точки зрения закрепления внешнеполитической компетенции можно разделить на две большие группы: к первой относятся федерации, в которых конституционный законодатель полностью лишает входящие в это государство субъекты федерации (штаты, провинции, земли и т.п.) всякой внешнеполитической самостоятельности. К таким государствам относятся, например, США, Канада, Австрия. Необходимо, однако, отметить, что конституционное регулирование распределения внешнеполитической компетенции в этих государствах не полностью соответствует реально сложившейся практике. Правовая доктрина и федеральная конституция исключают всякую внешнеполитическую самостоятельность субъектов федераций, но практика показывает, что штаты, провинции, земли в ограниченном объеме и только по вопросам, входящим в их исключительную компетенцию, принимают участие в международном общении. Это, например, касается сотрудничества между штатами США и канадскими провинциями по охране природной среды, использованию водных ресурсов и т.п.

Ко второй группе относятся федерации, где тенденция централизации сферы внешних сношений проявляется в ослабленном виде. К таким федерациям относятся, например, ФРГ, Швейцария. Основной закон ФРГ в принципе относит внешние сношения к компетенции федерации. Вместе с тем конституционный законодатель полностью не лишает земли права на ведение внешних сношений.

Что касается заключения международных договоров, то тут только внутреннее законодательство государств может ответить на вопрос, имеют ли право субъекты федерации заключать международные договоры или нет. Только национальное законодательство стран дает или не дает им на это право. В отличие от государств (и от международных организаций), взаимоотношения которых регулируются международным публичным правом, деятельность регионов регулируется в основном внутригосударственным правом. От него они получают свои полномочия и юриди- ческий статус. И только их внешние связи, осуществляемые на базе международных соглашений, регулируются еще и международными нормами, заложенными в данных соглашениях. Международные соглашения, заключенные между регионами государств, имеют письменную форму и дают четкие, конкретные формулировки норм международного общения регионов. Заключая международные соглашения, регионы преследуют цель создания правовых норм, направленных на регулирование отношений участников международных связей регионов. В зависимости от круга участников соглашения могут быть двусторонними и многосторонними. Все нормы, содержащиеся в них, являются юридически обязательными для тех, кто подписал данный документ. При подписании международных соглашений регионами обязательно должны учитываться нормы, содержащиеся во внутригосударственном законодательстве. В этом состоит смысл передачи полномочий от государства региону, допуск регионов федераций в «международную жизнь».

Этот «допуск» проявляется как в форме заключения международных соглашений, так и в форме международных представительств. Только внутреннее законодательство федераций может предоставлять регионам право участвовать в международных организациях или открывать свои представительства за рубежом. Под «международным представительством» понимается любой механизм, устанавливающий официальные отношения между субъектами международного права и некоторыми регионами, о чем достигнута договоренность между их высшими властными органами. Эти отношения осуществляются органами, представительный характер которых оправдывает их привилегированный статус. Здесь также важно учитывать внутреннее право государств и международное право. Причем последнее должно учитывать положения первого и наоборот. Но именно внутригосударственное право позволяет или запрещает своим составляющим частям поддерживать те или иные международные связи с членами международного сообщества. Благодаря такому разрешению в недавнем прошлом советские республики Украина и Белоруссия имели возможность быть членами ООН и содержать при нем свои постоянные миссии. А если посмотреть в глубь мировой истории, то мы увидим, что государства, входившие в Германскую империю (1871–1918 гг.), создавали миссии наряду с представительствами империи и содержали особые миссии при государствах, где не было германских посольств.

В наше время многие регионы имеют свои представительства, делегации, агентства, офисы или бюро по связям при международных организациях, таких как Европейский Союз, в некоторых столицах Европы, Америки или Азии, просто в регионах. Хотя этим офисам часто поручаются представительские функции, они никогда не получали четко выраженный агреман от государства пребывания и не имели привилегированного статуса, представленного последним. Самое большее, что они иногда получали в одностороннем порядке из вежливости, – это определенные налоговые и таможенные послабления. Кроме этого, данные отношения не являются взаимными. Обмен «представителями» между регионом и государством практике не известен. Подобные связи приобретают, таким образом, специфическую форму, которая не позволяет их ассоциировать с дипломатическими или консульскими отношениями. В современной международной практике регионы не имеют подлинного права на автономное представительство. Сегодня федеративные государства все более тесно «привязывают» представительства регионов к своим собственным дипломатическим представительствам при иностранных государствах или международных организациях, а также при органах межправительственных институтов. Эти механизмы позволяют совмещать монополизацию государствами международного представительства с учетом этими государствами особых интересов своих регионов.

Как видим, международные отношения не ограничиваются межгосударственными отношениями. Они расширяются за счет включения в них регионов стран. Особо в этом плане выделяются регионы федеративных государств. Они имеют б льшую степень свободы в международном общении, чем регионы унитарных государств.