Внедрение экологических оценок в систему регионального управления

Неотъемлемой составной частью осуществления любых видов человеческой деятельности являются социальные, экономические и экологические эффекты, поскольку все виды природопользования, по сути, представляют собой направленное преобразование окружающей среды (далее – ОС) в процессе удовлетворения потребностей человека и человеческого общества. С учетом принципа потенциальной экологической опасности любой антропогенной деятельности, особого внимания заслуживает учет экологических параметров на всех этапах природопользования, от планирования, проектирования и функционирования антропогенных и техногенных объектов до ликвидации и последующей рекультивации территории вовлеченной в производственный процесс.

Особое значение имеет учет экологических параметров при разработке и реализации программ регионального развития, как в целом, так и касательно отдельных локальных задач. Включение экологической составляющей в стратегическое планирование напрямую отвечает принципам реализации концепции устойчивого развития. Кроме того, для большинства направлений реализации региональных программ и планов экологические критерии можно считать базовыми при определении степени эффективности, что предполагает их внедрение в качестве индикаторов при оценке природных ресурсного потенциала, оценке современного состояния природной среды региона [2].

Базовым документом, определяющим цель и задачи развития устойчивого развития Волгоградской области на долгосрочную перспективу, является Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г. [16]. Стратегия предполагает выполнение и поддержание на рекомендуемом уровне значений базовых индикаторов устойчивого развития. Проанализируем состояние окружающей среды Волгоградской области по основным экологическим показателям, определенным данной Стратегией.

Состояние атмосферного воздуха оценивается по двум индикаторам: объем вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух стационарными источниками загрязнения, и объем вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух передвижными источниками загрязнения. Динамика валовых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников Волгоградской области с 2008 по 2012 г. (табл. 1) показывает значительное снижение объемов выброса (на 50,6 тыс. т) как газообразных, так и твердых веществ. Это связано как с более эффективной работой пылегазоулавливающего и очистного оборудования промышленных предприятий, так и с сокращением объемов производства или прекращением деятельности некоторых производств. За этот же период отмечается незначительное увеличение выбросов диоксида серы и оксидов азота, а также существенное увеличение выбросов летучих органических соединений (далее – ЛОС).

Таблица 1

Валовые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников предприятий Волгоградской области

Показатели выбросов	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.
Масса загрязняющих веществ, поступающих в атмосф			еру
всего, тыс. т/год	221,4	194,9	201,1	178,2	170,8
в том числе:
твердые	17,0	14,1	13,6	13,4	13,1
газообразные и жидкие, из них:	204,4	180,8	187,5	164,8	157,7
диоксид серы	7,5	7,0	6,5	6,8	7,7
оксид углерода	78,2	67,4	69,1	75,4	74,0
оксиды азота	25,7	22,9	25,3	26,2	26,5
углеводороды (без ЛОС)	76,3	67,0	59,2	28,0	21,9
ЛОС	14,5	13,9	24,6	24,6	24,2
прочие газообразные и жидкие	2,2	2,6	2,8	3,8	3,4

Примечание . Составлено авторами с использованием данных источника [7].

Большая часть выбросов приходится на крупные промышленные центры области – г. Волгоград и г. Волжский, где сосредоточены основные предприятия-источники загрязнения атмосферного воздуха. Поэтому и Волгоград и Волжский на протяжении нескольких лет входят в приоритетный перечень городов России с наиболее высоким уровнем загрязнения атмосферы (в 2011 г. Волгоград исключен из данного списка).

В структуре атмосферных выбросов около 60 % поллютантов поступает от передвижных источников. Автопарк области ежегодно увеличивается. Только за 2011 г. количество зарегистрированных автотранспортных средств в регионе выросло на 77 083 единицы, составив 741 300 единиц в 2012 г. [7, с. 116] против 664 217 единиц в 2011 г. [6, с. 152]. Соответственно увеличилось и количество загрязняющих веществ, выброшенных в атмосферу, с 236,6 тыс. т в 2011 г. [6, с. 152] до 255,1 тыс. т в 2012 г. [7, с. 116]. В ближайшей перспективе снижение эмиссии по ряду загрязняющих веществ (оксидам азота, углеводородам, угарному газу, твердым частицам)

может быть связано с переходом России на экологические стандарты Евро-4 и Евро-5.

Индикатором экологического состояния водных объектов является объем сброса загрязненных сточных вод. Этот показатель в Волгоградской области остается высоким, несмотря на существенное снижение объема сброса сточных вод в 2008–2011 гг. (табл. 2). При этом количество загрязняющих веществ, без очистки поступающих вместе со стоками в водоемы, снизилось со 100 % до 82 %. Большинство поверхностных водных объектов области относится к бассейнам рек Волга и Дон. Загрязнению водоемов на территории Волгоградской области способствует поступление неочищенных коммунально-бытовых и промышленных сточных вод, а также стоков с сельхозугодий и животноводческих хозяйств. По состоянию на 2011 г. качество воды по основным контролируемым створам на поверхностных водных объектах Волгоградской области относится к категориям загрязненности «умеренно загрязненная» либо «загрязненная», а в ряде случаев – «грязная» [6, с. 21].

Таблица 2

Сброс сточных вод в поверхностные водные объекты Волгоградской области (по данным Волгоградстата)

Показатели	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Всего, млн. м3	218	202	202	183 *
3 В том числе загрязненных, млн. м	218	200	186	150 *

Примечание. * – данные предварительные.

Для улучшения экологического состояния водоемов области жилищно-коммунальному хозяйству как главному источнику загрязнения водных объектов необходимо произвести замену устаревшего очистного оборудования, перейти на современные технологии очистки сточных вод и осуществлять организованный сброс только нормативно чистых сточных вод.

Для Волгоградской области как аграрного региона особую важность имеет такой показатель, как состояние земельных ресурсов, особенно почв сельскохозяйственного назначения, удельный вес которых в струк- туре земельного фонда области, согласно докладу «О состоянии окружающей среды Волгоградской области в 2012 году» [7, с. 20], составляет 81 % (9 125,4 тыс. га). Индикаторами состояния почв служат два показателя: площадь загрязненных земель и площадь деградированных сельскохозяйственных земель. Загрязнение почв в основном связано с их аккумулирующей способностью. Источниками поступления загрязняющих веществ в почву являются продукты разложения несанкционированно размещенных отходов, загрязняющие вещества промышленных выбросов и сбросов (включая тяжелые металлы), а также пестициды (фунгициды, гербициды, инсектициды, родентициды), применяемые в сельском хозяйстве. Интенсивная эксплуатация сельхозугодий области осложняется экологическими проблемами – потерей гумуса и снижением естественного плодородия почв, ростом площадей эродированных земель. Вследствие этого происходит деградация земель, а следовательно, и потеря почв, пригодных для сельскохозяйственного использования. Проведенные Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Волгоградской области в 2009–2011 гг. работы по изучению состояния и использования земель показали, что на территории области подвержено: водной эрозии – 2 220,5 тыс. га; ветровой эрозии – 87,33 тыс. га; подтоплению и переувлажнению – 205,2 тыс. га; засолению – 1 436,4 тыс. га; нарушению – 2,8 тыс. га [15]. Вероятно, именно с процессами деградации земель связано сокращение посевных площадей, занятых сельскохозяйственными культурами, и увеличение площади чистых паров (табл. 3).

Таблица 3

Посевные площади сельскохозяйственных культур Волгоградской области в хозяйствах всех категорий, тыс. га (по данным Волгоградстата)

Посевные площади	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Вся посевная площадь	3 164,1	3 075,0	2 726,2	2 751,6
Зерновые культуры	2 149,1	2 052,6	1 619,9	1 630,9
Технические культуры	746,7	769,4	872,4	866,3
Картофель и овощебахчевые культуры	129,6	126,2	114,9	136,1
Кормовые культуры	138,7	126,8	119,0	118,2
Площадь чистых паров	1 638,1	1 674,5	1 775,4	1 653,6

Для предотвращения потери плодородных почв, улучшения их экологического состояния и продуктивности должны проводиться агротехнические и агролесомелиоративные мероприятия, а для деградированных земель – восстановление, в том числе консервация.

Таким образом, существенного улучшения состояния окружающей среды по основным экологическим индикаторам за период с 2008 по 2012 г. не наблюдается. Объем выброса в атмосферу практически не изменился за счет перераспределения структуры выбросов в пользу передвижных источников. В водоемы области большая часть стоков поступает по-прежнему без надлежащей степени очистки. Состояние почвенного покрова является удовлетворительным, присутствуют процессы деградации почв.

Среди приоритетных направлений стратегического развития Волгоградской области до 2025 г. выделено «Улучшение экологической обстановки в области», включающее широкий спектр вопросов. Важными задачами в его реализации являются [16]: оздоровление и воспроизводство нарушенных экосистем; сохранение биологического и ландшафтного разнообразия; формирование региональной сети особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ).

Биоразнообразие (далее – БРО) принято рассматривать на нескольких уровнях: генетическое (наследственную изменчивость внутри каждого вида), видовое (набор видов в данной экосистеме), экосистемное (местообитаний и экосистем данной территории) [4]. Ценность биоразнообразия основывается на тех функциях, которые оно выполняет по отношению к человеку и ОС: информационной, научной и образовательной, экономической, обеспечение экосистемных услуг. Эколого-биологическая оценка БРО представляет собой совокупность показателей, призванных охарактеризовать его качественную сторону. Для этого применяются такие показатели как: богатство видов или «альфа-разнообразие»; степень изменения видового состава по географическому градиенту («бета-разнообразие»); число видов на большой территории или континенте («гамма-разнообразие») [13]. В настоящее время применяется более 40 индексов, которые предназначены для оценки биоразнообразия и основываются на определении видового богатства (индексы Маргалефа, Бергера-Паркера, Менхиника и т. д.) и неоднородности его распределения (индексы Шеннона, Макартура, Макинтоша и пр.) [12].

Экономическая оценка БРО реализуется применительно к наиболее востребованным группам биологических ресурсов (лесные, охотничьи, водные биологические ресурсы и пр.), что касается экономической оценки экосистемного биоразнообразия и экосистемных услуг, она всегда сопряжена с рядом сложностей и не имеет четкого механизма и универсальной методической базы. На региональном уровне наибольшее значение стоит уделять изучению и оценке видового и экосистемного разнообразия. В качестве основных индикаторов оценки биоразнообразия на региональном уровне можно рассматривать следующие.

• 1.    Общее видовое разнообразие Волгоградской области. В качестве базовых (опорных) единиц учета и сохранения биоразнообразия рассматриваются виды, а применительно к ограниченным территориям – представляющие вид местные популяции [4]. При характеристике биоразнообразия региона имеет смысл обращать внимание на общее количество видов флоры и фауны, представленность различных таксономических групп.

• 2.    Экосистемное разнообразие Волгоградской области. Это может быть оценка относительных обилий разных видов, общее разнообразие территории или биотопа, биомасса видов разных размерных классов на разных трофических уровнях или различных таксономических групп [там же]. Ландшафтное и биологическое разнообразие области определяется географическим положением на стыке нескольких природно-климатических областей, пестротой почвенного и растительного покрова, сложной историей их формирования. На территории области представлены зональные ландшафты степей, ин-тразональные и азональные комплексы. Наибольшую площадь в пределах региона занимают сухие (типчаково-ковыльные) степи.

• 3.    Количество видов, занесенных в Красную книгу Волгоградской области.

• 4.    Площадь и количество ООПТ. Общее количество ООПТ регионального значения – 53, их общая площадь – 984,29 тыс. га. По состоянию на 1 января 2013 г. на территории области функционируют: 7 природных парков, 18 памятников природы, 8 государственных природных заказников регионального значения, 18 территорий регионального значения, представляющих особую ценность для сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Волгоградской области, 1 охраняемый ландшафт регионального значения, 1 лечебно-оздоровительная местность и курорт. Количество и площадь региональных ООПТ на протяжении последних 5 лет существенно не изменялись (см. табл. 4).

Ведение Красной книги Волгоградской области включает нормативно-правовую работу, проведение инвентаризации, государственный учет и кадастр, государственный мониторинг редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, проведение мероприятий по их сохранению. Перечень видов, включенных в Красную книгу Волгоградской области (Растения и грибы), утвержден приказом председателя Комитета охраны природы Администрации Волгоградской области от 23 ноября 2006 г. № 82/01. В перечень входят 197 видов растений и грибов, в том числе 2 вида водорослей, 17 – мохообразных, 2 – плаунов, 5 – папоротников, 1 – голосемянных, 151 – покрытосемянных, 10 – лишайников, 9 – грибов. Этим же приказом утвержден перечень растений, исчезнувших на территории Волгоградской области, в него входят 16 видов растений, в том числе 2 вида мохообразных, 2 – папоротников, 12 – покрытосемянных. Перечень видов животных, занесенных в Красную книгу Волгоградской области, утвержден постановлением № 981 Главы Администрации Волгоградской области от 13 октября 2004 года. В перечень входит 53 вида беспозвоночных, из них класса насекомых – 49 видов, принадлежащих к 7 отрядам, и по 1 представителю классов пиявки, мшанки, двустворчатые и ракообразные. Позвоночные представлены 72 видами, из которых к классу круглоротых принадлежат – 2 вида, костных рыб – 10, пресмыкающихся – 4, птиц – 51, млекопитающих – 5.

Оценивание биологического разнообразия имеет важное прикладное значение, так как позволяет контролировать сохранение генетического потенциала; дает представление о состоянии экосистем на определенной территории; служит основой для разработки системы менеджмента отдельных видов. Это соответствует экологической составляющей приоритетных направлений развития Волгоградской области. Ключевыми проблемами в сфере региональной оценки БРО в Волгоградской области являются:

• 1.    Отсутствие информации о видовом разнообразии некоторых таксономических групп.

• 2.    Отсутствие полной и достоверной информационной базы регионального БРО (в виде аннотированных списков), исключение составляют виды, занесенные в Красную книгу Волгоградской области, виды охотничьих и промысловых, водных биологических ресурсов, для которых отслеживается не только видовой состав, но и динамика численности, количество добытых (выловленных) за сезон года.

• 3.    Недостаточная изученность динамики численности видов растений и животных (ограничено ключевыми видами из списка мониторинга, нуждающихся в охране, Красной книги; подобные исследования могут систематически выполняются только на территории природных парков, но это осложняется после ликвидации отделов мониторинга в их структуре; выборочные исследования реализуются Волгоградским региональным ботаническим садом (ВРБС)).

• 4.    Несовершенство подходов к управлению биологическими ресурсами (применяются традиционные концепции «in citu» и «ех citu»), более перспективно применение концепции биологии сохранения, которая объединяет экологическую и экономическую оценку биоразнообразия, применима как к отдельным видам, так и для оценки ООПТ, направлена на принятие оптимального управленческого решения на основе рассмотрения альтернативных сценариев развития ситуации.

Таблица 4

ООПТ регионального значения (2008–2012 гг.) *

Категории ООПТ	2008		2009		2010		2011		2012
	кол-во	S, га	кол-во	S, га	кол-во	S, га	кол-во	S, га	кол-во	S, га
Природные парки	7	714 845	7	709 414,8**	7	709 414,8**	7	709 413,56	7	707 066,6 ***
Государственные природные заказники	7	217 415,8	8	245 667,1	8	245 667,1	8	245 667,1	8	245 667,1
Памятники природы	2	425	13	2 000	17	2 631	18	2 662,09	18	2 662,09
Особо ценные территории	–	–	16	11 219	12	14 007	18	26 506,95	18	26 506,95
Лечебно-оздорови-тельные местности и курорты	1	2 298,9	1	2 298,9	1	2 298,9	1	2 298,9	1	2 298,9
Охраняемые ландшафты	–	–	1	90	1	90	1	90	1	90
Итого	17	934 984,7	36	970 689,8	46	974 108,8	53	986 638,6	53	984 291,64
Доля от S Волгоградской области, %		8,3		8,6		8,6		8,7		8,7

Примечания. * – составлено по: [6; 7]; ** – уменьшение площади за счет вывода из границ природного парка «Цимлянские пески» земель Министерства обороны РФ; *** – уменьшение площади за счет вывода из границ природного парка «Усть-Медведицкий» г. Серафимович; S Волгоградской области – 11 287,7 тыс. га.

Природоохранное управление в региональных социо-эколого-экономических системах приобретает особое значение, так как рациональное использование природных ресурсов и объектов становятся важнейшими факторами для разработки и введение в действие новой стратегии устойчивого развития региона. По своей сущности региональные экологические программы неоднородны, имеют разную направленность, сроки действия, программно-целевые установки. Так, анализ практики реализации экологических программ показывает, что среди них выделяются комплексные экологические целевые программы, имеющие своей целью улучшение экологической ситуации на определенной территории в целом. Различают также экологические программы пообъектной природоохранной деятельности, то есть программы, нацеленные на охрану отдельных объектов (см. табл. 5).

Таблица 5

Перечень действующих экологических программ Волгоградской области

№ п/п	Наименование программы	Период действия программы	Тип программы	Дата и номер нормативного документа
1	«Повышение экологической безопасности Волгоградской области»	2013–2020 гг.	ведомственная целевая программа	Приказ Комитета охраны окружающей среды и природопользования Волгоградской области от 27.12.2012 № 1238/01
2	«Использование и охрана водных объектов, предотвращение негативного воздействия вод на территории Волгоградской области»	2013–2020 гг.	долгосрочная целевая программа	Постановление Правительства Волгоградской области от 01.10.2012 № 409-п
3	«Обращение с твердыми бытовыми и промышленными отходами на территории Волгоградской области»	2012–2014 гг.	долгосрочная целевая программа	Постановление Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 № 575-п
4	«Охрана окружающей среды и рациональное природопользование на территории Волгоградской области»	2010–2013 гг.	долгосрочная целевая программа	Постановление Администрации Волгоградской области от 28.09.2009 № 358-п

Примечание. Составлено по данным: [9; 10; 11]

Региональные экологические программы имеют свою специфику и зависят от особенностей проводимой природоохранной политики на уровне администрации города или области. Экологическая обстановка в области и городе заставляет администрацию Волгоградской области и Волгограда уделять особое внимание проблемам охраны окружающей среды, особенно в 2013 г., так как он был объявлен Годом охраны окружающей среды и Годом благоустройства.

Рассматривая областные и городские экологические программы, можно прийти к выводу, что на уровне регионов зачастую разрабатываются областные целевые программы (около 70 %), затем долгосрочные целевые программы (20 %) и ведомственные целевые программы (10 %). При оценке результативности выполнения экологических программ используются индикаторы, представленные на рисунке 1.

Рис. 1. Индикаторы результативности выполнения экологических программ

Примечание. Составлено по: [3].

Результаты оценки могут использоваться для проведения анализа эффективности мероприятий программы. Это дает возможность существенно улучшить качество ее разработки. Если программа рассчитана на несколько лет (что характерно для программ в экологической сфере), то в этом случае ежегодно проводимая оценка полученных результатов позволит скорректировать программные мероприятия следующих лет. Кроме того, тщательно проработанная процедура оценки эффективности выявляет причинно-следственную связь между результатами и программными мероприятиями. Экологические программы обычно признаются эффективными, если они выполняются на 90–100 %, умеренно эффективными (55–89 %) и неэффективными (0– 54 %). Степень их эффективности определяется соотношением полученных результатов и произведенных затрат (см. табл. 6).

При оценке экологических программ необходимо особое внимание уделять расчету показателей не только экономической, но и социальной и экологической эффективности. В целевых программах также должна присутствовать комплексность и согласованность решения региональных задач, увязка всех программных мероприятий и очередность их проведения с доступными объемами финансирования.

С точки зрения рыночной экономики, вложение денежных средств должно приносить 100%-ю отдачу. Относительно природоохранной деятельности и экологических программ инвестиции в основной капитал региона по отношению к РФ в целом распре- деляются следующим образом без учета субъектов малого предпринимательства (см. табл. 7).

Увеличению объемов инвестиций в 2011 г. по сравнению с 2010 г. послужили средства федерального и муниципального бюджетов, а также собственные средства предприятий (около 50 % средств предприятий приходится на ООО «ЛУКОЙЛ-Волгог-раднефтепереработка»). Объем инвестиций в 2012 г. составил 963,6 млн руб., при этом на долю собственных средств приходилось свыше 50% (472,9 млн руб.). Прогнозные показатели на 2013, 2014, 2015 г. планируются в объеме 1 003,5; 1 068,4; 1 132,9 млн руб. соответственно (включая все источники финансирования [9]. При этом Волгоградская область в структуре инвестиций всего ЮФО в основной капитал, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, занимает 3-е место, уступая Астраханской области и Краснодарскому краю.

Говоря о распределении городских средств, обобщающим документом, отражающим анализ тенденций развития экономики города, является финансовый баланс территории Волгограда. Расходы на охрану окружающей среды входят в структуру консолидированного бюджета и занимают самую последнюю строку в финансовом балансе территории города. Поэтому к одной из слабых сторон и возможностей достижения условий устойчивого развития в экологической сфере города можно отнести диспаритет экономических и экологических приоритетов в сфере природопользования и охраны ОС.

Таблица 6

Эффективность выполнения экологических программ г. Волгограда

№ п/п	Наименование программы	Период действия программы	Тип программы	Эффективность выполнения программы, %
1	«Комплекс мероприятий по охране окружающей среды»	2011–2013 гг.	ведомственная целевая программа	98
2	«Чистый Волгоград»	2012–2018 гг.	долгосрочная целевая программа	97
3	«Озеленение Волгограда»	2012–2018 гг.	долгосрочная целевая программа	95

Примечание . Составлено по данным: [9; 14].

Таблица 7

Динамика инвестиций в основной капитал, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов в РФ и Волгоградской области (в фактически действовавших ценах, млн руб.)

Инвестиции в основной капитал	Годы
	2007		2008		2009		2010		2011		2012
	ВО	РФ	ВО	РФ	ВО	РФ	ВО	РФ	ВО	РФ	ВО	РФ
Всего:	814,3	76 884	1 123,1	102 388	338,4	81 914	485,9	89 094	670,3	95 662	490,7	116 408
из них: на охрану и рациональное использование водных ресурсов	648,0	32 823	884,0	45 696	210,2	39 219	292,9	46 025	172,6	46 610	66,5	52 272
на охрану атмосферного воздуха	25,5	21 642	94,7	27 542	37,2	23 242	117,1	26 127	466,3	27 882	201,0	34 626
на охрану и рациональное использование земель	125,9	15 749	137,1	17 749	88,2	11 045	73,8	9 340	30,7	13 785	215.5	19 888

Примечание . Составлено по: [1; 9].

Как показывает анализ, расходы на охрану окружающей среды, включая затраты на финансирование экологических программ, не являются приоритетными в региональном управлении. Прямой угрозой региону в целом является неадекватность финансирования природоохранных программ, так как недостаточно привлекаются частные и иностранные инвесторы. Инвестиционная деятельность на территории Волгоградской области и города Волгограда при сложившейся возрастной структуре основного капитала свидетельствует о недостаточном объеме финансирования для осуществления эффективной экологической полити- ки и обновления основных производственных фондов природоохранного назначения.

Некоторые экологические программы составляются под определенный набор намеченных мероприятий и не решают основные проблемы. Это противоречит программно-целевому методу управления региональным природопользованием. На стадии реализации программ большое значение должно отводится их мониторингу, особенно общественному, направленному на отбор тех программ, которые приносят наибольший положительный социо-эколого-экономический эффект от своей реализации.