Внедрение механизма регулирующего воздействия в процесс принятия регулирующих решений в Российской Федерации

Центральным элементом системы эффективного регулирования в развитых странах является институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ), основанный на анализе проблем и целей государственного регулирования, определении возможных вариантов достижения целей, а также оценке связанных с ними позитивных и негативных эффектов с целью выбора наиболее эффективного варианта в соответствии со специальными установленными процедурами.

Истоки оценки регулирующего воздействия берут начало еще в администрации Рональда Рейгана в США. Дальнейшее развитие ОРВ получила уже в правительстве Маргарет Тэтчер в Великобритании, активно внедряясь и в других странах мира.

Оценка регулирующего воздействия изначально была задумана как инструмент определения затрат бизнес – сектора, вызываемых регулированием, который будет сопровождаться процессом дерегулирования, направленным на снижение «регулирующего бремени» для частного бизнеса и повышение конкурентоспособности.

Со временем, однако, определение и цель оценки регулирующего воздействия были уточнены и расширены. Во – первых, фокус сместился от исключительно затрат регулирования к рассмотрению как издержек, так и выгод. Это отражает признание того, что регулирование не является как таковое отрицательным явлением, а, скорее, каждое регулирование должно быть оценено на индивидуальной основе, в зависимости от того как оно способствует достижению целей государственной политики. Во – вторых, общественные цели, достижению которых способствует регулирование, были выведены за рамки повышения конкурентоспособности бизнеса. Как правило, оценка регулирующего воздействия теперь рассматривает потенциальные или реальные последствия (положительные или отрицательные) нормативной меры в экономической, социальной и экологической сфере. Это расширение охвата ОРВ было зеркально отражено и на регуляторную реформу, определив переход от «меньшего регулирования» (less regulation) к «умному регулированию» (better regulation).

За прошедшее десятилетие процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ) была внедрена и стала стандартной в практике многих стран, прежде всего европейских. Как отмечалось ранее, институт ОРВ в Российской Федерации законодательно закреплен с 2010 года и к настоящему моменту получил значительное развитие в плане расширения нормативной базы и организации.

Так, по словам директора Департамента ОРВ Миниэкономразвития России В. Живулина, «за все время работы института ОРВ проведена экспертиза более 540 проектов НПА. Примерно по трети из них сделан вывод, что они вводят избыточные административные барьеры или влекут необоснованные расходы для бизнеса» (См. Рисунок 1).[2].

За два с половиной года работы Министерством экономического развития России подготовлено 1709 заключений об ОРВ, более 10000

мнений и замечаний от экспертного сообщества поступило, и было рассмотрено в рамках публичных обсуждений. На сегодняшний день 35 федеральных органов исполнительной власти регулярно направляют подготовленные проекты актов на ОРВ, 44 субъекта РФ принимают участие в процедуре ОРВ.[7].

Для оценки важности процедуры ОРВ приведем следующие примеры:

• 1)    1,2 трлн. рублей в год - негативный эффект существующих норм, связанный с устаревшими предписывающими требованиями (законопроект о внесении изменений в ФЗ «О промышленной безопасности»);

• 2)    18 млрд. рублей расходов предприятий на избыточные разрешительные процедуры предотвращено (законопроект о внесении изменений в ФЗ «О промышленной безопасности»);

• 3)    85680 дней необходимо Ростехнадзору для исполнения вводимого им требования о согласовании охранных зон объектов электроэнергетики;

• 4)    24 млрд. рублей выявлено излишних страховых сборов при страховании владельцев ОПО (Постановление № 808 «Об утверждении страховых тарифов по обязательному страхованию … владельца опасного объекта »).

Однако, несмотря на очевидную эффективность института ОРВ, существуют и значительные трудности, связанные как с внедрением процедуры оценки в процесс нормотворчества, так и непосредственно с самой моделью ОРВ в России. Согласно Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 № 1021-р (ред. от 28.08.2012), «развитие института оценки регулирующего воздействия нельзя признать завершенным».[1].

По мнению вице президента «ОПОРЫ России» В.Корочкина, одним из наиболее значимых недостатков существующей модели ОРВ является «ограничение по кругу актов».[3]. Так, если процедура ОРВ активна в рамках нормотворчества органов исполнительной власти, то законодательный процесс фактически выведен за ее рамки. Однако принятые в первом чтении проекты федеральных законов, непосредственно регулирующие предпринимательскую и инвестиционную деятельность, при подготовке к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении нередко существенно изменяют свою изначальную концептуальную направленность и дополняются положениями, требующими анализа и оценки как со стороны Правительства РФ, так и со стороны бизнес-сообщества.[6].

Согласно постановлению Правительства от 17 декабря 2012 г. № 1318 «при поступлении из Государственной Думы предложений о проведении оценки регулирующего воздействия в отношении подготовленных ко второму чтению с учетом поправок законопроектов, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг, в области порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства, Правительство принимает решение о возможности проведения такой оценки <оценки регулирующего воздействия>».

Таким образом, оценка регулирующего воздействия в отношении законопроектов, вносимых субъектами права законодательной инициативы, не относящимися к исполнительной власти, будет проводиться только при поступлении соответствующих предложений от Госдумы. Так, если в Госдуму направляется большое количество отрицательных отзывов бизнеса в отношении законопроекта, то Госдума может направить в Правительство РФ соответствующее предложение о проведении оценки регулирующего воздействия в отношении законопроекта. При этом нужно оговориться, что само по себе предоставление «отрицательного» заключения ОРВ на законопроект не способно заблокировать его дальнейшее продвижение. Иное входило бы в противоречие с конституционными прерогативами и представительным характером Парламента страны. [5].

Также существующая модель ОРВ не подразумевает проведения ретроспективной оценки на постоянной основе, предусматривающей изучение последствий принятого нормативного акта, с целью его возможной доработки в случае ее необходимости.

Кроме того, обнаруживается существенный разрыв между требованиями, установленными в нормативных документах и реальной практикой проведения ОРВ, в связи с чем, приобретает актуальность вопрос контроля качества ОРВ, мониторинга достижения целей и результатов регулирования.

Аппелируя к проблеме качества проведения оценки регулирующего воздействия, стоит отметить важность общественного участия в подготовке предложений к проектам актов. Так некоторые проекты нормативно – правовых актов просто не находят отзывов со стороны экспертного и бизнес

- сообщества, что значительно затрудняет подготовку заключения сотрудниками Минэкономразвития.

Одним из наиболее актуальных остается вопрос об исключительно рекомендательном характере процедуры ОРВ.

Таким образом, концептуальные проблемы, обусловленные существенными недостатками самой модели ОРВ, принятой в России, так и трудности, вызванные спецификой российской системы государственного управления в целом, серьезно ограничивают реализацию потенциала оценки регулирующего воздействия.