Внешняя политика Бразилии при Ж. Болсонару: смена парадигмы?

,

,

лобби-группы1. Даже исторически независимое Министерство иностранных дел оказалось втянутым в закулисные игры. Проиллюстрируем данное утверждение примером, который приводит бразильский дипломат Паулу Роберту Алмейда в отношении соседней Венесуэлы. Из-за идеологических разногласий Болсонару не признаёт законным президентом этой страны представителя левых сил Николаса Мадуро. В этой связи бразильским дипломатам было поручено обращаться к Хуану Гуайдо как к законному главе венесуэльского государства (Almeida, 2019: 20).

Для понимания базовых принципов бразильской дипломатии и их преломления в свете современных событий обратимся к анализу ключевых понятий и теорий, оказавших влияние на развитие бразильской внешней политики; при помощи историко-сравнительного метода выявим сходства и различия во внешнеполитических подходах бразильских президентов Лулы да Силвы и Ж. Болсонару; при помощи case-study рассмотрим отдельные случаи нарушения или, наоборот, следования некоторым теоретическим моделям при проведении в жизнь внешней политики.

Период Великой депрессии 1930-х гг. и последствия Второй мировой войны спровоцировали трансформации в странах Латинской Америки, в том числе и в Бразилии. Протекционизм капиталистических стран стал катализатором перехода в этой стране от либерально-консервативной парадигмы к «парадигме национального развития» (Santos, 2015: 17; Cervo, 2003: 10). При этом под парадигмой, согласно бразильскому историку Л. Серву, понимается существование национальной идеи, которая транслируется остальному миру; национальных интересов, которые могут меняться с переходом к другой парадигме; разработка соответствующего политического курса в средне- или долгосрочной перспективе (Cervo, 2008: 65).

С 1930-х гг. национальное развитие стало ключевым элементом внешней политики Бразилии, сквозь призму которого можно рассматривать историю этой страны2. В те периоды, когда национальное развитие было главенствующим принципом внешней политики, дипломатия понималась как инструмент экономической экспансии (Cervo, Bueno, 2008: 380).

На выработку бразильской внешней политики большое влияние оказали две теории, возобладавшие во второй половине XX в.: теория зависимости и теория десаррольизма (или «национального развития») (Cervo, 2008: 16; Santos, 2015: 17). «Энтрегисты» (от португальского глагола “entregar” – вручать, отдавать) предполагали, что развитие страны должно осуществляться в контексте автоматического равнения на США во многих внешнеполитических и экономических вопросах. Они рассматривались как источник обеспечения безопасности и национального развития. Приветствовались открытость Бразилии для иностранного капитала и отсутствие протекционистских мер. К президентам, придерживавшимся этой точки зрения, причисляют Эурисиу Гаспара Дутру (1946–1950), Кастелу Бранку (1964–1967), Фернанду Колора ди Мелу (1990–1992) (Cervo, 2008: 74).

Приверженцы второй теории выступали за принцип универсализма, который лег в основу Независимой внешней политики (НВП, 1961–1964), а также курс «ответственного прагматизма» военного президента Эрнесту Гейзела (1974–1979). В экономическом плане теория десарроль-изма предлагала диверсификацию связей, импортозамещение, ограничения на ввоз иностранного капитала. Внешняя политика имела целью создание нового мирового экономического порядка, поэтому особую важность приобретали отношения со странами третьего мира. В центре внимания теоретиков оказались растущие асимметрии между Бразилией и США из-за различий в экономических моделях. Бразилия стремилась экспортировать промышленные товары, в том время как США были заинтересованы в импорте сырья. Равнение на Вашингтон означало бы закрепление такой модели экономических отношений, поэтому требовалось отступление от приоритетных отношений с северным соседом (Cervo, 2008: 18). К сторонникам теории десарроль-изма принадлежали президенты Жетулио Варгас (1930–1945, 1950–1954), Жуау Гуларт (1961– 1964), Эрнесто Гейзел (1974–1979). Их же взглядами вдохновлялся бывший президент Бразилии (2003–2010) и кандидат на президентских выборах в октябре 2022 г. Лула да Силва.

Получив развитие во второй половине прошлого века, эти идеи продолжают оказывать влияние на внешнюю политику и дипломатию Бразилии сегодня. Ж. Болсонару – сторонник тесных взаимоотношений с США, и впервые со времен военного режима Бразилия почти полностью подчиняется их воле (Хван, 2020: 82). Особенно ярко это проявилось во время нахождения в Белом доме Дональда Трампа. Симпатия Ж. Болсонару к Д. Трампу взаимна, что доказывают слова последнего: «Болсонару и я стали отличными друзьями за последние несколько лет»1. Помимо личной симпатии к Трампу, президент Бразилии следует в русле американской внешней политики, зачастую в ущерб национальным интересам. Наиболее яркий пример связан с решением бразильского руководства отказаться от преференциального подхода во Всемирной торговой организации (ВТО) в обмен на поддержку США при вступлении Бразилии в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)2. Получение преференциальных прав в сфере торговли было делом не одного бразильского президента, начиная с Ж. Гуларта (1961–1964) и заканчивая Лулой (Ligiéro, 2011). Иронично, что в письме в адрес ОЭСР Соединенные Штаты в первую очередь выразили поддержку региональному конкуренту Бразилии – Аргентине3. На вступлении в ОЭСР Ж. Болсонару мог бы заработать политические очки, чтобы компенсировать неудачи из-за нератифицированного Договора о зоне свободной торговли между МЕРКОСУР и ЕС от 2019 г.4

В качестве еще одной односторонней уступки США со стороны бразильского руководства можно рассматривать решение последнего расширить безналоговые квоты на импорт этанола. 99,7 % этанола, импортируемого Бразилией, приходится на США5. В ответ ожидалось, что американцы освободят от пошлин свой рынок сахара, однако этого не произошло. Напротив, на фоне кризиса американской металлургической промышленности в августе 2020 г. США ввели квоты на импорт бразильской стали6.

Помимо того, что Ж. Болсонару действует в русле автоматического равнения на США, он, как и его первый министр иностранных дел Эрнесто Араужу, не придерживается базовых принципов традиционной бразильской дипломатии. Эти принципы сформировались в конце XIX – начале XX вв., когда министром иностранных дел Бразилии был барон Рио Бранко (1 902–1912). Он ставил перед собой следующую задачу: достижение национального величия Бразилии и ее активное участие в превращении Латинской Америки в один из центров мировой политики на основе принципа «дипломатия выше политики»7 (Barão do Rio Branco…, 2012). Проиллюстрируем этот принцип примером. Имея разногласия с сенатором от штата Баия Руем Барбозой по поводу территориального спора с Боливией из-за области Акри, Рио Бранко доверил ему участие во второй Гаагской конференции, завершившейся для Бразилии полным успехом.

Барону удалось урегулировать все территориальные споры Бразилии, заложив основу главных принципов внешней политики страны – мирное сосуществование с соседями, мирное разрешение споров и невмешательство в дела других государств. Они закреплены на правовом уровне: в Конституции8, Стратегии национальной обороны9, Белой книге национальной обо-роны10 и Политике национальной обороны11.

Немаловажную роль в понимании бразильской внешней политики играет взаимосвязь между позиционированием республики национальными политическими лидерами и её восприятием соседними государствами. С 1960-х гг., когда получили импульс интеграционные процессы в Латинской Америке, опора на региональную интеграцию рассматривалась бразильским руководством как способ увеличить свой вес в мировых процессах. В 1970-е гг. в Бразилии развивалась тяжёлая промышленность, и большое количество автомобилей экспортировалось в соседние страны, так как внутренний рынок не справлялся с предложением. Другие латиноамериканские республики экспортировали в Бразилию сырьё и сталкивались с проблемами при входе на её рынок. В 1990-е гг. на повестку дня вернулась идея о том, что Южная Америка – сфера влияния Бразилии. Однако исторический опыт заставил соседние страны отнестись к активной деятельности Бразилии в регионе с определённой долей скептицизма.

Скептицизм по отношению к бразильскому лидерству привёл к возникновению теории «субимпериализма» экономиста и политолога Руя Мауру Марини, который расценивал поведение Бразилии как регионального империалиста, преследующего экономический интерес (Marini, 1977). Аналогичной точки зрения придерживается исследователь Антониу Карлуш Пейшото. По его мнению, Бразилия является субимпериалистом в Южной Америке с 1980-х гг. (Peixoto, 1980: 343). С. Аморим, министр иностранных дел при президентстве Лулы, напротив, подчёркивал, что у Бразилии нет лидерских претензий, если лидерство подразумевает любого рода геге-монию1. В целях минимизации конфликтности Лула мог тактически идти на уступки своим соседям для достижения стратегической цели – превращения Бразилии в глобального игрока с опорой на региональную интеграцию (Мартынов, 2014: 24). Так, в 2008 г. президент Парагвая Фернандо Луго обвинил Бразилию и Аргентину в экономической эксплуатации своей страны. В ответ Бразилия в три раза увеличила цену на импорт электроэнергии и создала фонд по финансированию инфраструктуры Парагвая (Rojas, Arce, 2009: 19).

В современной истории Бразилии Лула да Силва обладал наибольшими амбициями в придании ей важности на мировой арене. Он говорил, что «ХIХ век был веком Европы, ХХ – веком США, а XXI станет веком Бразилии» (Мартынов, 2010: 43). Внешняя политика Лулы была настолько динамичной, что вошла в историю как «активная и амбициозная» (“ativa e altiva”)2. В основе стратегии Лулы лежала идея о том, что новыми акторами многополярного мира должны быть восходящие развивающиеся страны (“potências emergentes”), которые, действуя сообща, смогут противостоять Западу (Lima, 2005).

В правительственной программе Ж. Болсонару внешней политике было уделено мало вни-мания3. Приоритетными для сотрудничества странами были названы США, Израиль и Италия, что свидетельствует о прозападной ориентации главы бразильского государства, а положение о необходимости укрепления двусторонних отношений отражает его анти-глобалистскую позицию. Для сравнения, в предвыборной программе Лулы 2002 г. содержалось 12 пунктов внешнеполитической повестки, где политика рассматривалась как инструмент национального развития и обеспечения суверенного положения Бразилии в мире4.

Несмотря на отсутствие обширной внешнеполитической программы, от Болсонару исходило намерение сделать Бразилию «великой державой» (Бразилия: смена приоритетов…, 2019: 74). Возможно, президент последовал примеру Трампа с лозунгом “Make America great again” или апеллировал к проекту «Великой Бразилии» Высшей военной школы и к военному режиму 1964– 1985 гг. – тем страницам истории, которыми он часто вдохновляется.

В стремлении сделать Бразилию великой Болсонару нарушает традиционные дипломатические принципы, например, в отношении соседней Венесуэлы. Признавая законным президентом Хуана Гуайдо, а не «диктатора»5 Николаса Мадуро, в знак поддержки США бразильский лидер не исключал военных действий против Каракаса (Сударев, 2019: 8). При этом сама вероят- ность использования силовых методов противоречит дипломатическим традициям Бразилии, которая была посредником в конфликте с Боливией из-за Акри (1899–1903), Чакской войне между Боливией и Парагваем (1932–1935). В 1999 г. Группа Рио, куда входит Бразилия, осудила действия НАТО в Косово (Дабагян, 2000: 119), а в 2003 г. выступила против вторжения США в Ирак (Мартынов, 2010: 46).

Голосование в Генеральной Ассамблее ООН в ноябре 2019 г. по кубинскому вопросу – ещё один пример в копилку нарушенных принципов. Бразильская делегация не поддержала резолюцию, осуждавшую экономическое эмбарго против Кубы, так же, как и США1. Это не укладывается в традиционную логику бразильской дипломатии, которая рассматривала санкции как бесполезный инструмент ещё со времён министра иностранных дел Сан Тьягу Дантаса (1962–1963). Голос Бразилии против резолюции – разрыв с исторической позицией Итамарати (как называют бразильский МИД) осуждать применение односторонних экономических мер, наложенных вопреки предписаниям ООН.

В отношении региональной интеграции также наблюдается смена приоритетов. В 2019 г. Бразилия вышла из Союза южноамериканских наций (УНАСУР)2, в создании которого принимали участие правительства левого толка, приостановила членство в Сообществе стран Латинской Америки и Карибского бассейна (СЕЛАК), задумывавшемся как противовес влиянию США3, зато стала членом нового проамериканского политического образования – Форума для развития Южной Америки (ПРОСУР)4.

В начале президентского срока Ж. Болсонару даже был готов перенести бразильское посольство из Тель-Авива в Иерусалим, однако ограничился открытием там «миссии интересов»5. Перенос посольства в Иерусалим, на восточную часть которого претендует Палестина, мог бы обострить палестино-израильский конфликт и ударить по бразильской экономике, так как арабские страны – крупные импортёры бразильского мяса (только в 2018 г. они импортировали более 340 тысяч тонн мяса крупного рогатого скота, что стало рекордом за последние 11 лет6).

Наиболее противоречивой представляется политика Ж. Болсонару в отношении Китая. Во время предвыборной кампании 2018 г. он отличался резкой риторикой в адрес Поднебесной – главного торгового партнера Бразилии с 2009 г., сместившего США с лидерских позиций7. Дело в том, что президент увидел угрозу в возрастающей роли Китая в Латинской Америке и обвинил его в попытке «купить Бразилию»8. К экономическим причинам неприятия Китая добавились политические. Как правому консервативному политику Ж. Болсонару не близка идеология азиатского государства.

Экономическое и политическое влияние Китая в традиционной сфере бразильского влияния – Южной Америке – продолжает возрастать, что не может не вызывать недовольство страны. Однако в интересы Бразилии не входит ухудшение отношений с Пекином. Это наносит ущерб не только экономике, но и здравоохранению. Одной из вакцин, которыми прививают бразильцев от коронавируса, является китайский CoronaVac. Более 40 % привитых бразильцев ставили эту вакцину9.

Бразилия занимает третье место по количеству смертей от коронавируса после США1. Тем временем Ж. Болсонару игнорировал правила ношения масок в общественных местах, не соблюдал социальную дистанцию и предлагал лечиться хлорохином – антималярийным препаратом2. Весной 2020 г. он настаивал, чтобы органы власти и заведения сферы обслуживания не закрывались на карантин3.

В начале декабря 2021 г. на одной из пресс-конференций глава бразильского государства обрушился с критикой на паспорта для вакцинированных: «Зачем надевать этот ошейник на бразильский народ? Где наша свобода? Я лучше умру, чем потеряю свободу». (“Por que essa coleira que querem botar no povo brasileiro? Cadê a nossa liberdade? Eu prefiro morrer do que perder a minha liberdade”)4. Коронавирус, по его мнению, – это «небольшой грипп» (“gripezinha”)5.

Учитывая вопиющую на тот момент эпидемиологическую ситуацию в стране, неудивительно, что вакцинная политика Ж. Болсонару подвергалась жёсткой критике. Верховный суд Бразилии даже возбудил уголовное дело против президента за распространение ложной информации о при-вивках6. Речь идет о видео, на котором он говорит о связи между прививкой от коронавируса и СПИДом. В октябре 2021 г. Сенат опубликовал доклад с обвинениями Ж. Болсонару в пренебрежении научными сведениями о пандемии и нарушении прав человека7. Ранее в мае 2021 г. в Бразилиа и некоторых других крупных городах прошли митинги с требованием отстранить президента от должности из-за его действий (бездействия) по борьбе с распространением вируса8.

Как следует из приведённых выше примеров, Ж. Болсонару проводит непоследовательную внешнюю политику, зачастую забывая о национальных интересах страны. Этим умело пользуется фаворит на президентских выборах в октябре 2022 г. Лула да Силва. Уже сейчас он занимается активной внешнеполитической деятельностью. После снятия обвинений в коррупции Верховным судом Бразилии Лула имеет право баллотироваться в президенты. В ноябре 2021 г. 76-летний экс-президент отправился в турне по Европе. Сделав ход конём, он встретился с главным европейским критиком Ж. Болсонару – Эмманюэлем Макроном, с которым обсудил «пост-болсонаровскую» эпоху в отношениях Бразилии и ЕС9.

На данном этапе слова Болсонару о стремлении превратить Бразилию в великую державу по большей части не подкрепляются практическими шагами. Чтобы сделать страну великой, необходимо действовать по принципам тех политических лидеров, которые успешно поставили её на этот путь. Не равнение на США, а сближение со странами третьего мира в годы НВП, Э. Ме-диси и Э. Гейзела, развитие региональной интеграции с 1990-х гг. и упор на национальное развитие помогли Бразилии выйти на новый уровень. В период правления военных в Бразилии произошло укрепление перерабатывающей и тяжелой промышленности; в 2003 г. специалисты банка «Голдмэн Сакс» прогнозировали, что Бразилия, наряду с остальными членами БРИК, обгонит по экономическому росту страны G-610, в 2009 г. журнал The Economist выпустил номер, на обложке которого была изображена взлетающая статуя Христа в Рио-де-Жанейро, символизирующая резкий рост латиноамериканской республики1. Сейчас Бразилия демонстрирует не лучшие экономические показатели: в 2021 г. количество безработных выросло на 1,5 млн за год2, в 2022 г. ожидается, что ВВП будет расти медленнее, чем у других латиноамериканских стран, и составит 1,2 %3, а уровень инфляции достиг 9,7 по сравнению с 4,3 в 2019 г.4 Безусловно, большой удар по экономике нанесла пандемия, но также нельзя сбрасывать со счетов действия политического руководства, усугубившие экономическую ситуацию.

Сегодня можно встретить различные статьи о внешней политике Ж. Болсонару, в которых его дипломатия называется «диванной»5, «демонтажем» традиционной внешней политики (Безерра, 2020: 37), «трагедией» и «постдипломатией»6. Суть в них сводится к одному: президент пренебрегает десятилетиями складывавшимися дипломатическими традициями и принципами, что противоречит национальным интересам страны и отдаляет её от вхождения в круг великих держав.

Тем не менее есть основания полагать, что в бразильской внешней политике произойдет переход, как это было пятьдесят лет назад, от автоматического равнения на США к «ответственному прагматизму» Гейзела (Бразилия: смена приоритетов…, 2019: 74). К концу президентского срока Ж. Болсонару начал делать шаги в сторону корректировки внешнеполитического курса. С приходом к власти в США демократа Джо Байдена бразильско-американские отношения охладели. В феврале 2021 г. бразильские власти отказались от соглашения с США о создании национальной сети 5G, пустив на рынок китайскую компанию Huawei (в обмен на поставки вакцин CoronaVac)7. Помимо этого, активная в социальных сетях семья президента долго молчала по поводу демонстраций в Вашингтоне в поддержку Д. Трампа, надеясь на пересмотр результатов выборов.

Произошли также кадровые перестановки в МИДе. Ж. Болсонару отправил в отставку главу министерства Эрнесто Араужу и назначил на его должность Карлоса Франсу – более прагматичного и уравновешенного политика, который устраивает законодательную власть. В Конгрессе давно зрело недовольство внешней политикой Э. Араужу ввиду его антикитайской и проамериканской риторики. К. Франса имеет шансы нормализовать отношения с Китаем, США и ЕС.

В условиях давления Запада на Россию в связи с украинским вопросом и с учётом прозападной ориентации Болсонару наибольший резонанс в правительстве8 и среди мировых лиде-ров9 вызвал его визит в Москву 15–16 февраля 2022 г. Основной пункт критики сводился к тому, что бразильский президент не только не предотвратил российско-украинский конфликт, но и косвенно поддержал действия России. Однако более глубокий анализ даёт понять, что поездка в Россию явилась закономерной. Непростые отношения с США и ЕС толкают Бразилию к поиску новых союзников. Это объясняет и смягчение риторики в отношении Китая, и заключение с Турцией соглашения о сотрудничестве в области оборонной промышленности10, и нейтралитет Бра- зилии в российско-украинском конфликте, и нежелание присоединяться к антироссийским западным санкциям1. Помимо прочего, нельзя забывать, что Россия – стратегический партнёр Бразилии с 2002 г., которого латиноамериканская республика хочет привлечь к проекту по строительству атомной подводной лодки2.

Политические события вне американского континента оказывают влияние на внутриполитические процессы в Бразилии, например, надвигающиеся президентские выборы. Ситуация в Украине стала одним из пунктов, по которому высказались основные претенденты на президентское кресло в попытке заработать себе очки. Лула (Партия трудящихся, PT) воспользовался недовольством позицией Болсонару (Либеральная партия, PL) и «глубоко сожалеет, что Россия вторглась в Украину»3. Экс-глава государства поспешил напомнить, что Европа и США поспособствовали происходящему в Украине, не приняв вовремя меры для предотвращения конфликта. Центрист Сержио Моро («Мы можем», Podemos) выступил «против нарушения суверенитета Украины», а кандидат от Демократической рабочей партии (PDT) Сиро Гомес призвал готовиться к последствиям конфликта между Россией и Украиной, учитывая слабость [нынешнего бразильского] правительства4.

Таким образом, сейчас Бразилия вновь демонстрирует склонность к отходу от равнения на Запад. Результаты выборов, вероятно, не прервут наметившуюся линию, поскольку фаворитами предвыборной гонки на данный момент остаются Болсонару, взявшийся за корректировку внешнеполитического курса, и Лула, активно пытавшийся посадить Бразилию за один стол с великими державами5. Это даёт основания полагать, что у страны есть шанс на возврат к концептуальным основам внешней политики в ближайшем будущем.