Вопросы правовых основ и целей межмуниципального сотрудничества в России

Межмуниципальное сотрудничество – это интеграционная форма, направленная на объединение и согласование интересов, координацию действий муниципальных образований и/или их органов в целях представления и защиты интересов муниципальных образований как на уровне государственной власти России, так и на международном уровне. Межмуниципальное сотрудничество также направлено на развитие хозяйственных связей и на повышение эффективности в сфере взаимодействия муниципальных образований и решения вопросов местного значения.

Многолетний международный опыт межмуниципальной кооперации помог сформировать его основополагающие принципы, которые в полной мере повлияли на формирование законодательных основ межмуниципальной кооперации в Российской Федерации:

• -    самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в сфере межмуниципального сотрудничества;

• -    добровольные начала в создании объединений и коопераций;

• -    целесообразность объединения, как с политической, так и с экономической стороны.

Несоблюдение вышеперечисленных принципов, как считает Л.Г. Рагозина, делает межмуниципальное взаимодействие неперспективным и неэффективным.

В основе законодательства, регулирующее межмуниципальное сотрудничество в Российской Федерации лежат такие правовые документы, как Европейская хартия местного самоуправления[1], Федеральный закон № 131-ФЗ[2], другие федеральные законы, уставы (конституции) и законы субъектов РФ.

В то же время, важную роль в регулировании межмуниципальных отношений играет недавно принятый Федеральный закон №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который вступил в силу 11.07.2014.

Его принципиальная значимость заключается в том, что он определяет участие не только органов государственной власти Российской Федерации, но и органов государственной власти субъектов, а также органов местного самоуправление в стратегическом планировании.

Данным законом установлены правовые основы стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Муниципальные образования в нашей стране имеют богатую историю межмуниципальной кооперации, которая берет свое начало с принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Первым достаточно крупным объединением муниципальных образований стала Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, которая была создана в 1990 г. После нее были сформированы такие крупные организации, как Ассоциация «Города Урала», Союз городов Центра и Северо-Запада России, Союз российских городов, Ассоциации городов Поволжья и Юга России и др.

Новым толчком в развитии межмуниципального взаимодействия стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт впервые напрямую определил экономическую сферу межмуниципального сотрудничества, а также наделил муниципальные образования правом создавать межмуниципальные хозяйственные общества (ООО и ЗАО). В соответствии с данным законом были сформированы новые организации межмуниципального сотрудничества — советы муниципальных образований.

В то же время, несмотря на дополнение этого Закона рядом положений, которые посвящены регулированию межмуниципального взаимодействия, правовая база его в настоящее время имеет немало недостатков. Форсированное развитие межмуниципального взаимодействия в Российской Федерации отчасти сдерживается неясностью и недостаточностью в нормативных правовых актах, которые определяют организационно-правовое положение советов муниципальных образований; учреждение, реорганизацию и ликвидацию межмуниципальных хозяйственных обществ; полномочия субъектов РФ по регулированию межмуниципального сотрудничества; делегирование полномочий на местном уровней и др. Также, крайне важно отметить, что вопросы межмуниципальной интеграции и сотрудничества остаются практически неизученными в российской правовой науке.

Среди тех исследователей, которые изучали данный вопрос, можно выделить научные труды Ю.М. Алпатова, И.В. Бабичева, JI.A. Быковой, Е.В. Гриценко, A.A. Замотаева, Д.Н. Лызлова, Н.И. Мироновой, JI.E. Соболевой, Л.Г.Рагозиной.

К целям межмуниципальной кооперации в России, продекларированным еще в начале 90-х годов и определяющим деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований, относят:

• -    межмуниципальный обмен опытом в управлении;

• -    защита и представление интересов муниципальных образований на государственном уровне;

• -    использование механизма оптимизации ресурсов муниципальных образований для решения их хозяйственно-экономических задач (после принятия Федерального закона № 131-ФЗ).

В настоящее время можно выделить три формы межмуниципального взаимодействия и сотрудничества, которые допускает российское законодательство:

• -    ассоциативные интеграционные формы (союзы, ассоциации и советы муниципальных);

• -    договорные формы кооперации муниципальных образований (соглашения об общих намерениях, договор о совместных действиях, согласование и координация усилий в достижении общих целей и др.);

• -    организационно-хозяйственные формы (создание АНО, фондов, а также учреждение таких хозяйственных обществ, как ЗАО и ООО).

Федеральным законом № 131-ФЗ впервые устанавливаются базисные принципы ассоциативной интеграции межмуниципального взаимодействия в Российской Федерации, исполняющие ключевые положения Европейской хартии местного самоуправления: «Органы местного самоуправления вправе осуществлять сотрудничество и вступать в ассоциации с другими муниципальными образованиями с целью решения общих задач, которые представляют совместный интерес. Органы местного самоуправления могут взаимодействовать с органами местного самоуправления других государств на условиях, которые устанавливает закон» (ст. 10 Европейской хартии).

В соответствии с основными положениями Федерального закона № 131-ФЗ, в целях организации сотрудничества между органами местного самоуправления, а также выявления и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ формируется совет муниципальных образований субъекта РФ.

К функциям совета муниципальных образований субъекта РФ следует отнести не только выражение общих интересов муниципальных образований, но и защита их с помощью правовых механизмов.

Указанные выше советы муниципальных образований являются некоммерческими автономными организациями и формируются из муниципальных образований как отдельных субъектов права.

На сегодняшний день в стране, помимо единого общероссийского объединения муниципальных образований и советов муниципальных образований субъектов РФ, функционируют следующие общероссийские союзы и ассоциации:

• •    Ассоциация малых и средних городов России;

• •    Союз российских городов;

• •    специализированные и ведомственные ассоциации, к которым относятся Союз развития наукоградов, Ассоциация ЗАТО Министерства обороны, Ассоциация ЗАТО Росатома;

• •    межрегиональные ассоциации: Союз городов Центра и Северо-Запада, АСДГ - Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья, и др.

При этом союзы и ассоциации не являются организациями, которые являются вышестоящими по отношению к образующим их муниципалитетам. В то же время, координационная функция объединения подразумевает под собой управленческое воздействие на муниципальные образования со стороны уполномоченных органов, котором они добровольно делегировали соответствующие полномочия.

При формировании организации либо вступлении в нее объем правоспособности у участников не изменяется. Также не утрачиваются последними и присущие им признаки юридических лиц.

Стоит сразу отметить, что только юридические лица могут выступать в качестве членов союзов или ассоциаций (согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» и нормам ГК РФ).

В соответствие с вышеопределенными нормами участие в союзах и ассоциациях должно носить добровольный характер и связано только с волеизъявлением соответствующего участника.

В то же время в законе говорится о возможном исключении члена ассоциации из состава объединения на основе соответствующего решения, принятого остающимися членами в случаях и в порядке, которые установлены в учредительных документах ассоциации или союза (уставом или учредительным договором). Согласие членов объединения также необходимо при вступлении в него новых участников.

Обязательными документами для создания и учреждения ассоциации является учредительный договор, который подписан членами объединения, а также утвержденный участниками устав.

Согласно п. 1 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях», высшим органом управления ассоциации является общее собрание всех членов ассоциации.

Cт. 123 ГК РФ и воспроизводящая ее нормы ст. 12 Федерального закона «О некоммерческих организациях» определяет основные права и обязанности участников союзов и ассоциаций. Устав служит для конкретизации и расширения прав и обязанностей членов региональных совета в соответствии с приведенными нормами.

В целях организации сотрудничества между муниципальными образованиями, советами муниципалитетов субъектов РФ, защиты интересов муниципальных образований Российской Федерации, а также в целях демонстрации данных интересов на федеральной уровне и становления международного взаимодействия муниципальных объединений России, согласно положениям Федерального закона № 131-ФЗ, советы муниципальных образований субъектов РФ вправе создавать для осуществления вышеперечисленных задач - единое общероссийское объединение муниципальных образований (далее – ЕООМО).

ЕООМО принято считать сформированным, если количество его членов (советов) превышает две трети от количества субъектов РФ.

Кроме муниципальных советов участниками ЕООМО могут быть другие объединения межмуниципального уровня.

По своей сути, Федеральный закон № 131-ФЗ воплощает вековую мечту российского земства и предоставляет возможность для формирования единого межмуниципального пространства в рамках ЕООМО, современному российскому сообществу муниципалитетов, которое должно регулировать процесс его создания, определять в общем виде приоритетные цели, предмет деятельности и направление развития.

Однако, стоит отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ напрямую не определяет правовой статус ЕООМО. Исходя из основных постулатов закона, ЕООМО - это прежде всего совокупность советов муниципалитетов субъектов РФ, имеющих правовой статус автономных некоммерческих организаций (далее – АНО) в форме ассоциаций. Таким образом, базируюсь на п. 2 ст. 11 Федерального закона «О некоммерческих организациях» -«ассоциация (союз) некоммерческих организаций является некоммерческой организацией» (аналогичное положение есть и в ГК РФ – ст. 121).

Таким образом, формирование и функционирование ЕООМО попадает в правовое поле Федерального закона «О некоммерческих организациях» и статьи 121 ГК РФ.

Для того, чтобы ЕООМО было учреждено, - руководителями (уполномоченными лицами) более двух третей советов муниципальных образований субъектов РФ должен быть принят (подписан) учредительный договор и устав данной некоммерческой организации. Также, важно заметить, что ассоциация – это объединение юридических лиц (согласно положениям Федерального закона «О некоммерческих организациях» и ст. 121 ГК РФ), следовательно, формирование ЕООМО возможно только после приобретения советами муниципальных образований субъектов РФ статуса юридических лиц, т.е. после государственной регистрации последних в соответствующих органах власти.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ создание ЕООМО носит диспозитивный характер и должно быть сугубо добровольным действием всех советов муниципальных образований субъектов РФ, намеренных быть членом данного образования.

ЕООМО создается для организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, а также представления и защиты интересов муниципальных образований РФ (ч. 2 ст. 8). Таким образом, ЕООМО –совокупность муниципальных образований РФ через объединение советов муниципальных образований субъектов РФ и иных объединений муниципальных образований. Именно такая организационно-правовая форма ЕООМО и отражена в его начальном названии (общероссийское объединение муниципальных образований.

Федеральный закон № 131-ФЗ также определяет цель деятельности ЕООМО. В первую очередь данная организация должна развивать взаимодействие муниципальных образований и способствовать их дальнейшей социально-экономической интеграции, а также выражать и защищать их общие интересы, включая представление их интересов на государственном уровне и в сотрудничестве с международными организациями.

Наиболее главным и стратегическим направлением деятельности ЕООМО является становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, основываясь на устойчивом социальноэкономическом развитии муниципальных образований всех видов и расширении хозяйственных связей между ними. Для достижения этих приоритетов необходимо решать задачи, которые направлены на совершенствование нормативно-правового регулирования в области функционирования органов местного самоуправления, а также на признание роли местного самоуправления в решении экономических и социальных проблем в рамках всей страны. В то же время следует уделять должное внимание уровню устойчивого и стабильного развития муниципальных образований, их кадровому потенциалу.

Кроме того, не менее важной является организация международной кооперации муниципалитетов. Особую значимость имеет участие российских представителей муниципальных образований в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Помимо ассоциативных интеграционных форм, органы муниципальных образований для объединения ресурсов (материальных, финансовых, информационных и других) имеют полномочия для формирования межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ООО или ЗАО, а также межмуниципальные НКО в организационно-правовой форме фондов и автономных некоммерческих организаций (далее – АНО). Указанные интеграционные формы могут быть учреждены представительными органами муниципальных образований в соответствии с регулирующими данную сферу федеральными законами. Очевидно, что статус «межмуниципальный», не указывает на особую организационноправовую форму, так как таковая попросту не предусмотрена ГК РФ и другими федеральными законами. Он демонстрирует лишь то, что в качестве учредителей таких организаций выступают только органы местного самоуправления нескольких муниципальных образований.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что межмуниципальные хозяйственные общества, как обозначалось ранее, должны создаваться только для решения вопросов местного значения двумя и более муниципальными образованиями и представлять собой организационноправовой способ решения этих вопросов.

Исходя из положений Федерального закона № 131-ФЗ вышеуказанным межмуниципальным объединениям и организациям запрещается осуществлять публично-властные полномочия органов местного самоуправления. Именно в этом состоит правовой смысл положений Закона о том, что данные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.