Вопросы взаимодействия и координации деятельности природоохранных органов (на примере Республики Мордовия)

Отсутствие четкого взаимодействия по вопросам организации экологического управления и контроля между центром и регионами на сегодняшний день является существенной проблемой, блокирующей деятельность государственных органов в этой сфере. Создание надежного и эффективного механизма, способного обеспечить сбалансированное решение экологических задач и проблем сохранения окружающей среды для удовлетворения жизненных потребностей населения, является основной задачей нашего государства. Именно при наличии четкой государственной политики в области экологии будут решены вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Почти двадцать лет назад в нашей стране была организована первая самостоятельная служба по охране окружающей среды — Государственный комитет по охране окружающей природной среды. В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, обеспечения промышленной и экологической безопасности, гидрометеорологии, мониторинга окружающей среды, является Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Росприроднадзора, Ростехнадзора, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию [6].

Согласно ст. 72 Конституции РФ «охрана окружающей среды»1 природопользование и экологическая безопасность находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются прежде всего Конституцией РФ, федеральными законами, а также договорами о разграничении полномочий и соглашениями.

Следует отметить, что при всех достоинствах Федерального закона «Об охране окружающей среды» [9] он концептуально неверно делит объект контроля. Предполагается, что на одной и той же территории функционируют органы экологического контроля разных уровней — федеральные и региональные (в настоящее время законодателем исключен муниципальный экологический контроль [5]). Поскольку окружающая среда едина, такой подход представляется совершенно неприемлемым. Орган, осуществляющий экологический контроль (согласно Постановлению Правительства Ne 285 от 31 марта 2009 г. это геологический, водный, земельный и лесной контроль [7]), в рамках федеральной компетенции, региональной и муниципальной власти на территории одного региона должен быть единственным.

В настоящее время полномочия в сфере охраны окружающей среды и природопользования размыты и распределены между целым рядом органов: экологическим контролем и экологической экспертизой занимаются Ростехнадзор и Росприроднадзор, разработкой нормативноправовых актов — Министерство природных ресурсов и экологии РФ и Ростехнадзор; функционированием особо охраняемых природных территорий — Росприроднадзор; животным миром (за исключением видов, занесенных в Красную Книгу РФ) — Министерство сельского хозяйства и продовольствия России; экологическим мониторингом — и Росприроднадзор, и Гидрометцентр. В итоге за охрану окружающей среды не отвечает никто. Необходимо создание единого государственного органа для решения экологических проблем, например Государственного комитета по экологии. В интервью с руководителями ряда служб указывается на возможность создания Национального агентства по охране окружающей среды. В научной литературе имеются предложения по созданию Федерального агентства по охране окружающей среды. Однако это приведет к созданию еще одного органа экологического управления, что вызовет дополнительные расходы, но причины совмещения и дублирования функций федеральных служб сохранятся [2].

Считаем, что новая структура должна подчиняться непосредственно Президенту либо Правительству и заниматься комплексом вопросов по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Несомненно, следует возобновить деятельность экологических (природоохранных) фондов в рамках нового органа. В то же время новая организация должна быть управляющей независимой организацией, чтобы объективно отстаивать общественные и государственные интересы. Целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия всех элементов и уровней обеспечивает устойчивост > и качественную определенность системы [10]. При этом в настоящее время действующие и функционирующие федеральные службы должны остаться в неизменном виде, исключив лишь дублирование полномочий.

Предполагается, что в этом случае не теряется смысл ст. 65 Закона «Об охране окружающей среды» о запрещении совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

В настоящее время происходит реорганизация всей системы природопользования и охраны окружающей среды. Начиная с 2004 г. в рамках проводимой административной реформы Происходит перераспределение природоохран ных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. Реализация природоохранных полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей среды, ликвидацию негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, сохранение благоприятной окружающей среды для проживания населения. В литературе справедливо отмечается, что система природоохранного регулирования России не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с развитой рыночной экономикой, и проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности [3].

Все же попытка создания идеально встроенной и эффективно работающей управленческой вертикали была. Реформа должна была сформировать оптимальную структуру органов исполнительной власти, жесткое распределение функций между ними, отлаживание взаимодействия и т. д. Так, например, министерствам предписывалось вырабатывать политику государства, службам — осуществлять контрольнонадзорные полномочия, а федеральным агентствам — предоставлять от вмени государства услуги, управлять имуществом, вести реестры [И-

Необходимо не только определить предметы ведения каждого органа, но и наладить межотраслевое сотрудничество, координировать деятельность всех природоохранных органов. Многие функции следует перераспределить, иногда даже ликвидировать, упразднить.

Так, например, в целях исключения дублирования полномочий издано Распоряжение Ростехнадзора от 29 июля 2009 г. № 46-рп [8], согласно которому контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты за негативное воздействие на окружающую среду, за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований по осуществлению деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 1—4-го классов опасности остается за Ростехнадзором как за администратором платы. Контрольно-надзорные мероприятия по соблюдению экологических требований осуществляет Росприроднадзор, одновременно рассматривая дела об административных правонарушениях, выявленных органами Ростехнадзора. В итоге полномочия по осуществлению экологического контроля возлагаюэсч на два органа. Здесь налицо нарушение норм ст. 3 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 о недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного

Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».

индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля проверок исполнения аналогичных, обязательных требований, в данном случае экологических. Целесообразнее передать экологический контроль полностью в компетенцию Росприроднадзора, а за Ростехнадзорорм закрепить промышленную и экологическую безопасность.

Создание надежного и эффективного механизма, способного обеспечить сбалансированное решение экологических задач и проблем сохранения окружающей среды для удовлетворения жизненных потребностей населения, является основной задачей управления природоохранной деятельностью.

Соглашаясь с тем, что местный уровень власти, находящийся в непосредственной близости к региональным проблемам, способен максимально приблизить предпринимаемые меры по рациональному природопользованию и повышению качества окружающей среды к особенностям того или иного региона, необходимо помнить, что именно центр определяет политику в области управления природопользованием. Для этого требуется четкое определение компетенции природоохранных органов по схеме, где «управление» принадлежит региональным властям, а «контроль и надзор» — прерогатива федеральных органов и органов прокуратуры. При этом органы прокуратуры не должны подменять специальные природоохранные.

Отсутствие четкого взаимодействия по вопросам организации экологического управления и контроля между центром и регионами сегодня также является существенной проблемой, блокирующей деятельность государственных органов.

Еще в 2005 г. на заседании Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и природопользованию было рекомендовано предоставить возможность субъектам РФ и Российской Федерации решать вопросы взаимоотношений в области охраны окружающей среды путем передачи полномочий друг другу исходя из финансовых и административных возможностей конкретного региона, что позволило бы обеспечить индивидуальный подход к разграничению полномочий в этой области.

Даная проблема в течение нескольких последних лет не находит решения во многих регионах, в том числе в Республике Мордовия. Предложения о взаимодействии по вопросам разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны окружающей среды и списки юридических лиц, имеющих объекты негативного воздействия, подлежащие федеральному и региональному контролю, остаются нерассмотренными. Данный вопрос теряет свое юридическое значение в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285, которое определило перечень объектов хозяйственной деятельности, находящихся в ведении Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ [7].

Для реализации нормы ст. 72 Конституции РФ недостаточно только принятия нормативноправового акта, устанавливающего критерии разграничения объектов. Требуются взаимодействие и слаженная работа, что может выражаться в заключении соответствующих соглашений. Соблюдение условий контролируется федеральными органами исполнительной власти, которые несут ответственность за ненадлежащее исполнение переданных полномочий. От скорости и качества завершения согласительных процедур будут зависеть действенность и эффективность государственного контроля и управления в сфере охраны окружающей среды на территории каждого региона.

Так, в Республике Мордовия с 2005 г. создано и действует Министерство природных ресурсов, которое осуществляет государственное регулирование в области изучения, воспроизводства, использования и охраны недр, земельных и лесных ресурсов, животного мира и охраны окружающей среды в пределах компетенции [4]. В настоящее время в МПР РМ на согласовании находится проект Соглашения о взаимодействии с Управлением Росприроднадзора по РМ, определяющее организацию совместных действий указанных органов в части составления единой системы учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; осуществления государственного экологического контроля; исполнения переданных отдельных полномочий РФ в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира. Документ разработан в целях реализации Указа Президента РФ от 02 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов исполнительной власти» [11], Постановления Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федераций и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [12]. Открытым остается вопрос о том, кто будет координировать заключение такого рода соглашений, каков механизм урегулирования спорных вопросов.

Согласно вышеупомянутому Постановлению № 725 разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руко- водителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур. Однако практически эту процедуру достаточно сложно реализовать. Возникает вопрос, каков же предел этих полномочий.

Возможно, есть необходимость создания Независимого координационного совета при Правительстве Республики Мордовия с законными представителями указанных органов, в рамках которого решались бы все вопросы с участием общественности.

Многие субъекты Российской Федерации, например Татарстан и Башкортостан, уже заняли активную позицию в правовом оформлении государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды. Отметим, что правовой базы по охране окружающей среды в Республике Мордовия пока нет. Таким образом, Республика Мордовия может развивать концептуальные положения в области обеспечения экологически безопасного устойчивого развития только в рамках федеральной экологической политики и федеральной нормативно-правовой базы.